异地扶贫搬迁的成功实践及其启示
——以甘肃省东乡县为例

王 悦，陈 源，魏奋子，史如霞(，，.中共甘肃省委党校 经济社会发展研究所，兰州 70070；.中共甘肃省委党校 科研处，兰州 70070)

异地扶贫搬迁的成功实践及其启示
——以甘肃省东乡县为例

王 悦1，陈 源2，魏奋子3，史如霞4
(1，2，4.中共甘肃省委党校 经济社会发展研究所，兰州 730070；3.中共甘肃省委党校 科研处，兰州 730070)

国列省扶重点贫困县甘肃临夏回族自治州东乡族自治县从1989年起因地制宜积极开展了异地扶贫搬迁，通过组织移民—项目移民、零散移民—自愿移民、市场就业流转—劳务移民、就近移民—易地搬迁等不同搬迁方式，先后在县外建立了小金湾，古浪灌区，引大灌区，疏勒河项目扎花、独山子等5个移民基地，取得了较好的经济效益、社会效益和生态效益。但还存在政府扶贫投资力度不够，政策宣传不到位等不容忽视的问题。本文在调研东乡县异地扶贫搬迁的历程、现状的基础上，分析了存在的主要问题，提出相关思考和建议。

东乡县；扶贫搬迁；移民方式；现状；建议

东乡族自治县位于甘肃省中部的西南面，在临夏回族自治州偏东北位置，是全国唯一的以东乡族为主体的少数民族自治县，是国列省扶重点贫困县，是东乡族的发源地和主要聚居区。全县共辖19个乡、5个镇，有229个行政村、1893个合作社,总户数约5.56万户，总人口达29.57万人，其中东乡族约占87.04%。全县的29万多群众分散居住在1750条梁峁和3083条沟壑中，人口密度高达193人/平方公里。从人口承载力水平来分析，整个甘肃均属于无论低中高投入水平，土地的食物生产潜力至多能达到中低水平，而东乡县更是远远超出了联合国粮农组织测算的同类型地区当中土地承载人口的临界线。

东乡县总面积1510平方公里，耕地面积36.78万亩，其中山旱地占87.3%，森林覆盖率仅为2.6%，水土流失面积占县域面积的95.17%。全县海拔1735～2664米，年均降水量350毫米左右，年蒸发量高达1387毫米，绝对差达1000毫米之多。境内群山起伏，沟壑纵横，呈现出山大、山多、山破、山高，沟多、沟深、沟小、沟窄的特点。四面环水，境内缺水，植被稀疏，十年九旱，灾害频繁，自然资源十分匮乏，经济社会发展滞后，主要经济指标人均水平处于甘肃省、临夏州后列。

一、异地扶贫搬迁现状

由于几百年来自然变迁和人为的破坏，东乡县生态环境系统失衡，加之几乎没有任何矿产资源来支撑产业培育，造成“一方水土养活不了一方人”的情况，一直摆脱不了“吃粮靠供应，生活靠贷款，花钱靠救济”的困境。艰苦的生存条件对当地居民产生了强大的对外推力，促使大量东乡移民的产生。

(一)移民决策

由于东乡族自治县的自然环境十分恶劣，当地政府因地制宜积极开展了异地扶贫搬迁，致力于改善移民的生活水平。从1989年起，东乡县委县政府按照全省两西扶贫及疏勒河项目规划，陆续组织实施有计划的向外移民工作，以改变移民区生产生活条件为目标，在世行和国家投资创造基本生存条件的基础上，充分发扬移民自立更生、艰苦创业的精神，带动群众走开发式扶贫的道路，强化夯实农业基础，确立移民区的支柱产业，大力提升移民区区域经济实力，从改善生态环境入手，加快移民区群众脱贫步伐。遵循“创造条件、合理流动、自主自愿、积极稳妥、讲求实效”的原则，采取分散安置和集中安置相结合，以集中安置为主的形式，移民重点放在水旱路都不通的干旱山区。坚持移民与发展经济相结合，与退耕还林(草)和改善移民区生态环境相结合，与整体解决温饱相结合，减轻土地承载人口压力，获得经济、生态、社会三大效益，推动经济社会的全面发展。

按照甘肃省移民工作的安排部署，1989年东乡县就成立了移民工作领导小组和移民办公室，各移民乡(镇)也相应成立了移民工作领导小组，在小金湾、古浪、引大灌区、扎花、独山子设立了移民工作站，抽调管理员、农技员、医务员、教师等干部职工126名具体负责移民安置工作和各种服务。在搞好移民总体规划的基础上，做到责任到人，任务明确。从加强管理，建立和完善各项规章制度入手，先后制定和出台了《东乡县向外移民工作职责》、《东乡县移民须知》、《东乡县向外移民管理工作规定》、《东乡县向外移民工作管理暂行办法》，使东乡县向外移民安置工作，逐步向规范化、制度化方向发展。

