美国对华反补贴政策转变、影响及中国对策

李双双 卢 锋



美国对华反补贴政策转变、影响及中国对策

李双双 卢 锋

美国迫于中国在开放经济下竞争力提升的压力，改变了早年对所谓非市场经济不适用反补贴法的惯例，从2006年开始频繁对我国实施反补贴调查；尤其是2012年3月修改反补贴法相关内容，为对我国适用反补贴调查扫除了国内法障碍。随着“日落条款”到期后对中国企业反倾销将难以继续采用替代国方法，特朗普当选美国总统后或对华加固贸易保护壁垒，我国未来面临反补贴压力可能会趋势性上升，这方面变化有望成为后“日落条款”时期和特朗普主政时期我国外部经贸环境演变的趋势之一。对此，本文将分析美国针对所谓非市场经济国家反补贴传统政策立场及其演变过程，考察美国对我国反补贴政策调整的影响，并探讨特朗普时期我国的应对政策。

一、美国传统反补贴政策：中国等非市场经济国家的视角

美国《1930年关税法》原第303条对反补贴做出了一般规定，“任何国家、附属国、殖民地、省政府，或者政府的其他政治分支机构”直接或者间接进行补贴时，应该征收反补贴税。从上述法条中“任何国家”的表述看，美国反补贴法并未排除适用于非市场经济国家。然而1983年美国发生的乔治城钢铁反补贴案，通过一波三折过程确立了反补贴法不适用于非市场经济的先例，形成一段时期美国对转型国家主要采用反倾销而一般不采用反补贴的政策立场。

1983年11月，美国乔治城钢铁公司等多家钢铁厂商指控来自波兰和捷克的碳钢丝杆享有政府补贴并申请反补贴调查。美国商务部在初裁中根据《1930年关税法》第303条“任何国家”规定，认定反补贴法同样适用于非市场经济。然而在终裁中商务部改变态度，裁定美国反补贴法不适用于非市场经济国家。申请调查企业不服此裁定，上告到美国国际贸易法院。1985年该院审理后否定商务部裁定，认为反补贴法同样适用于非市场经济，形成商务部与国际贸易法院观点截然对立的局面。

主张“补贴适用论”的美国国际贸易法院认为，非市场经济国家并非不存在补贴，只是在衡量这些国家补贴时存在技术困难。在对非市场经济适用反倾销法时，美国相关法律提供了替代国方法和生产要素法以衡量倾销幅度，反补贴法缺少这方面的配套方法。国际贸易法院认为商务部需要建立针对非市场经济国家进口品补贴的计算衡量办法，而非否定反补贴对非市场经济国家的适用性。案件进一步上诉到美国联邦巡回上诉法院，1986年9月上诉法院宣布，支持商务部认定美国反补贴法律措施不适用于非市场经济。

美国商务部与上诉法院裁决认定反补贴不适用于非市场经济国家，显然并非仅仅由于衡量补贴的技术困难，而是至少基于另外两点更为深入全面的考量。第一，在中央计划经济国家，政府决定并控制企业的生产和销售，国家承担企业盈亏，政府对国营企业补贴实质上是自我补贴。这种由体制决定必然存在的补贴，在性质上不同于美国相关法律所针对的以市场经济体制运行形式存在的补贴。第二，从贸易防卫角度考虑，美国可用反倾销法应对计划经济国家不合理低价出口，不采用反补贴措施不会损害美国利益。于是这个历时近三年的乔治城钢铁公司案例，确立了一段时间美国一般不采用反补贴措施应对美国认为属于非市场经济国家的判例原则。直到1998年美国商务部规章前言中仍明确指出：“反补贴法不适用非市场经济国家原则已被联邦巡回法院在乔治城钢铁案件中确认，我们准备延续这种做法。”

