食品企业责任构建中的第三方监管机制研究

喻志军++衡虹

◆ 中图分类号：C916 文献标识码：A

内容摘要：近十多年来，我国食品安全问题凸显，不仅影响面广、危害性大，恶性事件严重伤及消费者的生命安全，而且涉案主体不乏知名企业或品牌产品。本文从市场失灵与政府失灵分析着手，探究我国现阶段食品安全问题叠出的原因，并在比较中美欧第三方监管（NGO）的基础上得出结论：随着市场化取向改革的不断深入，我国越来越需要NGO等第三方监管，协助政府、配合市场发挥监管职能，促使企业承担社会责任，进而提出有关政策建议。

关键词：企业责任 第三方监管（NGO） 市场失灵 政府失灵 食品安全

问题提出的宏微观背景

现代市场经济体制下，承担社会责任越来越成为企业在激烈市场竞争中谋求生存与发展的一项不可或缺的重要条件。改革开放以来，我国一直致力于从计划经济向市场经济的转变，不断深入探寻政府和市场两者间的关系。1978年党的十一届三中全会提出：“应该坚决实行按经济规律办事，重视价值规律的作用”；1982年党的十二大提出：“发挥市场在资源配置中的辅助性作用”；1992年党的十四大提出：“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”；2003年党的十六届三中全会继续提出：“要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”；2013年党的十八届三中全会首次明确提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。从重视价值规律的作用，到发挥市场的辅助作用，再到发挥市场的基础性作用，进而提出发挥市场的决定性作用，反映我国在经济体制改革进程中，对市场地位的不断重新界定，对市场与政府关系认识上的一次次重大理论突破。

与之相应，政府对微观企业行为的管理也从完全的行政审批、行政制约转向市场机制的调节。一方面是政府职能从“全能型”向“服务型”转变，另一方面是企业拥有的自主决策权不断增加。以往完全由政府行政管理可以有效控制的企业逐利本性以及因为逐利可能导致的不择手段的行为取向，现在则逐渐交由市场机制进行约束。由此导致一些不法分子利用经济体制转型过程中出现的监管盲区，从事违法行为，这在目前我国的食品行业表现得尤为突出。

近十多年来，食品安全问题频发，重大恶性事件有：“违法添加罂粟壳”（2016）；五常大米90%掺假（2015）；上海福喜公司生产销售过期原料导致麦当劳、肯德基、德克士和星巴克等被卷入食品安全风波（2014）；肯德基、真功夫冰块菌落超标高于马桶水（2013）；违禁药物催肥“速生鸡”，涉及新希望、肯德基、必胜客等知名企业（2012）；双汇集团收购由违禁药品“瘦肉精”饲养的“健美猪”（2011）；我国每年约有200～300万吨含有大量强致癌物的“地沟油”返回餐桌（2010）；“王老吉”含有的夏枯草属违法添加非食用物质（2009）；三鹿集团的“婴幼儿配方奶粉”重大食品安全事故（2008）；农村市场销售的五粮液集团“幸运星”酒被查出具有致癌作用的“糖精钠”超标（2007）；养禽场为生产“红心蛋”使用被国际列为三类致癌物的“苏丹红Ⅳ号”（2006）；安徽阜阳劣质奶粉最终致使13名婴儿死亡，近200名婴儿患上严重营养不良症（2004）等等。

这些恶性事件表明，我国食品安全问题不仅影响面广、危害性大，重大食品安全事件严重危害消费者的生命安全，而且涉案主体不乏知名企业或品牌产品。这些挑战消费者心理底线的企业失德行为，不仅一次次刺痛着公众敏感的神经，更拷问我国食品安全监管制度的公信力。如何在政府职能转换和有效发挥市场机制作用的同时，确保民众的食品安全？发达国家有着成功的经验可供借鉴，即通过NGO等第三方监管力量的参与，构建有效的企业外部治理机制，促使企业承担社会责任。

欧美第三方监管（NGO）的理论与实践

（一）NGO作为第三方监管力量的理论依据

关于NGO的界定，国际上并未形成普遍共识。联合国的官方文件称之为“非政府组织（NGO，Non-governmental Organizations）”，主要强调其与政府的区别；美国等国家通常采用“非营利组织（NPO，Non-profit Organizations）”，主要强调其与企业的区别。关于NGO等第三方监管形成的原因，普遍认为是由于“市场失灵”与“政府失灵”所导致的。