(二)搬迁移民方式

国家从1982年开始，就把甘肃省中部干旱地区以及河西走廊都纳入到“三西”建设项目当中，安排划拨了专项资金帮助甘肃省进行农业区域性扶贫开发工作。1983年9月，甘肃省委省政府提出对水旱路不通的地方进行移民的方案，把中部干旱地区和南部山区生存条件恶劣的群众搬迁到河西地区以及沿黄新灌区落户，进一步把解决贫困地区的群众温饱问题落到实处。既解决了困难群众的生活问题，又能够很好地开发建设经济发展条件较好地区，最终达到一年搬迁、二年安家、三年稳定解决温饱的战略目标。

1.组织移民—项目移民

东乡县政府为了确保移民的各项利益，专门成立了强有力的组织机构，积极筹措了数十万的移民搬迁建设资金，用于移民区基础设施的投资建设。古浪县进行移民时，在直滩乡龙泉移民村设立了移民指挥部(现改称移民指挥站)，专门负责移民搬迁的各项具体工作，主要采取的是整体移民搬迁模式。由古浪县在县域内划拨出部分土地，交给由东乡县迁出的贫困农户进行耕作生产，这部分移民的管理工作仍然由东乡县负责。移民们虽然经过长途的迁移，但因为拥有着同样的宗教信仰和生活习惯，又对他们采取的是集中安置方式，所以不论他们来自何处，他们祖祖辈辈所熟悉的那些习俗、信仰、文化、语言等方面的变化相对来说并不大。尽管移民区的外部环境发生了改变，但移民区的内部却基本保持着原有的格局，广大移民比较容易接受并且能较快适应新的环境。加之对他们的日常工作生活进行管理的仍然是迁出县的工作人员，使得心理认同感进一步加强。虽然还是会有一些不能适应新环境的人搬迁回故乡或者另觅他乡生活，但大部分的移民都能够留在新的地方开展生产生活。

2.零散移民—自愿移民

移民是人类社会司空见惯的现象，以往国际和国内实施过很多不同规模的自愿移民，也称扶贫开发移民项目，我国政府有组织的自愿移民开始于1983年，最早是在三西地区进行的。由政府统一进行组织和管理，以农户自愿报名为前提，帮助一部分贫困人口从气候条件恶劣、自然资源环境不能满足人类生存基本需要的地方搬迁出来，迁移到自然条件较好的地方进行生产和生活，从而提高农户的生产和生活水平、达到脱贫的目标。从1992年开始，东乡县的自愿移民人数逐年递增，比如在古浪县的移民搬迁工作中，因为考虑到东乡移民搬迁到古浪之后，由于民族风俗、宗教信仰与当地居民的差异性很大，加上两地的自然环境、人口资源条件、民族构成及经济社会发展的差异性等因素，基本采取的是集中安置方式。为了更好地解决移民的生存问题，将移民均安置在古浪县景电二期工程黄灌区，虽然这个区域位于腾格里沙漠边缘，但农业生产条件良好，不仅有优质的黄河水源做保证，而且当地的土质条件非常适宜进行农业生产，土层厚且宽广平整。东乡县的移民目前聚居在三个乡镇的五个独立的村落里，已开发土地1.35万亩，解决了218户贫困农户的安置搬迁问题。东乡移民们经过多年的不懈奋斗，已经基本可以解决温饱问题，经济收益得到稳定的提升。

3.市场就业流转—劳务移民

除了政府组织的移民搬迁，有很大一部分群众首选的方法并非移民，更多的人认为选择外出打工是提高收入的最佳方法。东乡全县农村劳动力为13万余人，占总人口的近半数，劳动力富裕。近10年以来，东乡县年输转劳务人员平均6.5万人，劳务收入平均每年以10%的比例增长。东乡族在历史上有着悠久的经商传统，尤其是做家具和皮革生意的东乡族群众走出东乡，占据了兰州、临夏等城市该行业的几乎半壁江山。此外，还有部分东乡群众在新疆、青海、武威等地种植棉花、花椒、枸杞等农作物，从事着异地养殖、异地承包等多种经营方式，带来了可观的收入。而遍布甘宁青的“东乡手抓”更是成为了东乡族自治县的金字招牌，在上海、福建、西藏、宁夏等地随处可见这样的家庭式的餐饮作坊，为东乡县做了鲜活的广告宣传。

