我国公共图书馆法草案完善建议探析

陈瑶

摘 要 公共图书馆在现代社会具有特别重要的社会公共职能，公共图书馆法应明确其作为公共服务机构与国家机关、其它社会服务机构，以及公众之间的法律关系。目前的草案在立法目的、图书馆的界定范围、内部治理结构、外部关系定位、权利义务配置方面有待改进。

关键词 公共图书馆 公共性 公共图书馆法

分类号 D912.16

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2016.11.021

Abstract The public library plays an especially important role for social public affairs in modern society. Public library law should prescribe the legal relationship between the public library as a public service agency and the government， other social service organs， and the public. The present draft shall be improved in terms of legislation aims， the definition of public libraries， the inside governance structure of public libraries， the outside relationship and the deposition of rights and obligations.

Keywords Public library. Public characteristic. Public library law.

公共图书馆是现代市民重要的信息中心和社会公共服务中心，公共图书馆法也就成为现代社会公共服务领域极其重要的法律。我国图书馆法从上个世纪八十年代酝酿起，2015年12月由国务院法制办公布了公共图书馆法征求意见稿（以下简称“意见稿”）[1]，与过去行政规章、地方性法规形式的规制相比，在规范层级、规制内容上均有显著突破，为公共图书馆的设立、运行和服务确立了基本法律框架。但是，有鉴于信息传递技术发展之迅速，以及各类信息服务对当代社会生活影响之重大，笔者以为草案相关条款仍然有必要结合目前社会发展境况以及公共图书馆业发展趋势，进一步完善，方能实现立法之目的。本文拟在此方面提供些许思路和建议，以供商榷。

1 公共图书馆的特殊性

公共图书馆是近代工业革命后社会发展的产物，自其诞生就肩负着特殊的社会公共职能。早期的公共图书馆法，如美国波士顿公共图书馆法、英国的公共图书馆法强调固定经费，实则是立法者在争取构筑稳定的知识公平、教育公平秩序。至当代，一些国家，如美韩等设有总统直接领导的图书馆博物馆委员会或研究院。这种特殊的制度设计足以说明公共图书馆管理在现代国家公共行政中的重要意义。国际社会对公共图书馆特殊性的探讨也持续多年。1975年，国际图书馆协会联合会（IFLA，以下简称“国际图联”）在里昂会议上将图书馆的功能概括为四个主要方面：保存文化遗产、开展社会教育、传递科学情报、开发智力资源。这些功能体现了面向社会大众的公共服务方面的要求。可见，”公共性”是公共图书馆的核心社会属性。

现今，伴随技术的变革和社会整体文明程度的提升，公众对于各类精神产品和公共信息的需求日渐高涨。但是，与此同时，图书馆的社会公共职能也受到一定冲击：其一，私人出版业愈加繁荣，版权价格攀升迅速，市场交易无法保证公共图书馆获得所有出版物，公共信息中心的完整性受损。其二，数字技术的普及使得大量信息私有化，高质量存储比过去更加困难。由于载体特殊以及数据库权利等知识产权保护制度的存在，对于信息的重复性、使用价值的判断与过去相比，难度大大增加。其三，由于网络技术的普及和服务的电子化，公共图书馆平台的安全性、隐私保护问题更为突出。而且，对于数字出版物，图书馆无法像过去对于纸媒那样进行全面而严格的控制，公共图书馆与专业数据开发机构、运营机构之间的谈判劣势明显，这也严重威胁着公共图书馆公共性的发挥。其四，随着用户数量增长，服务形式和服务质量要求越来越高，公共图书馆的运营成本也大大增加，部分服务一定条件下变为有偿。这也使得图书馆的“公共性”受到一定程度的影响。所有这些都表明，在新的技术和社会背景下，公共图书馆社会公共职能的充分发挥，亟需法律法规的跟进。

2 法律关系之类别

法律法规的制订和实施须以社会关系本身的性质、内容为基础，公共图书馆法的完善也必须从法律关系的考量着手。所涉法律关系分为内、外两个方面：内部关系是图书馆自身内部机构、人员间的关系，外部关系是图书馆在发挥其职能的过程中与其他机构、公众之间的关系。图书馆法对这两方面都应有所体现。但是，外部关系决定着图书馆职能和作用的定位、实施，因此，内部机构、人员的规范应当服务于外部关系之需要。由于此种依附关系的存在，以下主要阐述公共图书馆的外部法律关系。