需要指出的是，确立上述原则并不意味着中国等转型国家出口企业就可以完全免除来自美国的反补贴风险，实际上美国企业界和相关利益集团一直在不正面挑战上述法律立场的前提下，努力通过变通方式引入针对中国等转型国家的反补贴措施。例如，1991年美国拉科斯(Lasko)金属有限公司对中国进口摇头扇和吊扇申请发起反补贴调查，为与乔治城钢铁公司案件判例保持一致，该案件请求人要求商务部不要仅着眼中国整体经济制度性质，而应将中国风扇行业单独作为一个市场导向产业，从而摆脱反补贴方法不适用于非市场经济国家的立法原则，获得对中国企业适用反补贴法的权利。

商务部认可了请求方对中国进口风扇适用反补贴法的理由，以存在市场导向产业为依据将本案与乔治敦城钢铁案区别对待。然而一个行业要成为市场经济导向行业需具备多方面条件，包括被调查产品定价和产量必须实际上不受政府干预，被调查产品所属行业应以私有和集体所有制为主要特征，生产被调查产品无论是原材料还是非原材料的所有计入商品总值投入必须按市场决定价格支付等等。美国商务部认为中国的电风扇行业不符合这些条件，因而裁定反补贴法仍不能适用于中国电风扇产业。1993年针对我国出口美国的纺织品反补贴指控，最终也因种种原因并未能获得成功。

二、近年来美国对中国反补贴法律调整及影响

1999年中美签订《中国入世双边协议》，其中“反倾销和补贴方法”部分规定，“当我们针对中国采用反补贴法时，我们在衡量任何可能存在的补贴利益时可以考虑中国经济的特征属性”，由此肯定了对中国企业采用反补贴特殊方法的权利，也为后来美国相关政策变化与修改有关法律埋下伏笔。在中国入世后出口竞争力提升的新形势下，过去十年来美国多方谋求推进修改国内相关立法，转而对中国企业直接采用反补贴特殊方法，代表美国反补贴法重大调整与中国外部贸易争端环境的重要变化。

(一)美国对中国反补贴法律调整

2004年6月，加拿大修改《特别进口措施法》相关内容，改变了以往对中国市场经济地位问题的态度，规定在对中国产品发起的反倾销调查及其复审中，将首先推定被调查中国行业是否为市场导向行业再决定能否实施反补贴调查。同年加拿大罕见地接连四次对中国企业发起反倾销反补贴合并调查，使得中国一直担心的面临反补贴调查风险变为现实，“非市场经济地位”不再成为中国企业免除反补贴困扰的屏障。加拿大的做法使美国主张使用反补贴法遏制中国进口的利益诉求得到鼓励，美国相关利益方多方推动相关修法程序，经过多方努力，美国最终改变了不对转型国家适用反补贴措施的传统法律与政策立场。

2005年美国国会众议院共和党议员费尔·英格利希(Phil English)提交《美国贸易权利执行法案》提案。7月，美国众议院通过了该法案。法案通过对《1930年关税法》第701(a)(1)节的修正，将反补贴税适用范围扩大到非市场经济国家。但是此法由于被一些民主党参议员认为包含与共和党利益交换的意图，在参议院投票中遭到不少民主党参议员反对未获通过，因而未能生效。

2007年美国参议院和众议院分别再度提出修法议案，一是英格利希携手民主党议员阿特·戴维(Artur Davis)提出《2007年非市场经济贸易补救法案》 (Nonmarket Economy Trade Remedy Act of 2007)，二是参议院议员提出“制止海外补贴法案”(Stopping Oversea Subsidies Act of 2007)。两个议案都试图为对非市场经济国家适用反补贴铺平法律道路，然而均未能获得美国立法机构通过。相关修法久攻不下的局面直到金融危机后才出现转折性变化，2012年美国完成修改相关法律：