东乡县目前主要采用的劳务输转形式有：(1)由劳务等有关部门和机构直接组织输出；(2)通过在劳务市场获取信息外出；(3)依靠乡友和亲属联系外出；(4)纯粹的自发转移。改革开放以来，东乡的劳务输转规模和人数在不断的增长，近10年间，全县输转劳务人员年均6.7万人，其中2015年输转了7.3万人，组织输转43.88万人，实现劳务收入9.04亿元。劳务人员在县外州内转移主要分布在临夏市、永靖县、广河县；州外省内主要分布在兰州市和河西五地；省外主要流向西藏、青海、内蒙、新疆、华东等地，在外主要从事餐饮业、建筑业、商贸流通业、拆迁业、养殖和种植业，年平均纯收入约为10000元左右。目前，东乡县在外定居1300多户、6500余人。

4.就近移民—易地搬迁

在东乡的移民搬迁中，还有一个非常重要的搬迁模式——易地搬迁。是指对居住在生态环境恶劣，自然条件低劣等不具备生存条件或地质灾害高发地区的贫困群众，按照农民自愿的原则，在政府的统一组织下，搬迁到生活和生产条件较好的地区，实行有计划的开发式移民，通过开垦宜农宜林荒山荒地 ，依托城镇和产业发展等易地安置，通过调整经济结构和拓展增收渠道等手段，帮助搬迁人口脱贫致富。易地扶贫搬迁试点工程启动于2001年，东乡县自2005年实施该项目，在易地搬迁工作领导小组的统一安排下，按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功”的原则，协调组织扶贫、住建、水电、交通、电力等有关部门积极落实整合项目资金，配套完成安置区水电路等基础设施和卫生所、村委会等公共服务设施。在规划选址过程中，认真分析研究山大沟深等县情实际，充分体现东乡特色，因地制宜，把每个安置点都设在主要公路附近，让深山大沟中分散居住的困难群众集中搬迁到地理位置相对较好的山顶公路边，让搬迁群众住得安心，致富有希望。在工程实施过程中，严格按照“群众自愿、政府协调、讲求实效”的方针，让搬迁群众自己建设住宅，县发改局按照批复的实施方案统一规划住宅区域和房屋最低建设标准，与乡镇统一监督实施，按进度及时拨付资金，调动了搬迁群众参与工程建设的积极性。通过县乡两级的共同努力，全县易地扶贫搬迁工作取得了明显成效。截至目前，省、州共计给东乡县下达易地扶贫搬迁任务9批，总投资13981.89万元。安排建设易地扶贫搬迁安置点25个，涉及锁南、河滩、达板、考勒、董岭、龙泉、北岭、大树、风山、车家湾、汪集、百和、春台、柳树、坪庄15个乡镇的30个行政村、87个社，计划搬迁贫困群众2325户、12884人，建设基本农田18384.9亩，灌溉工程2处，修建河堤0.5公里，人饮工程21处，道路75.82公里，架设农电线路56.56公里，修建学校6所，村委会14处，卫生所16处，养畜暖棚1910座，沼气池1683座。目前，25个安置点中21个已开工建设，累计完成投资9091.2万元。

(三)取得的成效

1.移民总量

自东乡县大规模实行移民搬迁以来，先后在县外建立了小金湾、古浪灌区、引大灌区、疏勒河项目扎花、独山子等5个移民基地。截至2015年，东乡县已累计向外移民9238户、4.34万人，开荒及田间配套12.39万亩。在移民新区初步建成了学校、医院、村委会等较为完善的社区服务设施，为移民们创造了基本的生产生活条件。

2.安置区建设现状

在安置区建设过程中注重结合东乡县情，坚持以改变移民区的生产生活条件为根本目的，遵循“创造条件、合理流动、自主自愿、积极稳妥、讲求实效”的原则，采取分散安置和集中安置相结合，以集中安置为主的形式，移民重点放在水旱路都不通的干旱山区。围绕“移得出、留得住、挖穷根、走富路”的工作重点，把移民工作与经济发展、与退耕还林、与改善移民区生态环境、与整体解决温饱相结合，力争达到经济、社会、生态效益的三赢局面。按照国家政策，结合实际情况制定具体的安置标准，首先调查摸清现状，尤其是安置区域的人口、土地、道路、供水、电力、教育、卫生、广电、通讯等各方面的情况，充分论证和评估当地后续产业发展潜力和群众就业机会，再择优确定安置地。其次还要充分考虑到搬迁农户迁入新居住地的适应程度，全方位地制定符合实际的搬迁安置建房、公益基础设施建设和产业发展规划，使搬迁规划既符合安置地的承载能力，又符合搬迁群众的习惯和意愿。