2.1 作为公共服务机构与其它国家机关、社会机构之间的关系

这一层法律关系旨在明确公共图书馆的性质和法律地位。事实上，尽管阅读服务的形式和种类越来越多，但是公共图书馆的核心职能并没有发生变化。2013年，国际图联对当前图书馆环境的分析报告指出，未来图书馆发展须关注五个方面的趋势[2]：（1）技术既扩大了人们接触的信息范围，也造成缺乏信息技能的人们被隔离；（2）在线教育使得教育更加公平，但其副作用也不可忽视；（3）隐私的边界和个人数据将被重新定义；（4）高度互联活动催生各种新的社会团体，使得公共服务更加市民化；（5）新技术将给全球信息经济带来颠覆性变化。具有高度互联功能的移动设备不断增加，智能技术在改变着人们生活和阅读的方式。从这一分析报告可以看出，公共图书馆现在和未来的核心任务仍然是消除信息获取的不平等性，在保障教育公平的同时进一步确保教育效果，使文化与知识惠及公众。

上述核心任务使公共图书馆区别于其他社会机构，也决定了通过立法给予其特别保障的必要性。

首先，应给予其稳定的公共财政支持。世界上第一部公共图书馆法美国波士顿公共图书馆法案即是如此。尽管图书馆业也存在许多的竞争，但是公共图书馆的特殊社会公共职能决定了其必须由政府提供最基础的经济后盾，给予智识平等以最基本的保障。对此，美国、韩国以及我国台湾地区的公共图书馆法都有规定。

其次，公共图书馆事务属于国家公共行政事务的重要内容，在主管机关的设置上应考虑如何能够最大程度地发挥其职能。有的国家采用最高行政首脑直属委员会管理模式，以综合调动教育、信息、文化等资源，如美国、韩国。有的国家采用一般行政管理制，如日本和我国，公共图书馆均隶属文化管理部门。但是美国、日本等的国会图书馆作为专门服务立法机关，同时也向公众开放的一类“公共图书馆”，隶属国家立法机关。这种设置考虑了国会图书馆作为立法信息公开服务供给机构的特殊性。

2.2 作为公共信息中心与公众之间的关系

这一层法律关系涉及的核心问题有两个：一是信息的质量，如何保证最大程度地、准确地存储信息；二是如何保障公众对公共信息的平等获取权。对于第一个问题，随着信息的形式和发布者愈加多元，公共图书馆如何保证信息渠道畅通而高效，需要法律加以明确。对于第二个问题，国际图联2014年发布的《信息获取和发展里昂宣言》指出，平等获取信息的权利是保证公民个人独立的关键，是推动可持续发展的重要支柱；图书馆作为信息中介，具有技术和资源，能够帮助政府、机构和个人来交流、管理、组织和理解有利于推动发展的关键信息[3]，一些国家的图书馆法对此也有明确的规定。如韩国图书馆法（2006）第八章即是关于“消除知识信息差距”的条款。美国图书馆法也规定政府对图书馆的资助应当惠及所有用户，包括所有年龄以及贫困线下的群体，体现了平等的要求[4]。美国图书馆协会则将“图书馆权利”进一步解释为民众有获得普遍服务、公平服务和平等服务的权利[5]。

2.3 作为个人信息的占有者与公众之间的关系

这一层法律关系主要涉及公众的隐私权及商业秘密保护问题。随着数字技术的发展，图书馆与公众的隐私保护和商业秘密保护之间的问题也愈加突出。一般而言，涉及三类主要的公众信息：第一类是基本证件信息和通讯信息。无论是过去传统的纸质证件登记，还是现在多种形式的电子化采集手段，比如RFID扫码、网络登陆，均会涉及读者的姓名、民族、住址、联系方式等。第二类是公众的阅读习惯信息。这些阅读习惯至少可以部分反映、折射读者的信仰、心理、个人喜好，乃至身心健康等情况。第三类是读者个人不希望为他人知晓的其它特定信息，比如正在写作的论文主题、科研项目进展情况等。上述三类信息如果没有一定安保措施或是防护水平不够，极易被第三方非法获取，暗含巨大安全隐患。尽管根据侵权责任法，一般公共图书馆并不会承担直接侵权的责任，比如第三方利用图书馆网站漏洞截获大量用户的身份信息、联系方式，将其有偿提供给其他交易主体等情况，但是，如果在风险防范、预警以及减损措施方面，图书馆没有尽职，仍然有可能承担法律责任。

