基层政府财政资金支出管理与绩效评价初探

王明明

摘要：近年来，基层政府及行政事业单位管理的财政资金越来越多，财政资金支出管理得到规范和加强，但财政资金高效使用的理念尚未真正深入人心，财政支出结构不均衡、行政成本过高、财政资金低效使用甚至挥霍浪费现象仍大量存在，财政和审计等部门对财政资金的绩效评价尚处于较低水平。本文从体制、法律、主观意识等层面入手，就如何优化财政支出结构，提高财政资金使用效益，创新绩效评估模式，提高财政支出管理水平，提出相关建议。

关键词：财政资金；支出管理；绩效评价

财政资金是指各级财政及主管部门下拨或由其他财政性资金、资产或权力衍生的，维持行政机构运转或指定专项用途的财政性资金。随着经济持续稳定发展、财政实力逐年提高，财政资金支出规模不断扩大，财政专项资金的绩效评价实践也取得了一定成绩，资金绩效意识在行政事业单位中初步确立。然而，由于监管体系的不够完善和资金安排的相对混乱，财政资金管理仍有许多不规范之处，绩效评价仍处于较低水平。

一、基层政府及部门财政资金管理的现状

（一）财政预算安排不够细化和科学

基层财政部门预算编制不够细化，编预算时，有的资金只分类到款，未明细到科目，有的非定额支出下无明细项目名称和内容，有的部门预算被削减后却没有详细的批复，未能说明保留的项目内容和明细；同时，预算安排不够科学，每到年底有的单位存在大量结余年底突击用钱，导致部门分配不均，从而第二年竞相多报预算；预算拨付也不尽不够合理，造成大量结余沉淀于部门，财政的宏观调控能力受到严重削弱，预算刚性也大打折扣。

（二）专项资金重复补助多头拨付

由于重复补助，多头拨付，很多部门特别是乡镇街道经管的专项资金名目繁多，导致管理较为混乱，上级或主管部门各自为政，各安排各的资金，各项目重复或相近程度高，致使专项资金之间不断调整、相互挤占，大量非专项支出挤入专项资金开支，许多资金来源项目和跨年度项目的累计支出难以加总，具体文件内容和要求无法查考，除了财政部门拨付外，绝大多数单位都未按专项资金管理规定对其他来源资金实行专账核算，几乎都在往来款挂账列收列支。

（三）支出结构不均衡

一是申请环节。为了申请到资金，夸大或虚报投资额，甚至出现先申请资金，再寻找项目或谎报项目的现象。二是拨付环节。分批多次拨付，拨付不够及时，导致财政资金效益未能发挥，国家政策目标难以实现。三是使用环节。财政资金的很大一部分用于维持机构运转，承担行政成本支出，真正用于专项的公共财政支出比例欠高，支出结构不均衡。四是监管环节。人大、监察、审计、财政等部门的监管内容还停留在真实性合规性上，对资金使用绩效评价尚在浅表阶段，绩效评价流于形式。

（四）评价指标体系缺失

一是法律规范缺失。资金绩效评价工作体系不健全，迄今为止，除财政部于2009年6月出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》外，尚无其他全国性的关于绩效评价方面的法律法规。二是绩效理念缺失。相关部门对资金使用对绩效评价工作的认识不够，绩效评价甚至受到很多人为阻力，难以全面推广。三是评价指标体系缺失。因为缺乏一套系统完整、行之有效的绩效评价指标体系。

二、存在问题的原因分析

（一）财政预算安排不科学的原因

财政资金绩效欠高与预算编制质量不高、预算监督不力有直接的关系，由于对预算编制的政策依据掌握不全不准，对预算部门基本情况掌握不细，预算管理的方法手段简单，预算安排的零基预算方法未能真正采用，预算安排难以摆脱人情公关等问题的存在。在基数加增长的预算编制现状下，一些单位争相索要财政资金，财政部门大量日常工作忙于处理资金申请报告，没有精力放在执行预算、监督资金使用和审核确定新项目可行性等重点方面。

（二）项目资金管理混乱的原因

一是承接单位重申请轻管理，项目承接单位重资金使用轻资金绩效发挥，资金要来后视作可用财力的增多，而不是责任的加大；二是主管部门重拨轻管，项目主管部门只注重项目申请内容，不验证实质，不注重过程，不考核结果，不评价绩效，甚至成为人情往来；三是监督部门监管不够，政府关注更多的是当年投入了多少资金，法定支出是否达到了比例，预算执行率达到多少，审计部门不能参与预算编制和安排，时效性得不到保证。