(1) 甘肃省两西投资移民区

小金湾移民基地，位于甘肃省玉门市小金湾乡，该基地于1990年经国务院批准，1991年由省“两西”建设指挥部负责实施的少数民族移民基地。经过多年的建设，1998年8月挂牌成立了“小金湾东乡族乡”，并正式整体移交给玉门市政府管辖，是玉门市唯一的民族乡，辖5个行政村，30个村民小组，全乡总面积22.4平方公里，耕地21000亩，辖龙泉、东兴、富源、金柳、马家峪5个行政村、1359户、5585人。截至移交时安置东乡县移民980户、5103人，修建乡政府、医院各一处，中心小学一所，兴办了粮油加工等企业。完成了井、渠、水、电、公路、桥等10项农业基础工程建设，基地教育、卫生及各项公益事业发展较快，移民的生产生活条件得到有效改善。移民群众收入以年均25%以上幅度增长，该基地的建成是东乡县移民工作的成功典范。

古浪灌区移民基地，位于武威市古浪县直滩乡，景电二期工程规划安置东乡县移民0.9万人，开发土地1.35万亩。该基地自1992年10月10日建设以来，东乡县从河滩镇、那勒寺镇、龙泉乡、风山乡、北岭乡、百和乡、东塬乡、汪集乡、关卜乡等9个乡(镇)进行移民，先后安置东乡县移民1231户、6604人，开发土地3600亩，开垦荒地8815亩，建成小学2所，基地下设2个村，9个社，划定公墓区6处，修建清真寺4所，基础设施建设已基本配套。人均占有粮达320公斤，人均纯收入达2920多元，比迁出区均有所增长。

引大灌区移民基地，位于兰州市永登县秦川镇和上川镇之间，该基地规划从东乡县移民1.5万人，开发土地3万亩。自1995年7月开始建设以来，已开发土地1.45万亩，先后从东乡县达板、锁南、龙泉、百和、汪集、五家、风山、董岭、果园、北岭等20多个乡(镇)进行移民，先后安置东乡县移民1244户、5163人(其中1018户、4201人移民户籍已由移民个人申请迁入当地)，基地下设6个移民点，划分成了3个村(达家梁村、东昌村、五联村)、5个社(达家梁村七社，东昌村二、三、四社，五联村东联社)、未移交移民户籍226户、962人；未移交移民现有耕地2122亩，人均耕地2.2亩，主要种植小麦、马铃薯、胡麻、豆类等农作物；建成东川、东昌、兴乐3所小学，划定公墓区5处，修建宗教场所13处。近几年种植结构进一步合理，品种不断得到优化，经济收入从单一的农业经济向多方向发展。经济作物，畜牧养殖，劳务输出，经商投资等成为新的经济增长点。人均纯收入达3500多元，相比之前有了很大的提高。

(2)疏勒河项目移民区

疏勒河项目扎花东乡县移民基地，位于安西县扎花营，疏勒河项目计划从东乡县移民2.5万人，其中少数民族2.26万人，占移民总数的90.4%。计划设立20个行政村、200个农业合作社的“安西县扎花东乡族乡”，规划总面积8万亩。后经项目中期调整，将东乡县项目移民计划从2.5万人调整为9375人。该移民基地自1996年6月实施建设以来，已完成土地开发1.1万亩，先后从东乡县22个(除唐汪镇、关卜乡)乡镇安置移民459户、2534人。组建了扎花1号、2号两个行政村、16个村民小组，修建民房459户，划定公墓区一处、清真寺三处，两个行政村规模已基本形成，已移交瓜州县管辖，挂牌成立了“腰站子东乡族乡”。移民年人均纯收入达到2400元，比迁出区有所增长。

疏勒河项目独山子东乡县移民基地，地处玉门市东北部，毗邻玉门市花海镇、小金湾东乡族乡、黄花农场花海分场，西距玉门新市区78公里，南离312国道40公里。该基地自2004年5月实施建设以来，已妥善安置东乡移民1823户、8372人，该基地移民涉及东乡县24个乡(镇)，完成土地开发面积3.66万亩。建成工作站双面三层办公楼1幢，小学3所，中学1所，村卫生所3个，村委会和保健站3个，乡中心卫生院及其它公共服务设施，现均已投入使用，配套了各类办公设施及教学、医疗设备，划定清真寺3处，公墓区1处，组建了独山子1号、2号、3号等4个行政村，28个村民小组。于2008年正式移交玉门市政府管理，挂牌成立了“独山子东乡族乡”，同时移交了东乡县工作人员5名、教师14名、医护人员3名，共计22名。

