我国输配电价改革存在的问题及改进方向

张航燕

电能作为自然垄断产业中的一种商品，其定价的关键和难点是如何在厂商利润与社会福利之间寻求一种平衡。对自然垄断行业价格规制主要有投资回报率和价格上限两种模式，各有利弊。虽然新一轮输配电价改革取得了一定的成效，但也面临着诸多的问题和挑战。输配电价格改革是一项复杂的系统工程，急需制定和完善相关制度、推进电网企业重组及各部门协同推进，方能实现“放开两头，管住中间”改革目标。

一、输配电网的属性

电力行业属于自然垄断行业。而自然垄断是经济学中的一个传统概念，主要是指由于资源集中分布无法形成竞争或者不适宜竞争所形成的垄断形式；现代法学一般认为自然垄断是指由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这些部门如果进行竞争，可能导致社会资源浪费或市场秩序混乱。自然垄断一般具有网络经济的特征，如电力、铁路、民航、供水需要依赖一定的产业网络为市场提供商品和服务。如果再进一步细分自然垄断行业则可以分为强自然垄断行业和弱自然垄断行业。电力行业又属于强自然垄断行业，因而电力产品与一般市场化交易下的商品具有较大的差异。电能作为自然垄断产业中的一种商品，其定价的关键和难点在于如何在厂商利润与社会福利之间寻求一种平衡。

二、两种价格模式比较

对自然垄断行业价格规制主要有投资回报率和价格上限两种模式，各有利弊。

（一）投资回报率模式

投资回报率模式是指政府通过限制自然垄断产业的公平或合理的投资报酬率水平使其价格反映产品成本。其价格模型为P=（C+S·RB）/Q，其中R为收入函数，C为总成本函数，S为限定的资本报酬率，RB为企业的资本投资额，P为产品受管制的价格，Q为产量。

投资回报率模式存在以下不足：首先，因为垄断企业会追求自身利润最大化，会引起资本存量的过度投资即A—J效应（棘轮效应）。其次，一旦选定了产品产量、允许的报酬率和投入要素价格，也就决定了服务价格。这样，规制就成为一种成本加成合同，企业只会转移自身绩效和成本费用。另外，企业还会通过与政府讨价还价提高报酬率，使产品（服务）价格上升，社会福利受损。

（二）价格上限模式

它是由李特查尔德于1983年提出的，是为刺激企业高效发展而提出的规制方式，其方程式为Pt+1=Pt（1+RPI-X）+其它，式中Pt、Pt+1分别是第t、t+1期产品的加权平均价格，RPI是一年的零售物价上涨率，X是被管制产业的生产率上升率，由规制方与被规制方以签订合同的方式决定，其它是指包括原材料、燃料费的变化和税制等变化所引起的费用调整。

与投资回报率规制相比，价格上限规制具有三个明显的优点：一是减少了对被规制企业成本信息的依赖。二是向企业提供了充分的激励。由于价格上限被固定，企业为了实现利润最大化，只有通过优化现有的各种生产要素，积极采用新的技术手段，不断提高管理水平，从而使企业的实际生产率上升率超过订立合同时规定的X。三是避免出现资本投资过度的现象。在价格上限规制下，企业会更加注重各种生产要素的合理组合以达到最好的产出效果，而不会过分强调资本的比重，产生投资回报率规制下的A—J效应。

同时，价格上限规制在实施过程中也存在几个问题：一是对企业提高产品质量的激励不足。由于企业把工作的重心转向了降低生产成本，因而它很可能会以牺牲产品质量为代价，忽视对企业产品质量的改进与提升。二是在签订合同时所产生的“棘轮效应”会弱化激励强度。当已签订的价格上限规制合同执行完后，规制者会发现被规制企业具有较大的提高生产效率的潜力，因此，在下一次修改合同确定生产效率上升率X时，规制者便会进一步调高X值，从而对企业提出更高的要求。随之而来的便是企业增加利润的空间相对缩小，而且，越是效率高的企业，其受到的不利影响也越大，所以出现了棘轮效应，这将导致企业出现懈怠情绪，从而不利于对它的正向激励。三是“规制俘获”出现的可能性增大。价格上限规制为被规制企业提供高强度的激励，企业会因此而获得较多的信息租金。由于规制者拥有确定价格上限的权利，而这又直接关系到被规制企业可能获得利润的多少，所以其俘虏规制者的动机会大大增加。