1.市场失灵。1776年，亚当·斯密的《国富论》阐述：“各个人都不断地努力为他自己所支配的资本找到最有利的用途。固然，他所考虑的不是社会的利益，而是他自身的利益，但他对自身利益的研究自然会或者毋宁说必然会引导他选定最有利于社会的用途”。在斯密看来，人们追求私人利益最大化的行为，在市场机制这只“看不见的手”的引导下，将会导致市场生产出正确的产品（包括数量、品质和种类），合理配置资源，增加社会福利，实现效率最大化。因此，政府应承担“守夜人”的角色，而不应对市场活动进行干预。“如果政府企图指导私人应如何运用他们的资本，那不仅是自寻烦恼地去注意最不需要注意的问题”，而且“这种规制几乎毫不例外地必定是无用的或有害的”。

然而，1929-1933年的大萧条表明，市场机制运行过程中可能出现“市场失灵”。“市场失灵”（Market failure）被用来描述市场力量无法满足公共利益的状况。

1936年凯恩斯《就业、利息和货币通论》出版，标志着主张政府干预的凯恩斯主义应运而生。凯恩斯指出，古典自由主义背后隐含着一个很重要的假设：市场机制是完全充分竞争的，这是“看不见的手”充分发挥作用的基础。但完全竞争的市场在现实生活中是不存在的，既然“看不见的手”不能充分有效地对市场进行调节，那么就应当让政府担当起调节供求关系的部分责任。萨缪尔森也认为“当今没有什么东西可以取代市场来组织一个复杂的大型经济。问题是，市场既无心脏，也无头脑，它没有良心，也不会思考，没有什么顾忌。所以，要通过政府制定政策，纠正某些由市场带来的经济缺陷”。

2.政府失灵。市场机制的缺陷给社会带来的灾难和震荡，导致各国政府纷纷加强对经济活动的干预。特别是大萧条以后，西方国家依据凯恩斯理论所采取的干预措施在某些领域取得成功后，人们更是认为政府作为社会公共利益的代表，其决策可以有效修正、弥补市场功能的不足。

然而，20世纪70年代末出现的资本主义经济“滞涨”，使得政府干预带来的弊端日渐暴露：财政危机加剧，社会福利政策难以为继，政府机构日趋臃肿、效率低下。这表明政府干预依然可能无效。科斯指出：在弥补市场失灵的过程中，“政府的行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人”，因此“应当认识到既存在着市场失灵， 也存在着政府失灵”。这里的“政府失灵”（Government Failure）是指政府的干预措施缺乏效率，或者政府做出了降低经济效率或不能改善经济效率的决策。

布坎南则进一步指出：“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件”，“政府的缺陷至少和市场一样严重”。“政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则，政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不能符合这一目标，有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会“正效应”，也就是说，政策效果削弱而不是改善了社会福利”。因此，政府不能自动地纠正和解决所有的市场失灵问题。正如科斯所言，“没有任何理由认为，政府在政治压力影响下产生而不受任何竞争机制调节的、有缺陷的限制性和区域性管制，必然会提高经济制度运行的效率，……直接的政府管制未必会带来比市场和企业更好的解决问题的结果”。

上述分析表明：无论是市场还是政府，都存在着失灵的可能，政府不能自动地纠正和解决所有的市场失灵问题。因此，在市场机制与政府干预之外，还存在着一个双方都不能有效发挥作用的空间，需要具有第三方监管职能的组织（如NGO）介入，并使之成为社会公共事务的管理主体之一。

（二）欧美NGO构建企业责任的实践

NGO在全球范围的兴起始于20世纪80年代，随着全球人口、贫困和环境问题的日益凸显，人们越来越发现无法单纯依靠政府和市场两种机制解决人类可持续发展的所有问题。在经济活动中，作为第三方力量的NGO起着沟通政府、市场、公民的作用，具有弥补、协调市场机制和政府干预两者不足的功能，能够帮助政府敦促企业承担社会责任，维护公众利益。越来越多的跨国公司迫于以NGO为主导的社会各界的压力，通过承担企业社会责任（Corporate social responsibility，CSR）寻求自身的可持续发展。