世行投资疏勒河项目东乡县移民安置工作于2010年底全部完成各项工作。移交后，全乡行政区划面积45.21平方公里，辖源泉、春柳、金泉、金旺4个行政村，28个村民小组，计划搬迁国扶贫困县东乡县东乡族群众1823户、8372人，实际定居东乡、和政、广河三县移民群众1615户、7470人(以东乡县为主)，开垦耕地2.988万亩。全乡有卫生院1所，学校3所(九年一贯制中心学校1所，源泉村小学1所，乡中心幼儿园1所)，在校学生1100人。建乡以来，按照移民乡“人均一亩高效田、户均一座增收棚、户均一人搞劳务”的“三个一”脱贫增收思路，培育起了优质枸杞、设施养殖和劳务输转三大增收支柱产业，每年有计划地改良盐碱地、铺筑道路、改造住房、衬砌渠道、植树造林，不断夯实农业基础，全乡经济社会各项事业呈现出快速发展的良好态势。建乡五年多来，农民人均纯收入由422元增加到了1850元，确保了每个群众不愁吃、不愁穿，移民群众受教育、基本医疗和住房得到了保障，基本实现了“移得来、稳得住”的阶段性目标。

3.效益分析

(1)经济效益

东乡县政府根据新区建设和移民搬迁的实际需要，多方筹措资金投入到水利基础设施建设、土地开发、人畜饮水、乡村公路、农网改造、建房补助、生产生活补助和搬迁补助等项目中达数十万元，通过搬迁工程从根本上改善了东乡移民的生产生活条件。各家各户搬迁后的生活水准都有了明显的提升，当年从家乡出来的时候，各家都是带着简单的行李和一些必需品搬到了新的移民区。通过政府的投资改建，新区的环境无论是农业基础工程建设，还是教育卫生等公益事业的发展都迈上了一个新的台阶。移民群众增收致富，很多家庭购置了拖拉机、摩托车、自行车等生产交通工具。以古浪县的移民区为例，从以下移民搬迁前后农作物收入对比表(表1)和移民农副产品收益随机抽样表(表2)的对比，我们可以清楚地看到移民搬迁前后生产情况方面的变化。

表1 移民搬迁前后农作物收入对比表(以小麦为例)

表2 移民农副产品收益随机抽样表

(2)社会效益

异地扶贫搬迁使移民的生活方式产生了巨大的变化，由之前山大沟深的封闭型自然经济状态逐渐向开放的市场经济体系融合，随之带来了一系列的深刻变化。如农业耕作观念由之前的“靠天吃饭”逐步过渡到依赖先进的农业种植技术，不断强化科技意识，由过去的不了解、排斥过渡到如今主动去向政府请求科技扶持。在生活方式方面，移民们搬迁到新的居住环境中之后，更多的开始接受并且享受到了现代化设施给生活带来的种种便利。尤其是在教育、医疗、社会公益服务、社区服务、基础设施建设逐渐完善的过程中，体会到了莫大的好处。迄今为止，全县已累计对外完成移民4.34万人，基本上解决了温饱问题，脱贫率达64%。例如小金湾移民区已开发耕地21000亩，完成了80.5%的民房改造，新建改造了40%的渠道，农田防护林建成4100亩，全乡通组油路铺筑率达98%以上，人饮工程全面实施，公共服务设施全部配套，“花海蜜瓜”品牌效应和葡萄产业成为当地的产业培育的基础，这些外部条件的变化带动了移民的观念意识转变，移民群众的耕作技术和致富门路都有了更多的途径，积极向当地能人们学习新的农业知识，响应政府的各类培训号召，更多更好地掌握生存技能，已成为移民观念更新的具体体现。

(3)生态效益

生态效果明显是异地搬迁移民的一个重要特点，尽管移民的数量不多,但是影响巨大。东乡族移民搬迁带来生态效益是非常明显的。对于东乡县原居住地的贫困农民来说，通过异地搬迁将当地的过剩人口迁出后，使得当地群众的人均资源占有量得到相对增加，自然生态环境在一定程度上得到良性发展，生产条件得到改善，农业生产逐步得到恢复，有效缓解了人地矛盾。部分地区退耕还林还草，从根本上改善了生态环境。而对于迁入地来说，使地多人少的河西地区的荒山、荒滩、荒漠等自然生态极差的地方得以开发，改善了自然生态环境。在移民安置区规划时就将建房、平地、修渠和植树造林紧密结合起来，经过十余年的治理，村庄、渠系、田野已初步形成了绿色网络，防止了沙漠进一步扩大，阻挡了风沙向内地的侵蚀，使河西地区原先以荒漠为主的自然系统转变成了农林综合发展的农业生态系统。