三、新一轮改革核心及成效

为加快推进输配电价改革，国家出台了《关于推进输配电价改革的实施意见》。这次输配电价改革步伐相对稳健，在监审电网企业输配电成本试点地区，先推“平衡账户”，缓推输配电价实施，体现的是一种渐进式改革思路。在现有试点地区，通过输配电成本监审和输配电价的测算，核定出该地区电网企业准许收入，并将电网企业通过销售电力取得的电费收入与对其核定的准许收入差额计入“平衡账户”，同时暂不改变现有上网电价、销售电价的执行方式。通过“平衡账户”和电网企业获取准许收入模式，来测试输配电价合理程度及对电网企业经营影响。当然，这种测试是建立在输配电价测算工作基础上的。对试点地区，国家发展改革委统一组织成本监审，按照已出台的《输配电定价成本监审办法》，核减不相关、不合理的投资和成本费用；对非试点地区，在开展成本调查的基础上，以有效资产为基础测算电网准许总收入和分电压等级输配电价。此外，大用户直接交易输配电价执行上，中间环节执行输配电价，其输配电价主要依据电网企业现有购售电价差测算核定，购售电价由上下游议价形成。

我国的电价形成机制一般称为“三段式电价”，即上网电价、输配电价和销售电价。上网电价指的是电网从电厂购入价格；输配电价则是指销售电价中包含的输配电成本，是电力部门内部之间的结算或交易价格；而销售电价是供电部门售卖给用户的价格。此轮输配电价格改革，重要内容是还原电力的商品属性，解决如何让市场来形成电力价格的问题。此次输配电价改革改变过去国家确定上网电价和销售电价的模式，实施只管住中间输配电价格，放开上网和销售电价的模式，即“管住中间，放开两头”。这涉及两个核心问题：一个是如何创造条件放开两头的价格由市场来决定，另一个是政府该怎么核定和监管中间环节的输配电价。事实上，以输配电准许收入为基础的定价模式将对电网经营带来根本性影响，电网企业由以往获取购售价差的赢利模式改为获取国家核定准许收入的模式生存发展。

通过试点改革，新一轮电改取得了一定的成效。据报道，2015年试点的云南、贵州等五省（区），输配电价降价空间合计55.6亿元；同时，剔除或核减了与电网输配电无关的资产和不合理的成本约160亿元。以云南省为例，云南省在输配电价改革的同时，尝试性地开展了电力市场化交易，通过市场化交易的电量达到320亿千瓦时，占省内工业用电量45%以上。这些参与市场化交易的电量，平均每千瓦时电价降低了0.18元，为参与交易的企业减负35亿元。

四、面临的问题与挑战

虽然新一轮输配电价改革取得了一定的成效，但也面临着诸多的问题和挑战，如成本监审、如何控制电网企业过度投资、交叉补贴等等。

（一）成本监审

成本监审主要涉及两方面的内容：一是如何界定有效资产。因为有效资产不仅决定了电价构成中的折旧费用、也是计算资本收益的基础，同时也决定了运营维护费用的边界。输配电价要体现电力经过输网和配网所产生的使用成本，就意味着在电网公司庞大的资产中准确划分出仅仅用于输配部分的资产。二是如何核定运营成本。按输配电价改革方向，电网企业输配电准许成本将是核定输配电价的基础。目前，电网运营中存在着大量的关联公司交易、与输配电无关的人员经费等等事项，这就需要审计人员从电网公司海量的账目中，不但准确剔除与输配业务无关的费用部分，同时，对关联交易的价格水平、输配电人员配置的合理性、工资收入标准确定等等一系列问题作出准确的界定。这不但要有过硬的财务审计专业能力，还需要对输配电专业有着全面的了解。从目前开展的试点省份电网企业输配电成本监审工作看，虽能通过《输配电成本监审办法（试行）》及相关会计、财务政策，对电网企业上报数据进行一定程度的核减，但对电网企业成本真实、完整、相关、合理性难以做到实质性审查。如何从电网企业复杂的架构、庞杂的资本性投入及多层次相互交叉的成本列支中，核定出真正与输配电业务相关的合理成本，是输配电成本监审工作面临的最大挑战。

