政府购买服务的主体冲突及其破解研究

崔军+陈茜

摘 要：社区购买服务是一个多方主体互动博弈、合力推进的协同治理过程，购买者、承接者和使用者这三类主体在互动过程中确定服务需求、达成合作意向、形成服务对接，完成社区购买服务工作。通过对北京市社区购买服务的实地调研我们发现，由于主体利益诉求不同，各类主体在互动博弈过程中形成了不同层面、不同类型的矛盾。为有效破解矛盾，文章提出，各类主体应秉承协同治理的精神，在提高自身能力的基础上，构建互通机制，形成交集共识，从而实现社区购买服务的良性发展和社区公共服务供给能力的提升。

关键词：社区购买服务；主体冲突；矛盾破解；北京市

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1009-5381（2016）06-0100-07

2016年1月5日，北京市社会建设工作领导小组办公室发布《北京市2016年使用市级社会建设专项资金购买社会组织服务项目申报指南》，向全市社会组织购买500个服务项目。事实上，自2010年开始，北京市政府六年内总计投入42亿元资金连续购买了2732个社会组织服务项目，购买服务内容涵盖社会公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会治理服务和社会建设决策咨询服务五大类30个方向。作为实践较早、经验较丰富的城市，北京市政府购买服务不仅涉及养老、环保、就业培训、流动人口服务等众多领域，还深入到基层社区，与社区治理相结合，为社区居民提供便利、多样的服务。社区层面的政府购买服务是一个多方主体互动博弈、合力推进的协同治理过程，由于主体利益诉求不同，各类主体在互动博弈过程中容易产生一系列矛盾，影响到社区购买服务效果的发挥。因此，本文从主体互动视角出发，分析了北京市社区购买服务过程中各类主体因互动博弈产生的不同层面、不同类型的矛盾，并基于协同治理精神提出相应的破解策略。

一、相关概念界定

（一）我国“社区”概念

学界普遍认为，“社区”概念最早由德国社会学家滕尼斯提出，并经历了从德文的“Gemeinschaft”到英文的“community”，再到中文的“社区”的语言旅行过程。[1]“社区”概念作为西方舶来品，在我国经过数十年发展，已具备较明显的本土化内涵。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出，“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”首次对“社区”概念做出官方权威阐释，这一解释也得到了学界的基本认可。在此基础上，在社区功能方面，杨淑琴等认为社区“是国家为解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题的治理单元”[2]；在社区主体方面，刘玉东指出，“居民为第一要素，但互动的主体绝不仅限于居民，其他社会组织尤其是代表政权的基层政府和共产党组织亦是社区运转的重要主体”[3]。

需要强调的是，尽管城市“社区”概念在我国指的是居民委员会辖区，但由于社区居委会本质上并不是政府组织，其购买服务的活动必须经过街道政府审批，因此本文所探讨的“社区层面的政府购买服务”并不是指单个社区的购买服务问题，而是指街道范畴的政府购买服务。

（二）主体互动、社区服务、社区购买服务分类综述

主体互动，较多地被运用于描述现代公共政策的形成过程。现代公共政策的形成，在西蒙“有限理性主义”和林德布洛姆“政策分析理论”的影响下，普遍被认为是一个由直接决策者（政府部门、立法机关等）和间接参与者（利益集团、公民等）共同组成的决策主体在各自内部和相互之间的冲突、沟通、取得一致的政治互动过程。事实上，主体互动不仅发生在政策制定环节，还贯穿政策执行始终。因此，把握政策执行过程中涉及的相关利益主体，并分析各类主体的行为倾向和潜在矛盾，是深入理解一项公共政策的重要工具和关键手段。此外，“多元主体互动治理”所强调的多元主体参与互动、协同治理思想为“主体互动”提供了来自“治理”的依据，而政府购买服务也内在地契合了“治理”的精神，因此从主体互动视角来考察社区购买服务问题是适宜的。