二、东乡县异地扶贫搬迁存在的主要问题

(一)政府扶贫投资力度不够，政策宣传不到位

东乡县是国家级贫困县，在甘肃省14个地州市的农民人均纯收入当中排倒数第二，人均财政收入排倒数第一。由于东乡县的财政资金困难，配套资金的落实也不到位，尽管政府多方筹措资金进行投资，但由于资金总量不足，在五个移民村的投入不够均衡，致使有的移民区还没有完全解决通水、通电和道路硬化问题。个别移民村由于资金不足，没有按照实施方案修建暖棚、圈舍、学校、卫生所等配套设施，公益设施的建设水平偏低对移民安居乐业造成了一定的困难，许多的基础设施仍需进一步投入建设完善。在有些地方，扶贫资金的管理缺失，甚至存在搬迁资金被挤占挪用或滞留的现象。与移民生活息息相关的民生问题得不到及时有效的解决，将会极大地影响移民们改善贫困生活状况的积极性，严重影响移民安心扎根重建家园的决心。

虽然中央、省州和世界银行等国际组织都对东乡县的扶贫工作非常重视，在东乡县做了大量的宣传，开展了大量的移民项目，但在大多数农户尤其是最贫困地区的农户中，对移民政策的了解情况并不能尽如人意，这反映出政府在移民搬迁的政策宣传力度方面还是相对薄弱，效果不显著。尤其是在较为偏远的地区，一些迫切需要通过移民才能解决生活困难的贫困群众来说，对移民政策的了解极为不足(见表3)。

(二)移民过程长，移民移交难度大

从2012年开始，东乡县成立了由县委县政府分管领导为组长，县财政、人社、教育、民政、扶贫、人口、公安、移民等部门负责人为成员的古浪灌区东乡县移民基地移交工作领导小组，并专门设立移民办公室和古浪灌区东乡县移民工作站，选派东乡县工作人员蹲点开展工作。虽然做了大量的移民移交前期工作，但仍然存在一些具体困难。一是由于基地建设时间跨度长、移民流动性大和户籍管理等因素影响，导致移民群众在很多方面没有享受到国家惠民政策。加之东乡县移民生活水平普遍偏低，移民基地生产生活条件相对较差，按国家新的贫困标准测算，均属贫困人口。二是部分移民无户籍的问题。在2012年上半年开展移民户籍全面登记审核时，除审核确认的322户、1339人外，由于时间紧、移民流动性大，造成部分移民漏登，还有部分移民当时尚未稳定定居而没有登记，初步统计有90多户。

表3 东乡县居民对政策的了解程度抽样调查表

(三)移民群众思想观念落后，教育投入不足

群众思想顾虑多，受传统观念影响，感到故土难离，担心难以适应陌生环境。加之半文盲或文盲人口比例较大，群众的文化素质普遍较低，使移民区经济的持续发展困难很大。脱贫不应当仅仅局限于经济领域，更应该延伸到教育范畴。只有移民群众的整体素质提高了，他们才有能力更好地适应环境。据调查，东乡县在河西的四个重要移民区中，具备基本办学条件的只有两个地区，而这两个地区师资缺乏、设备紧缺的问题均比较突出。如古浪移民区的五个移民村只有海子滩西分支村有一个四间教室的学校，因各种原因只办了一年就停办了，移民学生只能去当地学校就学，由于学校距离移民村的路程较远，给低年级的小学生就学带来极大的不便，有些学龄儿童因此辍学，就学率只有76%。在疏勒河移民区的移民学校移交地方管理时，学校的基础条件相当差。除了几间平房和破旧的课桌椅外，没有其它的教学设备，不但校园没有硬化，教室也被鉴定为D级危房。在移民当中成年人的文化程度普遍较低，文盲半文盲率比例高达62%，这就使移民区的经济持续发展困难很大。因为受教育程度很低，所以在学习新的现代化农业知识技能过程中，移民们普遍感到非常困难。由于文化水平低造成的障碍，严重影响到移民的就业机会和收入水平。

(四)移民村产业单一，发展条件差

目前，移民区群众近90%从事农业生产，由于移民群众整体文化素质低，造成迁入地移民村的产业结构不合理。如古浪移民基地由于地处腾格里沙漠前沿，自然条件较差，长期以来受“靠天吃饭”的传统耕作方式影响的移民生产生活因自然因素无法得到有效改善，仍然以传统种植为主，品种更新缓慢，高效农业比重只有15%左右，非农产业收入比重严重偏低。由于贫困程度较高，资金严重匮乏，不但没能学习当地人先进的精耕细作技术，甚至连起码的肥水都不能及时施放。这种粗放式的经营作物方式，致使作物产量远远低于当地居民。农业科技推广工作难度较大，农产品科技含量不高，缺乏市场竞争力，经济效益低下，农业增产不增收的问题比较突出。另外，政府行为不到位，引导不力，使农民无法正确把握市场导向原则，更没有能力进行因地制宜的产业结构调整，这在很大程度上影响了当地群众的实际收入增幅。