此外，核定的输配电准许成本，理论上应为输配电业务的标准成本，目前仅依靠对电网企业现有实际发生成本审核，难以正确核定输配电业务的标准成本。并且政府对成本核定出台了一些会计准则，但不同规则间存在分歧，尚不足以完全指导实施过程。

（二）交叉补贴

合理的电价结构应是各类用户的电价水平对其供电的成本真实合理反映。如果某类或某个用户的电价高于或低于供电成本，而由其他用户承担，则形成了电价“交叉补贴”。目前我国电价交叉补贴种类繁多：一是工商业用户长期补贴居民用电，居民电价低于工业电价，而世界上绝大多数国家居民电价高于工业电价；二是城市用户补贴农村用户，农业用电和农业排灌用电长期以来处于各类终端用电的最低水平，也是接受补贴程度最大的群体；三是同类用户之间交叉补贴，包括同类用户不同电压等级之间交叉补贴和不同小类用户之间的交叉补贴。这些补贴具体来自哪些环节、到底有多少钱，就像黑匣子一样，是输配电价改革遇到的又一个难题。

（三）电网投资

未来输配电成本的高低很大程度上取决于当前的投资决策，对电网成本的监管必然包括对电网投资的监管。从国际经验看，采用成本加成定价法，电力企业会有过度投资的动机，也会产生上下游利益输送等问题。为此，国外电网项目的规划、投资以成本—收益分析为基础，在核定价格时，会对投资项目逐一进行经济测试，如未通过测试，则不允许计入价格。当前，我国就如何避免电网企业过度投资还处在一个“空窗期”，急需价格、规划、投资等主管部门加强协调与配合，关键是投资项目的规划、审批应重视成本—收益分析。

五、改进措施及建议

输配电价格改革是一项复杂的系统工程。当前急需做好输配电价核定的基础工作，通过各地试点，在总结规律的基础上，构建科学的核定指标体系，进而实现历史成本、电网投资以及交叉补贴测算的量化及标准化。

制定和完善相关制度。成本是自然垄断行业政府定价的基础。目前，对电网企业成本的分类、核算，仍沿袭原有的企业通用财务准则分类及核算办法，导致对电网企业成本监审十分困难。尽管国家发展改革委已会同国家能源局制定了政府定价成本监审办法，但由于缺失专门的行业成本法规，也将影响成本监审作用的有效发挥。现阶段国家应及时修订原有的《输配电成本核算办法（试行）》以适应输配电价改革需要。同时尽快出台《电网企业输配电业务财务管理制度》，进一步明确电网企业的输配电业务边界及相应开支标准。

建立协同机制，统筹相关部门合力推进电改。电网企业归口管理的部门较多，电价改革工作应该建立协同机制，集中相关部门力量，统一思想，协同推进。如为控制电网有效投资，需要价格、规划、投资等管理部门的协调与配合，学习并借鉴国外以成本—收益分析为基础，加强对投资项目的规划和审批。同时，在成本审核中，可以考虑引入专业的社会中介机构，如会计师事务所、电力设计院等，从人才和专业技能上获得充分的支撑。

建立常态化监测和评估机制。目前，试点地区输配电价格核定的周期暂定为3年，并且采用历史和预测数据作为基础。事实上，企业实际投资、运营成本、售电量等实际发生的数据很可能偏离核价参数，因而会对下一周期的价格水平产生较大影响。为降低信息不对称，在监管周期内，价格主管部门可通过组织发布年度评估报告，全方位动态监测和评估电网企业投资、运行、维护等影响价格的相关信息，从而强化对电网企业的成本约束。

适时推进电网企业重组和分类改革。由于电网企业内外存在复杂的原辅料供求关系，电网企业资产、劳务和业务繁杂。考虑根据业务性质适时推进电网企业重组和分类改革，仅保留与输配电业务直接相关部分，其它非直接相关部分予以剥离，并按性质进行分类改革。如对辅助性的科研、修造、制造等机构采用购买服务的方式推向市场。

（作者单位：中国社科院工经所）