关于社区服务，杨宏山对社区服务的定义较有参考价值，将其界定为：“在城市社区范围内，在政府部门、社区组织、企业组织及社区居民的积极参与以及共同行动下，动员社区内外的各种资源，为社区居民提供的公共性、福利性、公益性、互助性、义务性和营利性服务的总称。”[4]在社区服务供给机制方面，杨宏山、刘中起、陈雅丽等一致认为，要建立由政府部门、非营利组织和市场组织三方共同组成的社区服务多中心供给机制。

政府购买服务，因其满足我国政府转变职能的现实需要，与如今大力倡导的“治理”精神相契合，受到我国理论界和实践界前所未有的关注和重视。国内有关政府购买服务的研究成果始见于20世纪90年代末，并从2010年起开始涌现大量的学术论文发表，之后也一直呈上升态势，购买服务的学术发表与愈发繁荣向上的实践发展态势基本吻合。[5]在政府购买服务主体研究方面，王浦劬和萨拉蒙提出了由购买者、承接者和使用者构成的“三元主体”分析框架，从“三元主体”角度探讨购买服务问题。[6]在政府购买服务实践研究方面，现有研究大都从我国整体或典型城市（如上海）对政府购买服务实践现状、现实困境及路径选择等开展研究，少有学者从社区层面考察政府购买服务问题，有关社区购买服务的研究甚至屈指可数：郑卫东初步探讨了上海城市社区建设中政府购买服务的实践特点、成效与问题，并提出了政策建议；[7]王清等在介绍“二级购买”的购买服务创新中引入了深圳市西乡街道办的购买案例，从侧面展现了深圳街道社区层面购买服务的基本面貌；[8]王晓征以豫东地区的实地调研为基础，分析了基层政府购买服务的制约因素，并提出解决路径。[9]

应该认识到，社区层面作为政府购买服务的“落地”层面，直接影响政府购买服务的政策效果，因而具有重要的研究价值。但是，当前学术界对社区购买服务的研究从量上看也十分不足。因此，本文基于对北京市社区购买服务的实地调研①①2015年9月，从购买者和承接者同时切入，对北京市西城区X街道和参与社区购买服务的Q社会组织分别开展实地调研。X街道于2009年开始社区购买服务实践，是北京市较早开展社区购买服务的街道之一。Q社会组织于2012年开始承接政府购买服务项目，至2015年共开展了16个项目，并且其开展的项目大都属于社区购买服务性质。 ，对北京市社区层面政府购买服务的实践情况开展研究。

二、北京市社区层面政府购买服务的参与主体

社区层面的政府购买服务，是一个多方主体互动博弈、合力推进的协同治理过程。围绕社区购买服务，主要有五大主体参与，分别是街道政府、社区居委会、社会组织、企业及社区居民。其中，街道政府和社区居委会是社区层面的管理组织，社会组织主要是指具备承接政府购买服务资质的非营利性社会组织，企业包括生产服务的市场企业和社会企业两类，社区居民则是指居住在社区范围内的民众。这五大主体一方面作为有各自利益诉求的独立主体，参与政府购买服务各环节的互动博弈；另一方面又作为政府购买服务的共同推进者，合力实现优化公共服务供给的政策目标。

参与社区购买服务的五大主体，根据其承担角色的差异，又可以分为三类主体，如图1所示。第一类主体是购买者，是社区服务的提供者，包括街道政府和社区居委会。需要说明的是，由于社区居委会本质上并不是政府组织，因此社区层面的购买者严格意义上是街道政府而不包括社区居委会，但在我国政府实际运作过程中，社区居委会事实上分担了繁重的政府职能，成为了一级准行政组织，并且社区居委会在社区购买服务工作中是重要的执行力量，因此本文将街道政府和社区居委会都视为购买者。第二类主体是承接者，是社区服务的生产者，主要是包括社会组织和企业在内的社会力量。受当前“推进国家治理体系和治理能力现代化”的影响，北京市社区购买服务承接者的主要成分是社会组织和社会企业，而市场企业则是补充。第三类主体则是使用者，是社区服务的消费者，即社区居民。