移民区的部分安置点发展基础比较差，有些地方甚至出现不通电不通水等基础设施不配套的问题。同时，划分给移民的土地资源条件不佳，高投入低产出对于刚开始适应水耕田的东乡移民来说，加重了生活负担。尤其是提高自我生存能力的“造血功能”欠缺，突出表现为劳务技能培训问题的搁置。东乡族群众受文化和技术水平低的制约，造成就业困难，由于迁入地的劳务技能培训资金到位不及时、培训执行进度缓慢、培训对象不准确、扶贫培训资金使用不合理等原因，使劳务培训实际还处于搁置状态，难以有显著效果。

(五) 社会事业发展缓慢，部分群众生活困难

移民区群众虽然比原来家乡的生活条件有了较大程度的提高，但仍然有一部分移民生活在贫困线以下，这部分群众的文化程度很低，就业难度大渠道窄，一般的扶贫措施很难见效。还有一部分移民虽然已经脱贫，但仅仅是低水准的脱贫，返贫的可能性很大，只能说他们初步解决了温饱问题。从移民区的整体发展上来看，产业结构的调整还不够合理，产业发展的速度也在当地处于落后状态，这就使得移民群众稳步脱贫的步伐减缓。由于管理双方互相推诿，在古浪县东乡族移民中，新型农村合作医疗保障制度至今尚未落实。农村人口就医难的问题得不到妥善解决，给移民带来的就医负担和损失不可估计。许多移民村没有设立村卫生所(室)，就医难成为移民村最大的心病。

三、对东乡县异地扶贫搬迁的思考和建议

(一)强化政府的引导和扶持功能

移民不仅事关“三农”问题的贯彻落实，也是促进人口与资源环境协调发展的重要手段。要想从根本上解决移民的生计问题，必须在政府扶持和资金管理两个方面创造一个良好的移民环境。首先是在我国尚未完全进行户籍制度改革的情况下，政府在移民搬迁过程中必须具备引导和协调的功能，做好迁转衔接工作。在条件成熟的情况下，尽早办理户口迁入手续，保证移民要“移得出、留得住、挖穷根、走富路”，改变“穷家难舍、故土难离”的旧观念，把注意力集中到重建家园，脱贫致富奔小康上来。省内移民当年搬迁，当年转户口，当年清退承包地；省外劳务移民的承包地保留一年，第二年转户口，承包地由集体收回统一分配，以实现迁出1户松动2户的效益，避免出现新的资源浪费。其次在落实项目扶持、惠农政策等方面政府要予以协调解决和支持。移民搬迁工作必然离不开资金的投入，虽然东乡县至今实施养殖业补助、道路改建、电力提灌维修、渠道衬砌、沼气建设等后扶项目达386个，落实项目资金7399.02万元，但因贫困面大，仍需在政府财政有限的情况下，采取多方面筹集资金、多渠道融资的方式解决好移民区的各项基础设施建设，为移民精准脱贫致富保驾护航。政府投资应尽量向移民区倾斜，政府各部门要在管理和统筹两方面加大监管力度。

(二)加强移民干部队伍建设

做好移民的搬迁工作，首先要有一支业务熟练、素质过硬的干部队伍。要分步骤有计划地加强移民干部队伍建设，要保证移民指挥站及其工作人员的相对稳定。通过组织培训,努力提高移民干部的综合素质水平和业务熟练程度，努力培养他们对本职工作的忠诚和热情。他们在工作中所表现出来的业务素质和工作水平，直接体现着政府的公共服务职能，面对着每一个移民群众，移民干部熟练的业务能力，热情的服务态度直接反应了政府对移民工作的重视程度。他们做好了与移民群众切身相关的各项工作，可以帮助移民群众更好地安心扎根创建新家园，维护社会的稳定。要不断增强移民干部对移民工作艰巨性、复杂性、长期性的认识，移民输送出去并不意味着工作任务就完成了，更艰巨、更困难的则是安置巩固工作，只有配合安置地设身处地的为移民解决生产生活中的各种实际问题，才能使移民真正安下心、扎下根，最终达到移民的目的。

