县人大专委会渐成“标配”

田必耀

“机构不全、编制紧张、力量薄弱……”这是近年来县乡人大工作和建设面临的困境。2015年中央18号文件出台和地方组织法修改，使“县级人大设立专委会”的制度安排最终落地。这是县级人大进一步加强组织机构建设的行动指南和根本保证。今年以来，一些地方先行先试，为县级人大设立专门委员会，提供了可资借鉴的范式。随着各地今明两年陆续开展县乡人大换届选举，县级人大依法设立常设性质的专委会将成为“标配”。

制度顶层启动

2013年11月，张德江委员长在云南就县级人大工作进行调研，强调要按照“总结、继承、完善、提高”的总原则，着力加强县级人大工作和人大自身建设，扎实推进县级人大工作完善发展。此后，形成调研报告《从县级人大工作看人大工作》。2014年6月，根据张德江委员长的指示，全国人大常委会有关副秘书长和办公厅、研究室、法工委负责同志，分成7个调研组，赴各地调研县乡人大工作和建设，提出重点解决代表选举、行使职权、发挥代表作用、加强自身建设等四个方面的问题。

这是中国人大历史上，首次针对加强基层人大工作和建设的高层次调研，为2015年6月《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉的通知》（简称中央18号文件）提供了实证依据。中央18号文件指出，县乡人大建设中存在“机构和工作力量难以适应需要”等一些不容忽视的问题。文件坚持问题导向，提出了关于“加强县级人大组织建设” 要求：根据需要，县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会。

2015年8月，十二届全国人大常委会第十六次会议审议通过地方组织法修正案，增加规定：县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。中央18号文件提出“加强县级人大组织建设”的主张很快转化为国家意志。

县级人大设立专委会意义重大，被寄予厚望，“推动人大工作专业化、经常化，进一步强化人大职权，推进社会主义民主法治建设。”

多地以“市为主”，先行先试

据报道，2016年8月23日，重庆市四届人大常委会第五十六次主任会议，听取讨论了市人大常委会人事代表工作委员会关于设立区县（自治县）人民代表大会专门委员会有关情况的汇报，同意下发《重庆市人大常委会办公厅关于设立区县（自治县）人民代表大会专门委员会的通知》。

据悉，为规范新设置的专委会名称与重庆市人大有关专委会名称总体保持一致，经主任会议研究同意，38个区县（自治县）人大在所设的3个专委会中，法制委员会和财政经济委员会两个名称比较统一，即34个区县人大设立法制委员会，4个自治县人大设立法制民族委员会；38个区县（自治县）均设立财政经济委员会。而在第三个专委会名称中，有7个县（自治县）人大设农业与农村委员会，1个自治县设农业城环委员会，16个区县设城乡建设环境保护委员会，1个区设城市建设环境保护委员会，1个区设城乡建设环境保护移民委员会，12个区县设教育科学文化卫生委员会。

今年4月，重庆市人大常委会修改涉及选举任命4件法规，为今年开始的区县、乡镇人大换届选举工作提供法制支撑。随着区县人大换届，重庆整体推进县级人大专委会建设将落地生根。

与重庆不同，记者发现，县级人大专委会筹建多以“市为主”。具体路径是：市级人大常委会党组听取县级人大常委会报送的机构设置、人员编制等建议，统筹研究后，报请市委决定，下发文件或会议纪要，再由市一级编制机构分别核定县级人大增设专门委员会的机构、职数、编制等。

目前，湖南省郴州市、湘西州、怀化市等地已下发文件，机构设置“大盘已定”，将在年底前的县级人大换届选举中实施。其中，湘西州的8个市县人大分别设立3个专委会，即增设人大法制、财政经济委员会，将人大常委会环境资源城乡建设工作委员会更名为人大专门委员会，核定领导职数22名，共增加编制30余个。

江西省南昌市委办公厅于今年5月印发《关于加强县区、乡镇（街道）人大建设的若干实施意见》，明确县区人大增设法制委员会和财政经济委员会，专门委员会均为正科级，专职委员、委员从人大代表中产生。同时，在法制委员会内增挂备案审查工作委员会，在财政经济委员会内增挂预算审查工作委员会。

按照地方组织法规定，县级人大设立专门委员会除了必须由本级人民代表大会表决通过其人选外（本级人大闭会期间，常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员），还有十分繁琐的筹建程序。记者了解到，由于县级人大设立专委会是创制性安排，人大历史上的首次，在很多地方，要经过县级人大常委会党组提交报告、县级党委常委会议研究、县级编委向市级编委请示、市级编委批准、县级编委批复等多个步骤。

记者采访了湖南省的一些县市区人大常委会负责人，他们普遍反映，中央和省委的政策很好，具有针对性，但由于程序复杂，行政编制、领导职数十分紧张，加上专门委员会组成人员人才储备不足，在县级人大增设专委会面临着一些矛盾和困难。