此外，由于数字技术的发展以及各类数据库的兴起，公共图书馆利用第三方电子出版物的情形越来越多。许多阅读器、数据库以及其他电子出版物的生产商、供应商及销售商通过程序后门、更新升级方案、用户调查等途径，利用公共图书馆的优质平台渠道，在用户不知情的情况下，记录大量用户信息，进行商业开发。事实上，即便客户知情，由于普通用户捕捉细微网络信息的难度较高，对如网络问卷调查之类的信息后期使用的合法性也难以跟踪并监督，公众隐私信息和商业秘密信息仍然处于事实上的“弱保护”状态。

3 公共图书馆法草案之不足及其完善建议

上述法律关系决定了当下公共图书馆法应有的主要条款和主要内容：应当明确其作为重要公共服务机构的法律地位；应当结合社会发展规范其职能；数字化时代应当重视个人数据和隐私的保护。征求意见稿首先规定了公共图书馆法的总则，接着从设立、运行和服务三方面阐述了基本规范，最后是有关法律责任的规定。尽管具有突出进步意义，但根据前文对于公共图书馆特殊属性和职能，以及主要外部法律关系的分析，一些方面仍有待完善。具体主要涉及以下几点。

3.1 立法目的过于抽象和概括

意见稿第1条规定，公共图书馆法的立法目的在于三个方面：对于图书馆，发挥其公共职能，促进图书馆事业发展；对于公民，满足精神文化需求，提高科学文化素质；对于社会，提升文明程度。这一条款过于抽象概括，不利于定位当代公共图书馆的职能和作用。

首先，这一规定并没有从公共服务法律体系层面明确公共图书馆法的地位和立法依据，没有反映其它法对于本法的支撑。事实上，公共图书馆的建立和职能发挥，离不开宪法、预算法、税法、行政许可法、编制规范等的支持。比如，有关公民的“借阅权”、信息平等获取权就涉及宪法上公民文化生活权利等基本权利的保障。

其次，立法目的还反映图书馆的法律地位和职能定位，应结合当前社会特点具体化。“满足精神文化需求、提升社会文明程度”，这一表述适合于任何发展阶段的图书馆规范，过于抽象而笼统，对于当代社会的特殊性反映不足。终身学习、创新等反映现代公共图书馆重要职能的目标，没有明确。韩国图书馆法第1条规定了保障信息平等获取权和终身学习，进而为国家和社会文化发展做出贡献的立法目的。美国法典第20章第9121条规定的目的有：促进不同形式图书馆为了更好地服务公众而进行合作，推进公民的教育和智识的培养，促进终身学习、21世纪技能之掌握、数字文化技能之学习等等。我国台湾地区的图书馆法除了同样将促进图书馆事业发展作为立法目的外，还提及保障终身学习、支持教学研究。

3.2 公共图书馆的范围界定过窄

意见稿第2条规定，公共图书馆是指以提供阅读服务为主要目的，收集、整理、保存、研究和传播文献信息，向公众开放，并经依法登记的非营利组织。据此，意见稿对于公共图书馆的界定有两个条件：服务标准和非营利标准。然而，这样的标准并不能适应我国当前及未来图书馆发展之需要。目前，除了政府设立的图书馆外，各类私人投资主体对于图书馆事业也热情高涨[6]。许多出版商、文化产品经销商、文化会所，甚至一些娱乐场所、工作室等也设有小型的图书室、阅读间，一些结合非营利的图书馆和营利的各类沙龙、图书销售活动于一体的“书院”、“书店”，已经产生了非常大的社会影响。尽管部分带有一定营利性，但是，不容否认，这些机构也提供着一定的公共服务。此外，还有一些营利性机构内部的图书室、儿童阅览室等也是非营利的，且具有相当规模。这些碎片化地存在于社会中的信息服务和知识服务机构数量巨大，而且往往融入公众的日常生活。公共图书馆法不应狭隘地理解公共图书馆的范围。

事实上，其他国家和地区的公共图书馆法律规范一般都采用服务标准，营利与否并不是主体的必备条件。比如，美国法典第20章第9122条对于图书馆的定义，包括研究型的图书馆、学校的图书馆，私人主体投资的、政府认为依据本章可以认定为图书馆的机构。韩国图书馆法第2条第4款规定，“公共图书馆”是指国家或地方自治团体为了公众信息利用、读书活动及终生教育而设立的图书馆或者是民间机关或团体，以向公众开放为目的而设立的图书馆。具体包括：设施、藏书等偏少、规模较小的非营利图书室、主要向住院病人提供服务的医院图书馆、向军人提供服务的军队图书馆、向残疾人提供服务的图书馆以及向儿童提供服务的儿童图书馆。该条坚持的也是“服务标准”，营利与否不是必备条件。第3条进一步明确该法适用于文化中心、信息中心、图书中心等名称和功能类似的设施。显然，此处采用的也是服务标准。我国台湾地区图书馆法第4条第2款对于“公共图书馆”的界定，同样也是规定，“以社会大众为主要服务对象，提供图书信息服务，推广社会教育及办理文化活动的图书馆”，也是采用了服务标准。