(三)为移民提供各种技术服务

农业技术人员的科技指导性服务对于急需改变生产方式的移民来说，具有非常重要的作用。政府要依托当地的资源优势，围绕龙头企业以及大型的农产品市场组织建立农产品生产基地，积极培育当地主导产业，更好地促进迁入地的农业产业结构的优化升级。组织相关的技术人员帮助移民解决生产中遇到的实际困难，传授基本的农业知识和推广农业实用技术，大力举办农业科技培训，让他们掌握和利用先进农业技术。引导移民群众种植药材、棉花等高效经济作物，按市场需求因地制宜地调整结构，从而为适应当地的农业种植方式、调整种植业结构、增加经济收入创造良好条件。有效提高农产品的质量，使农产品增强竞争力，确保农业增产，农民增收。通过增收达到移民安置的巩固和稳定。同时加大劳务培训和输转力度，把搬迁群众作为劳动力培训的重点，分批分次开展培训，使他们掌握一技之长，增强就业本领。鼓励开展自主创业，通过政府组织输转帮助实现就业，增加收入。

(四)积极协调解决后续发展问题

移民问题不仅是经济问题，更是复杂的社会问题。解决好移民问题，必须要与“三农”工作，与社会主义新农村建设工作，与精准扶贫工作结合在一起来统筹考虑。按照“市场牵动、行政推动、产业带动”的基本措施，不断提高综合生产能力，不断加快农业结构调整的步伐，培育出有特色的优势产业。推动当地的龙头企业采取“公司+基地+农户”的模式，与移民发展订单农业或者吸纳搬迁群众到企业务工，通过技术技能培训等方式提高移民群众的劳动技能和生存能力，为移民群众脱贫致富打下坚实的基础。同时要整合社会各界力量以及多方筹措资金，加强协作，促进安置区的基础设施建设，加强公共服务设施建设，有效地解决移民群众的生产生活困难，维护群众根本利益。

(五)全面落实民族政策

在我国的民族政策当中，最核心内容就是各民族不论人口数量的多少，经济社会发展程度的高低，风俗习惯和宗教信仰的异同，都具有同等的地位。在东乡县的五个主要的移民聚居区，当地居民几乎都是汉族。而东乡族作为甘肃省特有的少数民族，全民都信仰的是伊斯兰教，在移民区的管理以及同当地政府及群众的交往当中，应当秉承互相尊重的原则，以民族团结为宗旨，平等相待、友好相处、互相帮助。充分尊重各民族的风俗习惯，宗教信仰自由。禁止任何的压迫和歧视。只有各民族团结起来，才能够真正取得繁荣和发展。

(六)发展教育提高素质

群众的文化素质是影响经济社会健康快速发展的内在因素。目前移民区学校基础设施匮乏，移民群众当中文盲半文盲比例较大，这已成为制约当地经济社会健康发展的重要因素。在今后的工作中要将发展移民区基础教育放在首要位置，一方面加大教育投入，改善办学条件。另一方面，通过大力宣传，提高当地学龄儿童入学率。同时，开办成人扫盲班和实用技术培训班，具体授课要注重在开展常规文化教育的基础上，加大实用技术培训范围，注重增强移民群众自我发展的后劲。从长远来看，移民区教育工作，必须立足普及和提高并重，在保证适龄儿童入学率的前提下，着力解决移民区九年义务教育阶段学生的巩固率问题，切实落实控辍保学措施。不断提升教学质量，使青少年移民在接受教育体制内的应试教育之外，还能够接受到应用型的技能教育。这样，就能使下一代的新移民不但可以通过提高升学率解决就业问题，同时也能够利用学校里教授的基本技能掌握一技之长，顺利与社会接轨。

由于东乡族具有全民信教的宗教特点，还可以利用清真寺阿訇“替圣传道”的教职便利，以及一些爱国的宗教人士影响，对移民们进行一定的教育，使他们的观念得到转变。使“读书无用”的这种传统观点逐渐销声匿迹，形成“求知是每个穆斯林男女的主命”这样的氛围。认识到改变自身命运、改善生活条件的必备条件就是要具备一定的文化知识水平。坚持以人为本，走可持续发展路子，才能从根本上解决移民区文化教育素质低，发展后劲不足的问题。

[责任编辑：栗晖]

2016-10-19

本文系国家社会科学基金项目“甘宁青高寒阴湿区民族县异地搬迁扶贫的模式和对策研究”(16XMZ057)的阶段性成果。

王悦(1973—)，女，天津市人，中共甘肃省委党校经济社会发展研究所一带一路研究室主任，副教授，主要研究方向：区域经济；陈源(1983—)，女，安徽萧县人，中共甘肃省委党校经济社会发展研究所讲师，主要研究方向：经济地理；魏奋子(1963—)，甘肃天水人，中共甘肃省委党校科研处副处长，教授，主要研究方向：区域经济；史如霞(1984—)，女，山西朔州人，中共甘肃省委党校经济社会发展研究所讲师，主要研究方向：生态经济。

F323.8

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1003-4307(2016)06-0153-08