首先是后危机时期整体经济形势深刻演变，美国决策层意识到有必要进一步强化贸易保护主义手段。金融危机爆发后，美国有观点认为，从20世纪80年代开始的过度“去工业化”与“金融化”是导致危机的重要原因，奥巴马政府为实现经济繁荣目标提出了“再工业化”战略与出口倍增计划。中国经济快速追赶与相对竞争力提升，被看作是美国实现“再工业化”和扩大出口战略的重要制衡因素，因而美国需要强化对中国的贸易保护措施。如奥巴马总统在2012年2月28日国情咨文中描绘其再工业化战略图景时指责中国不按规则行事，并认为中国的补贴是不公平的，并于当日发布总统令宣布成立了一个名为“跨部门贸易执法中心”(Interagency Trade Enforcement Center)的机构，负责调查中国等国的不公平贸易做法。2012年是美国大选年，鉴于危机后美国经济复苏不尽如人意，民主党希望通过指责其他国家特别是中国为其政绩不佳开脱责任，共和党也希望借助打“抵制中国贸易牌”赢得国内利益集团的好感以增加选票，国内外经济大环境有利于美国推动反补贴修法。

2012年很快完成反补贴修法还与一桩针对中国轮胎进口反补贴案件裁决结果导致矛盾激化有关。2007年6月美国轮胎制造商Titan指控中国非公路用轮胎因受到政府补贴向美国市场倾销，2008年美国商务部裁定存在补贴并发布征税令。中国企业不服判决上诉至美国国际贸易法院，该法院依据传统反补贴立场判定不能在认定中国是非市场经济的情况下同时征收反补贴税，要求美国商务部停止对涉案企业征收反补贴税。美国商务部不服判决，上诉至美国联邦巡回上诉法院。2011年12月美国联邦巡回上诉法院就该案做出判决，裁定美国商务部不能在视中国为非市场经济国家的情况下进行反补贴调查。上诉法院判决一旦生效，意味着美国商务部5年以来针对中国的23起反补贴调查全部属于非法，已征收的巨额反补贴税也需退还，正在审理的6起“双反”案件也需终止。这一前景将使美国商务部陷入极为被动的尴尬境地，同时意味着美国未来将难以利用反补贴措施限制中国产品对美国出口。这个案例进展推动美国决策层加快修法，为针对中国企业实施反补贴措施提供国内法依据。

在上述背景下，美国两党两院等各方立场较快调整并达到一致，2012年3月在一周内迅速通过新的立法——《对非市场经济国家适用〈1930年关税法〉的反补贴税条款及用于其他目的法案》(简称H.R.4105法案，或《1930年关税法修正案》)，认定美国反补贴法适用于非市场经济国家，并且该法案效力可溯及适用至2006年11月20日。该法案修订为美国对包括中国在内的转型国家采取反补贴措施提供了法律依据，标志着美国针对转型国家的传统“双反”政策立场发生根本改变，是美国后危机时期贸易保护主义抬头的重要表现，显著增加了我国企业产品出口到美国的政策风险。

(二)美国对中国反补贴法律调整的影响

随着美国反补贴政策方针的调整，近十年来美国频繁推出针对中国出口的反补贴调查。图1数据显示了美国对我国实施反补贴的情况，2006—2015年间美国针对我国反补贴立案数共50次，年均5次，立案最多年份为2009年，达到9次。在反补贴调查中，美国经常以中国企业不合作为由，利用“不利可得事实”(adverse facts availiable)规则对中国征收高额惩罚性反补贴税，过去十年来平均惩罚性税率达到264%，2007年针对中国环状焊接碳素钢管反补贴案件更是开出615.9%的天价反补贴税。值得关注的是，G20杭州峰会确立了推动贸易自由化和反对贸易保护主义的共识，然而会后美国很快对我国实施了两起反补贴调查和投诉。一是2016年9月7日，美国商务部对进口自中国的碳合金钢定尺板做出反补贴初裁，对所有涉案中国企业反补贴税率为210.5%。二是9月13日，美国政府向WTO投诉，称中方违反规定补贴小麦、玉米和大米价格。