3.3 公共图书馆的内部治理结构不清晰

意见稿第19条规定，公共图书馆应建立法人治理结构，吸纳有关方面代表、专业人士和公众参与管理。该条款的内涵和外延，不甚明晰。

首先，作为法律规则，该条款的目的和文义存在错位。从上下文可以看出，该条的主要目的在于完善公共图书馆内部的治理结构。基于自身的社会公共职能，公共图书馆对其运营状况，应当承担一定的信息披露义务，尤其是那些非营利性机构以及涉及公共财政使用的部分。该条规则要求吸纳外部人员参与管理，体现了一定的公开性。但是，吸纳代表并不完全等同于公开，有关资金使用、馆舍建设规划、书目管理、接受捐赠、内部空间管理等制度和决策过程的监督问题并没有提及。意见稿第19条的表述意在要求图书馆内部建立起包含公众等外部代表在内的管理机构。然而，这些被吸纳者的具体法律地位并未清楚界定，外部代表的产生程序、职责、比例也没有规定。

事实上，该条没有澄清公共图书馆的外部监督关系和内部管理关系。第一，在每一个图书馆内部建立有外部代表参加的管理机构并无必要，也不具操作性。从各国立法实践来看，外部代表更多的价值在于参与决策和监督，为“公共性”提供一定保障。因此，一些国家的图书馆法强调对图书馆的外部监督和宏观政策制定必须有外部人员参加，并没有对图书馆内部的运营细节作此要求，事实上外部代表也无法进行专业而具体的业务判断。如韩国图书馆法第13、24条就分别规定了国家图书馆委员会和地方图书馆信息服务委员会的组成、职能、委员人数及其产生程序等。根据规定，国家图书馆委员会中必须有外部代表，委员长认为必要时，要求有关行政机关派遣公务员或有关团体派遣职员，机关或团体负责人如无特殊理由，必须接受。地方委员会委员则由市、道知事担任的委员长推荐专业人士和有经验的人士担任。显然，委员包括了许多外部人士，以此保证图书馆的公共性。第二，即便设立这样的管理机构，有关方面和专业人士究竟涵盖哪些，应有更明确的所指，否则也易流于形式。有关方面，尤其是政府其他部门人员，如何基于职权恰当参与公共图书馆事务，更应明确，才能切实发挥作用。

其次，“法人治理结构”究竟是怎样一种结构，并未明确。从意见稿的整个条文来看，除了要求具有章程，馆长、馆员符合一定的基本条件之外，对于图书馆法人的内部组成、议事规则等治理结构中的重要内容并没有规定。事实上，从我国目前的法律体系来看，论及法人治理结构多指公司法意义上的法人治理结构，对于一般民法意义上的社团法人，其治理结构究竟如何，并无统一规定。而且，由于公共图书馆是特殊的公共服务机构，地位、职能特别，因此，也具有一定公法人性质。同样，对于行政法意义上的“公法人”的治理结构，也不存在一个统一的标准。但是，作为民法上的社团法人、行政法上的公法人，其内部治理应当符合平等、公开等法律基本原则。据此，建议该条表述为公共图书馆，尤其是政府投资的以及其他非营利的公共图书馆的内部治理应当基于民主、智识平等、公开的原则。其中，由于涉及公共财政，政府投资的公共图书馆的议事规则应在立法中明确，对于其他公共图书馆的内部管理，应制定补白条款。

3.4 公共图书馆与有关国家机关、机构的关系未予明确

公共图书馆作为重要的信息服务中心和公共文化活动场所，其功能的发挥需要多个行政机关的协调。实践中，由于缺乏授权和有效协调，公共图书馆难以调动相关社会资源主动开展公共文化活动，主动向广大公众及时提供高质量的信息服务。因此，公共图书馆法应明确文化、信息、民政、医疗卫生、教育等行政机关、专业机构有义务给予公共图书馆职能内活动的便利和帮助。从其他国家和地区的经验看，伴随现代社会公共行政内容的不断丰富和发展，社会对公共图书馆服务的主动性需求越来越强，对信息的专业性、时效性要求也越来越高。例如医疗卫生信息是公共信息服务的一个重要领域。美国、韩国等的图书馆立法都有针对医疗等专业图书馆的规定。意见稿对此并没有涉及。