在美国，NGO在敦促企业履行社会责任方面的作用至关重要，最典型案例是20世纪90年代针对耐克公司的运动。当时，NGO致力于推进劳工权益保护，选择耐克为突破口是因为其品牌知名度很高，示范效应显著。1992年哈珀斯杂志刊文指出，耐克的国外供货商，属于劳动条件恶劣的“血汗工厂”并雇佣童工，耐克应对此承担责任。耐克公司的第一反应是否认，继而雇佣专业机构和名人调查以证明自己无辜。但NGO不断施加更大的压力，从在店铺前示威，到在工厂调查取证并由媒体公布，再到游说学生和大学运动队抵制购买、消费耐克产品，使得耐克公司最终屈服。1996年，公司开始成立专门机构管理和监督供应商的劳动条件和劳工保护，1998年，公司成立企业社会责任管理部门，并不断完善相关制度，提高公司履行社会责任的自觉性和制度化程度，耐克公司也因此成为履行社会责任的模范企业。

在欧洲，NGO敦促企业履行社会责任同样卓有成效。以转基因食品为例，按照“预防原则”（precautionary principle），有关NGO认为：如果生产者不能确切证明转基因食品无害，就不能进行生产和销售。由于NGO不断游说政府和立法机构，2004年7月，欧盟不顾美国在WTO的指控通过严格法规，禁止生产和销售转基因食品，从而迫使孟山都等多家公司宣布停止有关产品的研发及产销。事实上，迫于近年来美国国内的NGO抗议、媒体抨击、民众请愿，美国总统奥巴马已签署法律，必须在有转基因成分的食品包装上进行标注，以保障消费者的知情权和选择权。

可见，在发达的市场经济体，NGO作为第三方监管已在社会经济生活与企业社会责任构建中发挥着极为重要的作用。

我国食品企业责任缺失的原因

（一）我国食品领域的“市场失灵”与“政府失灵”

近年来，我国食品安全问题频发、行业造假不断（如瘦肉精、地沟油、苏丹红等的产业化运作），知名企业、品牌失德屡见不鲜的重要原因之一是在市场化取向改革进程中，我国第三方监管力量的缺失。应当承认，企业逐利本无可厚非，但如果企业逐利违背道德底线，那就必须坚决被遏制。制售伪劣产品尤其是有害食品，不仅是对社会有限资源的浪费，更是对人类尊严的伤害。尽管政府的事后严惩可以遏制事态蔓延，但已无法挽回对消费者身心的伤害与资源的消耗。

笔者认为，近年来我国食品质量问题尤为凸显，一方面是因为食品生产由“田间到餐桌”的产业链条过长。不仅涉及多道环节（如种植、采购、食品原料和饲料加工、养殖屠宰、食品加工、分销及物流、品牌推广、食品销售和餐饮等），而且各环节间关系复杂，使得国家质检、食品药品管理等部门难以确保控制每个环节，其中任何一个环节出现问题都会导致最终消费阶段食品安全事故的出现。

另一方面，我国现有的食品生产经营模式，同样导致政府监管的力有不及。一是不计其数的一家一户的小农生产，使食品原料的生产过程极为分散。二是建立在手工操作基础上的小作坊式的生产加工与销售，使食品生产的标准化过程极为有限。根据国务院《中国的食品质量安全状况白皮书（2007）》的统计：全国共有食品生产加工企业44.8万家。其中规模以上企业2.6万家，产品市场占有率为72%，产量和销售收入占主导地位；规模以下、10人以上企业6.9万家，产品市场占有率为18.7%；10人以下小企业小作坊35.3万家，产品市场占有率为9.3%，规模以下企业约占总数的94.2%。《食品工业“十二五”发展规划》同样显示：2010年，全国食品工业规模以上企业达41286家；但规模化、集约化水平低，小、微型企业和小作坊仍然占全行业的93%。表明食品生产与销售过程中“小、散、低”的格局没有得到根本改变。

由此形成食品安全领域中“市场失灵”与“政府失灵”的空间地带：市场“没有良心”的逐利性，导致一些生产、储运、销售等环节的经营者无法实现自我行为约束；而政府监管的力所不及，又无法实现政府干预对企业微观行为的强制性事前约束。因而迫切需要在“市场失灵”与“政府失灵”情况下构建起第三方监管的有效管控，促使企业承担责任，确保民众的食品安全。