图2数据显示，近十年美国对中国反补贴涉案金额总额171.6亿美元,年均17亿美元，涉案金额最高年份为2014年,达到48.8亿美元，涉案金额占中国对美国出口额十年平均比例为0.56%，最高年份为2009年，为1.77%。中国所有贸易争端占中国出口比例多年均值不到0.5%，又考虑总体贸易争端中反倾销通常占绝大部分，可见美国对中国反补贴相对力度要比中国总体面临的反补贴压力大得多。

三、中国应对美国反补贴调查的政策选择

美国从自身利益考虑，在历史上对所谓非市场经济一般不采用反补贴措施，然而随着内外部经济形势变化，美国从2006年开始频繁对我国实施反补贴调查。2016年年底反倾销“日落条款”到期后有望终止对我国反倾销采用替代国方法，美国等WTO成员限制我国出口或越来越多地采用反补贴措施。与此同时，在以提高对华关税为竞选口号的特朗普上台后或加固对华贸易保护主义壁垒，美国对我国反补贴加剧或成为后“日落条款”时期和特朗普主政时期我国外部经贸环境变化的演变趋势之一。对此，中国需要做好充分的应对。

首先，中国需要充分利用WTO规则，对美国违反规则损害我方利益的行为据理力争。针对美国通过反补贴修法助推贸易保护主义政策，中国已经在积极利用WTO争端解决机制加以应对以维护自身合理权益。例如，2012年5月中国就美国对华油井管等22类产品反补贴调查错误做法向WTO提起磋商请求。又如,2012年9月中国就美国关税法修订案中违反WTO规则做法正式启动WTO争端解决程序。中国上述利用WTO规则的维权行动虽未能完全实现中方的起诉请求，然而中方不少诉求得到WTO专家组报告的认可和上诉裁决的支持，为中国未来继续在多边规则遏制美国等WTO成员贸易保护主义冲动提供了有益经验。

图1 美国对中国反补贴立案数量与最高税率(2006—2015年)

数据来源：立案数、涉案金额、最高税率根据商务部贸易救济调查局网站数据整理得到

图2 美国对中国反补贴立案金额及占中国对美国出口比例 (2006—2015年)

数据来源：立案数和涉案金额数见图1，中国对美国出口数据来自Wind

其次，我国要坚持自由贸易与积极推动经济全球化的方针，反对少数国家尤其是个别发达国家实施各种贸易保护主义的政策。美国通过调整反补贴法律强化其贸易救助能力，特朗普在竞选中高调打出对华提高贸易保护主义政策壁垒的老牌，相当程度上带有限制中国出口的政策意图，折射出美国经济在开放环境下相对竞争力走弱的趋势和压力。我国要在全面评估后“日落条款”时期和特朗普主政时期外部经贸环境演变特点的基础上，在处理中美双边关系中，在G20峰会等多边场合，坚持反对贸易保护主义政策的立场，坚定地推动贸易自由化与经济全球化。同时，避免激化中美关系，尽可能寻求中美的最大利益交集。

最后，要着力全面深化国内供给侧结构性改革，特别是进一步推进要素价格、金融体制、国有企业等关键领域的改革以完善国内市场体系，在提升资源配置和经济运行效率的同时增强我国应对外部反补贴和其他贸易争端的能力。在通过WTO贸易规则保护我方合法利益的同时，我们也需要看到，我国确实还存在对企业经营活动不当的干预、对企业不适当的补贴，这一方面为美国等国家对我国实施反补贴留下了口实，同时导致资源的浪费，企业也难以通过充分竞争真正提高自身的国际竞争力。比如，当前中央倡导去除过剩产能，然而仍有地方政府在对亏损钢铁企业进行补贴，以维持其生存，违背了市场优胜劣汰的规律。结构性改革就是要让市场充分发挥作用，通过市场给产品定价，通过市场淘汰落后企业。因此，我们还需要继续充分准确地理解结构性改革的含义，通过真正地推行结构性改革，来提高我国经济市场化水平，提高企业应对外部贸易保护的韧性和能力。

北京大学国家发展研究院；责任编辑：白宇)