（三）部门资金使用环节绩效欠高原因分析

一些单位申报项目时，项目事先未经过充分可行性论证，大多采用广洒雨模式，财政资金难以促进大项目发挥优势，资金链条长，涉及部门多，很多项目当年不能实施。同时，专项和经常性项目区分不够或有的财政部门拨付的经常性经费不够，导致挤占挪用，因此没有实施也无法实施严格的限制和惩戒措施，再加上监督不够有力。囿于人员力量和专业限制，相关部门监管无力，监管方式只能采取事后突击集中检查，监管内容多为针对是否真实合规，评价标准更多的是不合时宜的旧规定旧办法。

（四）绩效评价水平较低原因分析

一是评价指标体系未能真正建立，绩效评价尚处在浅表阶段，发现绩效不高也难以衡量和准确界定，使绩效评价流于形式。二是有些资金拨款使用部门绩效评价时，既负责资金分配，又负责资金绩效评价，不相容职务未能分离，影响绩效的公信力。三是评价结果未能充分利用。一方面只是就评价而评价，另一方面评价结果只是“作为借鉴或参考”，对评价绩效差的没有约束或惩戒，导致评价结果约束乏力。

三、基层政府财政资金支出管理与绩效评价的基本思路

（一）优化财政支出结构，从源头提高预算管理水平

财政分配环节是财政支出管理源头，财政资金使用效益好坏首先在于财政分配环节。首先财政部门要提高预算水平，政府及相关部门预算编制的规范性以及提高预算定额和支出标准制定的科学性，这是预算执行效益审计顺利开展的先决条件；其次加强监管力度。加强对财政性资金的追踪问效；最后明确监督重点。要提高监督水平，改变监督重点，审计部门要前移审计关口，参与预算编制的审核。

（二）建立专项资金及项目管理库，提高资金使用效益

建立“专项资金及项目管理库”，即由各级财政资金管理部门将接受或要求补助的单位名称、项目名称及主要内容、项目总投资及财政补助部门、项目实施时间及完成程度等基本情况列入项目管理库，项目涵盖期间一般为三到五年，内容可包括某多为项目申报情况、实际补助情况、资金绩效情况，正在实施项目进展情况，列入补助资金预算的项目情况。项目库资源应实现区域联网，由各部门共享。

（三）建立绩效评价指标体系，强化财政支出绩效评价

应制定系统的绩效评价标准及准则，对评价对象、目的、程序以及报告基本形式等逐一规范，在对项目实施检查评价之前制定一套周密细致、行之有效的检查评价方案，同时整合监察、财政、审计各部门的内外资源，积极培养和抓紧现有人员的培训，尝试外聘有关专家。在评价结果方面公开共享，可以参照经济责任审计模式，建立人大、政府牵头，包括财政、审计等各有关部门参加的绩效评价联席制度。

（四）出台规范制度标准，严控浪费违规现象

对会议费、招待费、差旅费的报销标准、附件要求等要有明细规定，对超支的坚决应不予列支；严格按政府收支科目分类列支，列支范围不准混淆；严格国库集中支付制度，加大直接支付方式的比重，严格控制大额现金支取。将资金管理和资产管理相结合，财政等部门应贯彻全部政府性资金资产理念，将各单位所有来源的收入和支出全部纳入统计和监督范畴，并坚持财务公开制度，提高违规成本，将绩效考评结果和审计整改结果纳入单位和领导干部个人目标考核，违纪违规的要追究经办人和分管负责人的责任，扣发个人考核奖等，并在本地区内网上公开。

（五）发挥免疫系统功能，实行真正的内行监督

以公共部门行政管理成本为审计重点开展行政成本审计，关注财政支出结构安排上是否符合公共财政要求，避免财政支出的越位或缺位的现象，并以财政转移支付资金和各级政府安排专项资金为审计重点，突出专款专用，严防资金流失，致力发挥其最大的社会效益。同时，将公共投资建设项目为审计重点，围绕建设项目的立项是否科学、管理是否健全、进度是否及时、以及成本是否合理等四个方面的开展全方位监督，最大限度提高资金使用效益。

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（作者单位：杭州联创投资管理有限公司）