事实上，以医疗卫生信息为例，目前，我国亟待整合、梳理这些信息，以满足社会公共卫生政策研究、发展之需。当前这些信息主要由卫生防疫部门、大型医院以及部分研究机构自建相关资料库，个体化地积累储存，社会体系化的医疗卫生信息交流和存储严重缺乏。而这些工作实际可以交由医学公共图书馆完成。教育、司法等涉及国家和地方重要公共事务的信息服务也存在类似问题。即便是信息公开相对完善的政府公报，一般也只有大型公共图书馆才能够比较完整地提供，基层图书馆以及偏远地区的图书服务站在此方面仍有严重不足。意见稿应增加此方面内容，规定政府机关和医疗卫生、教育等公共机构应当定期，以及在公共卫生事件、重大自然灾害等紧急状况时，协助公共图书馆向社会提供有关事件处理及灾害防范的专业信息。

此外，对于非政府投资的公共图书馆，公开馆藏目录信息的形式、范围和渠道，机构的设立、终止程序没有规定。尽管根据意见稿第12、13条，图书馆章程可以对此进行规定，但是涉及第三方权益的事项，尤其是非政府投资的公共图书馆终止后对运行期间获取的公众信息、押金等的处理，是否需要公告、清算以及接管的机构、程序等应当明确。

3.5 部分条款的权利与义务配置不完整

意见稿中部分条款的权利与义务需进一步调配平衡，予以完善。比如，意见稿第17条规定了捐赠，只是赋权，允许图书馆用捐赠者的姓名、名称命名设施、专题活动，用作馆名等，没有提及接受捐赠的图书馆具有妥善保存文献或将资金用于图书馆相关事务的义务。又如，第4、5条规定，政府应将公共图书馆发展纳入国民经济和社会发展总体规划、城乡规划和土地利用总体规划，并将政府设立的公共图书馆所需经费列入本级财政预算。根据《预算法》第21-24条的规定，对于财政预算，各级政府只有预算草案编制权，预算草案应当提交本级人民代表大会审查批准。但是，意见稿第11条却规定了县级以上地方人民政府应当根据当地人口规模、人口分布等因素，“确定”本行政区域内公共图书馆的数量、规模、结构和分布。显然，此处“确定权”表述不准确，应根据《预算法》修改为“规划权”或“草案编制权”，并明确应当依据《预算法》《城乡规划法》进行。另外，对于出版物呈缴，也只规定了呈缴单位负有义务，没有考虑配置相关权利。实际可以将呈缴义务的履行与文献信息传递、特别信息资源使用的优待等联系在一起，以获得更好的法律实施效果。

参考文献：

[ 1 ] 国务院法制办.中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）[EB/OL].（2015-12-04）[2016-07-01].http：//www.chinalaw.gov.cn/article/cazjgg/201512/20151200479628.shtml.

[ 2 ] The International Federation of Library Associations

and Institutions（IFLA）.Riding the waves or caught in the tide？ Navigating the evolving information environment[EB/OL].[2016-07-01].http：//trends.ifla.org/files/trends/assets/insights-from-the-ifla-trend-report_v3.pdf.

[ 3 ] The International Federation of Library Associations

and Institutions（IFLA）. The Lyon Declaration on access to information and development[EB/OL].[2016-07-01].http：//www.lyondeclaration.org/content/pages/lyon-declaration-zh.pdf.

[ 4 ] Art.9141， Chapter 72，20 United States Code[EB/OL].[2016-07-02].https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/USCODE-2010-title20/html/USCODE-2010-title20-chap72.htm.

[ 5 ] American Library Association. Art.1，5，6 of American Library Association Interpretations of the Library Bill of Rights.[EB/OL].[2016-07-02].http：//www.ala.org/ala/aboutala/offices/oif/statementspols/statementsif/interpretations/Default675.cfm.

[ 6 ] 孙莉薇.私人图书馆，在夹缝中求生存[N/OL].图书馆报，2010-05-21（A07）.[2016-07-01].http：//news.idoican.com.cn/xhsmb/html/2010-05/21/content_1276441.htm？div=-1.