相对于重庆作为直辖市统筹推进、多地以“市为主”的模式，湖北省枝江市、浙江省温岭市等地，先行先试，率先设立县级人大专委会。

2016年1月29日，枝江市五届人大五次会议表决通过了枝江市第五届人民代表大会法制委员会组成人员名单、财政经济委员会组成人员名单，两个专委会新任职人员进行了宪法宣誓。枝江市在湖北省县级人大中较早设立专门委员会。3月11日，新设立的财经委员会举行第一次全体会议，审议通过了工作规则和工作要点，依法开始履职。

3月11日，温岭市十五届人大五次会议表决通过温岭市第十五届人大法制（内务司法）委员会、财政经济委员会组成人员名单，在浙江省的县级人大中率先设立专门委员会。

“设立人大专门委员会，能够进一步强化人大职权，推进社会主义民主法治建设。”据温岭市人大常委会相关负责人介绍，专门委员会作为人民代表大会的重要组成部分，受人民代表大会领导，大会闭会期间受人大常委会领导，在人大及其常委会领导下，研究、审议和拟定有关议案，依法开展法律监督和工作监督，具有一定的监督权、审议权和提议案权。

消解“一人委”现象

在县级人大普遍增设2个专门委员会的“制度红利”释放后，行政编制问题摆在了各级人大面前。

“地方人大的机构设置、人员配备、物质保障，与地方国家权力机关承担的任务要求不适应。”2014年4月，湖南省人大常委会研究室的调研报告显示，市、县、乡镇人大的编制十分紧张，全省县级人大机关共有行政编制2757个，平均每个县市区为22 . 6个；全省123个县市区中，有50个县级人大存在“一人委”现象。“一人委”意味着这些县级人大常委会工作委员会只有一个“光杆司令”。湖南省长沙市人大常委会主任袁观清在省人大常委会工作机构举办的一次座谈会上提出，“人大机关普遍存在编制紧缺、人手不足现象，很多区县（市）人大大多是‘一人委”。一些地方，“一人委”只好请求与其他工作委员会一起开展工作。

不仅仅是湖南，全国各地的县级人大机关普遍存在这个现象。前不久，江西省南昌市人大常委会的调研报告，也佐证了县级人大编制难题。南昌市所辖9县区人大机关行政编制数，包括常委会主任、副主任在内，多的27个，少的仅10个，“一人一委”现象普遍存在，部分工委仅有主任或副主任一人，既是“指挥员”又是“战斗员”。这份调研报告认为，“这与中央、省市委关于健全国家机关组织制度，增强依法履职能力的要求不相符”。

县级人大机关编制如此紧缺，又如何应对？湖南省人大常委会研究室的调研报告透露，“有的地方不得不通过借调、临聘来保证基本的工作力量”。记者调查发现，不少县级人大机关为了保运转普遍超编超员，先到其他单位把年轻干部借过来，然后逐步解决编制问题，最多的借用六七人。有一位县人大常委会主任告诉记者，如果不增加编制数，按照“实改非”动态增减来算，借用人员全部进编需要等10年以上。

县级人大设立专门委员后，从全国范围来说，既要解决历史上编制紧张的老问题，还要解决增编的新问题，叠加的新老编制难题无疑正在考验各地党委、人大的政治智慧。

南昌市人大常委会的调研报告表明，县级人大设2个专委会和增挂2个工作委员会后，科级领导职数最少要增加5个，相应增加的编制也仅仅够给新增的委员会配一名干部，并没有最终解决“一人委”现象。调研报告不无忧虑地指出，有的县区行政编制本身就非常紧缺，对于调剂增加3—5名行政编制的任务都难以完成，结果是机构设置到位了，却没有编制配备相应的干部。

人大增设专门委员会被视为加强县级人大建设最有“含金量”的制度安排，如今在一些地方成了“鸡肋”。有没有办法解决这一难题？

记者了解到，中央18号文件出台后，各省纷纷出台配套政策，一些地方多年来增编呼声逐渐变为现实。像湖南省湘西州，此次县级人大设立和规范3个专委会后，所辖8县市增加了30多个行政编制，县均编制增量达4个左右，其中龙山县人大机关增加行政编制5人，由原先的23个编制增加到28个。

还有一些地方提出，将领导编制单列，将县级人大常委会主任、副主任和“实改非”的处级干部编制单列，不占县级人大机关编制。湖南省嘉禾县人大常委会主任邓泽佳告诉记者，该县“将人大机关处级领导干部编制和工勤编制单列，同时重新确定县级人大机关的人员编制”，有效解决了人大工作人手不足的问题。

多地反映，解决县级人大机关编制紧张难题，消解“一人委”现象，绝非一日之功，但中央和地方党委关于县乡人大工作和建设的决策部署和陆续开展的县级人大换届，无疑是历史性机遇。各地应按照法律和政策的要求，抢抓新一轮县乡人大换届的重大机遇，健全组织机构，充实工作力量，确保县级人大设立专委会的制度安排尽快实施到位，整体推进县乡人大工作和建设。

对此，县级人大机关有共同的呼声，希望把县级人大建设置于支撑国家治理体系和国家治理能力的格局来考量，坚持人大组织机构建设“省为主”，由省级人大常委会工作机构同编制部门，依据法律和政策，统一规范市县两级人大机构设置和人员编制，而不是市县两级各自吹号唱调。