大力加强新形势下人民防空法治建设

赵晓冬

大力加强新形势下人民防空法治建设

赵晓冬

新形势下，大力加强人防法治建设，努力夯实法治基础，不断强化法律保障，是全面推进人民防空建设实现跨越式发展的根本保证。加强人防法治建设，要科学确立人民防空法治建设的总体目标，准确理解人民防空法治建设的基本任务，全面把握人民防空法治建设的主要内容。

国防建设 人民防空 法治建设

在新形势下，国家安全和人民群众生命财产安全仍然面临多种威胁，社会转型发展所处的内外环境更趋复杂，实行依法治国方略，大力推进依法行政，对于有效履行人民防空的职能使命提出了新的更高要求。人民防空事业的发展，既要积极争取国家政策扶持和社会理解支持，也要充分发挥法治优势，大力加强人防法治建设，努力夯实法治基础，不断强化法律保障，全面推进人民防空建设实现跨越式发展。

一、科学确立人民防空法治建设的总体目标

人民防空法治建设的总体目标，集中反映了人民防空法治建设的努力方向，对于人民防空法治建设的未来发展具有重要牵引作用。科学确立人民防空法治建设的总体目标，应注重把握好三个方面的问题。

一要着眼保障平时人民防空建设依法有序进行。平时人防建设是人防的中心任务。运用组织、管理、经济、法治等多种手段保证人防建设有序进行，对于加快形成人防体系，有效履行人防使命任务，具有重要意义。法治具有指引、评价、教育、预测、强制等规范作用，也具有调节、整合、制约、组织等社会作用。人防法治建设作为人防建设的重要组成部分，应着眼充分发挥法治的作用，为平时人防建设科学发展提供法律保障，通过人防立法、行政执法、法律监督、法治教育、国际法适用等基本方式，保障平时人防建设依法有序进行。

二要着眼保障战时防空袭行动积极有效开展。有效开展战时防空袭行动是人防的核心职能和根本要求，关系到维护国家主权和安全，关系到保护人民的生命和财产安全。人防法治建设要注重发挥自身优势，搞好制度建设和法律服务，着眼加强基于信息系统的体系防空作战能力建设，突出人民防空指挥控制、侦察预警、防护工程、疏散地域和力量建设，促进人防实战化训练，推动提高信息化条件下人民防空能力，为赢得战时防空袭斗争提供法律支持。

三要着眼保障人民防空应急救援任务顺利高效完成。承担应急救援任务是人防的重要职能，也是对人防体系能力和人防建设水平的实践检验和促进提高，对于依法调整社会关系、统筹公共资源、调集社会力量、保障合法权益等，提出了迫切要求。对于人防法治建设而言，就是要着眼推进人民防空融入国家公共安全管理体系，保证人民防空适应国家安全和社会发展要求，充分调动人民防空领域各类资源，发挥人民防空“应急支援”的职能作用，保障人防应急救援任务顺利高效完成。

二、准确理解人民防空法治建设的基本任务

人民防空法治建设的基本任务，体现着人民防空法治建设的职责要求。总体上看，可以归纳为五个方面。

一是建立健全人民防空法规体系。法规体系是法律规范的有机系统，是法治建设的基础，是实现法治保障的前提。建立健全人防法规体系，是人防事业发展的迫切需要，也是人防法治建设的首要任务。目前，我国人防法规体系建设取得了长足进步，初步形成了以《人民防空法》为骨干、以人防地方性法规和规章为补充的法规制度体系。但在一些领域，仍然存在法律空白，也有相互冲突的问题，法规制度的科学性、系统性、可操作性还有待进一步提高，人防法治面临的法规体系建设任务仍然十分繁重。

二是促进人民防空领域依法行政。依法行政是依法治国的重要组成部分。人防领域推行依法行政，既是维护和保障人防建设合法权益、履行人防职责义务的必然要求，也是提高人防法治化水平、推进人防事业全面发展的根本保证。人防法治建设应当按照“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的方针，积极贯彻人防法律法规，健全人防执法队伍和执法体制。完善人防行政执法制度，严格人防行政执法，提高执法人员的综合素质和法律意识；规范执法行为，加强对人防执法的监督，维护人防法律的尊严，不断推进人防事业发展。

三是维护人民防空建设合法权益。人防建设合法权益，是指依照相关法律规定保障人防建设正常进行的正当权利和有关利益。按照《人民防空法》的相关规定，人防建设合法权益主要包括保障权、优惠权、监督权、不受侵害权、优先权、知情权、教育权和处罚权等。人防法治建设应着眼促进人防事业长远发展，把握新形势下保障人防建设合法权益面临的矛盾问题，注重运用法律手段和途径，抓好严格执法，加强执法监督检查，及时惩治人防违法行为，有效维护人防建设合法权益。

四是做好防空袭斗争法律准备。防空袭法律斗争是国际斗争的重要形式，防空袭法律准备是军事斗争准备的重要内容。组织实施防空袭行动，需要得到法律支持。赢得防空袭斗争，离不开法律保障。做好防空袭斗争相关法律准备，是人防法治建设的重要任务。要着眼战时防空袭行动需要，预备法律举措，拟制相关法律预案，强化法律防护，保证未来防空袭斗争中能够充分运用国际法，占据主动地位。

五是营造良好的法治环境。人防领域推行依法行政，促进人防事业发展，依赖于依法治国大气候的形成，依赖于各级领导对依法行政的重视和支持，依赖于广大人民群众法治观念和意识的提高，离不开良好的法治环境。人防法治建设在为人防事业发展营造良好环境方面，担负着重要职责。要加强依法行政、严格执法，树立人防法律的权威，增强人防法规制度的执行力；通过法治宣传教育，增强全社会的人防法治意识，促进全民自觉履行法律赋予的人防义务和责任，调动人人参与人防建设的积极性，营造有利于人防事业发展的良好社会氛围。