（二）我国NGO的现状

相较于发达国家，我国第三方监管（NGO）的发展与对企业行为的约束极为有限，NGO敦促企业承担社会责任的模式还未建立。

从数量看，NGO总体偏少。据国家统计局数据：2011年，我国有社会组织461971个，这对于13.4亿人口来说，人均拥有NGO数量极为有限：约2900人拥有一个NGO类组织；2014年，我国社会组织606048个，约2258人拥有一个NGO类组织。尽管我国社会组织的数量有所增加，但我国社会组织的状况不仅无法与欧美等发达国家水平相比，甚至远不及同为发展中国家的印度。据印度官方统计，2009年，印度的NGO组织有330万个，平均每400人拥有一个NGO组织。更何况，由于缺乏详细数据，我国的社会组织还并非完全是真正意义上的NGO，如果按照通行的概念，我国人均拥有的NGO数量会更少。

从作用看，NGO作用缺失。依据课题组进行的问卷调查，在被问及“当遭遇产品质量安全或欺诈行为时你选择解决问题的途径？”时，选择“寻求NGO帮助”的仅占3.6%。这说明我国NGO在帮助消费者维权、有效监管企业行为、约束企业失德、敦促企业承担社会责任方面的作用明显不足。而且，目前我国大多数NGO生存压力尚未解除，频繁忙于自身维持，社会公信力普遍较弱，其影响力自然无从谈起。

结论及建议

综上所述，本文得出结论：第一，当“政府失灵”与“市场失灵”同时出现时，应有NGO等第三方监管发挥作用，以弥补两者失灵导致的市场无序。第二，在我国食品质量安全体系与企业社会责任构建中，NGO的监管作用还远未发挥。第三，目前在我国构建第三方监管（如NGO）机制，是敦促企业承担社会责任、保护消费者权益的重要途径之一。对此，本文提出如下建议：

正确认知NGO。在许多人的观念中，提及非政府组织（NGO），总带有某种惧怕心理。事实上，NGO作为第三方监管的兴起，是市场经济不断深化和人类社会不断进步的产物，当今世界已形成三种关键力量（即国家、市场与公民社会）共存的格局。特别是在经济领域，NGO作为第三方监管正是代表公民——消费者的力量行使维护消费者权益的职能组织，尤其是在国家政权力量无法有效行使公权力的地方，NGO可以代表消费者发挥对公共事务的影响力，要求政府约束企业的市场行为。因此，在我国充分发挥NGO的积极作用，不仅可以有效保障食品安全，促使企业承担社会责任，而且还可以保护消费者权益，减少由食品安全恶性事件可能引发的社会不安，减轻社会不良事件给政府造成的压力。

处理好政府、NGO与企业的关系。改革开放以来，我国政府职能转变的实质是从全职全能型逐步转向服务型。导致以往政府承担的大量社会经济管理职能被不断剥离出来，从而迫切需要NGO等第三方机构承担起政府转移出来的部分社会职能，以避免因政府职能转变而出现的权力真空，防止社会经济运转的混乱和无序。特别是在我国食品安全事件高发，一些知名企业与品牌产品也难以幸免的背景下，NGO等社会监管力量对食品安全等公共事务的介入，不仅可以有效弥补由于政府职能转换或现有食品生产经营模式导致的政府监管的力所不及，更为重要的是，NGO可以介入到企业生产经营的各个环节，从而有效避免政府监管事后严惩的被动格局，将事后监管变为事前与过程监管，从而使政府监管更具主动与效率。因此，迫切需要处理好政府与NGO对企业监管之间的关系。

提供必要的发展条件。根据党的十八大以来的精神，国务院机构改革和加快政府职能转变已进入深化阶段。对此，政府提出：“转变国务院机构职能，必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，……更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用”。“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。“坚持积极引导发展、严格依法管理的原则，促进社会组织健康有序发展。完善相关法律法规，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构”。

针对我国现行食品安全监管体制存在的问题，其核心是监管制度的建设与完善。尤其是应加强食品质量安全监管中NGO的建设，使之成为市场化进程中的第三方监管力量，以利于厘清市场环境，约束企业市场行为，引导和促使生产经营者诚信经营，承担社会责任。因此，政府与社会应提供有利于NGO发展的各种条件，解决其发展中迫切需要解决的各种问题，促使其积极发挥作用。同时，国家与政府也必须对NGO组织实施有效的管控，使其真正成为净化社会经济环境的积极力量。

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