三、全面把握人民防空法治建设的主要内容

人民防空法治建设，是为了开展人民防空建设、保障人民防空行动、促进人民防空事业发展而组织进行的立法、执法等一系列活动的总称，主要包括六个方面的内容。

第一，制定人民防空法律法规。开展人防立法、建立健全人防法规制度体系，是人防法治建设的首要任务。一是依照法定程序，研究拟制与《人民防空法》相配套的人防法规、规章和规范性文件。如:制定地下空间建设和管理的法规，明确城市地下空间的所有权与使用权、开发战略和方针政策问题等，确保地下设施的有效管理和保护，平时发挥经济效益，战时发挥军事作用。二是及时修订不适应社会主义市场经济需要的人防法律法规及政策。同时，针对人防工作中出现的新情况、新问题，制定新的可操作性强的地方性法规和规章，充分发挥对人防建设的指导作用。三是清理、废止与现行人防法律法规及政策相冲突的地方规范性文件，保障严格依法行政，确保人防建设逐步实现法治化、规范化。

第二，开展人民防空行政执法。人防行政执法，是依照人防法规政策行使行政管理职权，实施具体行政行为的活动，是人防法治建设的重要内容。一是人防行政许可。即人防行政执法部门依照法定职责，根据公民、法人或其他组织的申请，准予其从事某种行为、确认某种权利、授予某种资格和能力，涉及普通许可事项、核准许可事项、认可许可事项、登记许可事项等。二是行政处罚。即人防行政主体依法追究人防违法行为的法律责任。根据我国《行政处罚法》第八条的规定，行政处罚种类除包括现行《人民防空法》规定的警告和罚款外，还包括没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，行政拘留等五种。目前，《人民防空法》明确规定应追究法律责任的违法行为，主要包括城市新建民用建筑违反国家有关规定，不修建战时可用于防空的地下室的行为，以及侵占人防工程的行为等9种。三是人防行政复议。即县级以上地方各级人民政府及其人防行政主管部门，对人防行政管理相对人不服有关人防行政管理部门作出的具体行政行为而提出的行政复议申请，依照行政复议法受理其申请并作出行政复议决定。四是人防行政应诉。即公民、法人或者其他组织不服人防主管部门作出的具体行政行为，向人民法院提起诉讼，人防主管部门作为被告出庭，依法参加诉讼。具体包括做好应诉准备，出庭应诉，上诉、再审及申诉，履行与执行，立卷归档等项工作。

第三，实施人民防空法律监督。建立健全人防行政执法监督检查队伍，加大对地方各级人防主管部门的执法监督检查力度，搞好人防行政执法检查活动，采取对工作人员不作为、乱作为实行责任追究等有力措施，依法纠正人防工程应建不建、“两费”应收不收或该缴不缴、不能足额上缴等问题。督促地方各级人防主管部门加大对违法案件的查处力度。查处无视人民防空法律法规、破坏人防设施、拒绝履行人民防空建设义务的违法行为，维护人民防空法律法规的尊严和人防事业的正规秩序，确保人民防空建设健康、顺利发展。

第四，组织人民防空法治宣传教育。总结人防法治建设经验，加强和创新人防法治宣传工作。把学习宣传《人民防空法》作为一项长期的重要任务来抓，制定宣传工作计划，把人防法律纳入普法教育、国防教育计划并认真组织实施，突出向领导、向机关和人民群众宣传，搞好分类指导，拓宽法治宣传途径，完善保障机制，采取切实可行的方式方法，提高人防法治宣传的针对性和有效性，积极营造良好的人防法治环境。加强对人防行政执法人员的教育，提高依法行政的意识和能力，防止有法不依、执法不严、违法不究和玩忽职守、滥用职权等违法失职现象的发生。

第五，开展战时人民防空法治建设。围绕鸣放防空警报、组织人口疏散隐蔽、组织消除空袭后果、组织实施重要经济目标防护等战时防空袭行动，开展人防法治工作，做好军事斗争人防准备，提高城市综合防护能力，减轻空袭中人民群众的伤亡，减轻对重要经济目标造成的损害，保障城市功能的正常运转，依法维护战时人防活动秩序。一是做好相关法律准备。包括制定战时人防行动的相关操作规程、法律预案等，保证战时防空袭行动的组织指挥有效展开，能够妥善应对各种复杂情况，处理相关问题。二是加强战时人防立法。及时出台相关法律文件，补充细化人防行动管理规定，保证依法处理战时军地关系、军民关系等，保证有效组织实施人员物资疏散隐蔽、重要经济目标防护等防空袭行动。三是开展战时人防执法活动。通过实施特别措施，加强对战时人防活动的组织管理，依法处理违法违规问题，维护战时人防活动秩序。

第六，履行和适用相关国际法。按照我国参加的国际民防公约的规定和要求，适用国际法中有关民防的规定，承担和履行相关国际法义务。加强教育培训，使人防组织和人防工作者熟练掌握相关国际法规定，明确应享受的保护和应受到的限制，在人防组织和工程建设中符合相应的法定要求。充分运用国际人道主义保护相关规则为防空袭行动服务，保护我国人防组织、人员和设施，保证我高效开展人防活动、执行人防任务，减轻空袭灾害，赢得国际舆论支持，确保我始终在政治上处于主动地位，从而为最大限度地保护我国人民生命财产安全提供法律支持。

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1002-4484（2017）08-0066-04

作者：赵晓冬，军事科学院原军队建设研究部军队管理和法制研究室，副研究员，硕士研究生导师，大校

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