三、北京市社区购买服务的主体互动过程

北京市社区购买服务是由三类主体参与互动达成的，具体而言，主要形成了“购买者-使用者”确定服务需求互动、“购买者-承接者”达成合作意向互动和“承接者-使用者”形成服务对接互动。

（一）“购买者-使用者”互动：确定服务需求

通过调研得知，不同的社区由于人口构成、居民特点不同，社区居民对社区公共服务的需求也存在差异，这就要求公共服务的提供者在了解民意的基础上做出购买服务决策。在确定服务需求方面，X街道主要是通过开展社区调研、召开居民恳谈会等方式倾听居民心声，了解居民需求，在此基础上设计购买服务项目。

（二）“购买者-承接者”互动：达成合作意向

这一阶段，主要是作为购买者的街道政府和作为承接者的社会组织互动博弈、达成合作，具体可以划分为三个步骤。

1.双向选择。市场机制下，追求利益最大化的各方主体在竞争市场上通过双向选择方式寻求最佳合作伙伴以期实现合作共赢。政府购买服务因其引入市场机制的特性，达成购买合作也要经历一个双向选择的过程，作为购买者的街道政府要以组织规模、人员素质等指标考察社会组织的资质条件，作为承接者的社会组织也要基于社区服务人群特点、工作开展难易程度等的判断决定是否参与投标。X街道主动构建了双向选择机制，在实地考察社会组织并将符合要求的社会组织纳入备选的基础上，街道政府会召开社会组织和街道各科室及社区的双选会。双选会上，街道各科室及社区提出服务需求，社会组织就自身资质条件、服务内容等进行展示，然后双方平等协商、充分沟通，达成合作，实现双向选择。

2.签订合同。签订购买合同主要是就购买服务内容、数量、价格、质量标准、监督管理、双方权利义务等事项协商谈判，形成文本约定。这一环节，政府购买服务的定价机制问题受到较多关注，根据调研得知，街道政府在所购服务既没有相关定价规定也没有市场参照价格的情况下，一般采取的是在社会组织申报额度的基础上先“砍”再“谈”的定价方式，即先由社会组织在申报项目书中列明经费用途及相应额度，街道政府再在此基础上和社会组织“讨价还价”，以确定社区购买服务的最终价格。

3.监督管理。合同签订之后，购买者和承接者便依照合同规定各司其职，各履其责：作为承接者的社会组织依照合同标准生产所需服务；作为购买者的街道政府也必须成为严格的合同管理者[10]对社会组织实施监督管理。X街道社区购买服务的监管职责仍由街道政府自行承担，主要从两个方面考核社会组织：一方面是对社会组织硬件条件、生产服务数量等“显性”指标进行直接考察；另一方面则是利用街道自主开发的信息系统对居民满意度、公共服务质量等“隐性”指标实行间接考察。与X街道不同，Q组织参与的社区购买服务项目的监督管理大都引入了第三方机构。由第三方机构对社会组织实行监督并在每年年底对社会组织绩效进行打分，社会组织的得分情况不仅会影响其参与下一年度政府购买服务的可能性，还会影响其绩效资金的划拨。

（三）“承接者-使用者”互动：形成服务对接

形成服务对接是社区购买服务的“落地”阶段，即作为承接者的社会组织在和街道政府达成合作、取得社区进入资格后，面向社区居民生产所需服务的过程。从某种意义上讲，无论是确定服务需求还是达成合作意向都是为了解决“如何更好地落地”的问题，因此，这一阶段社会组织要为社区居民生产优质的服务“落到实处、落到细处”尤为关键。

四、北京市社区购买服务主体互动矛盾分析

通过调研我们发现，由于主体利益诉求不同，各类主体在互动博弈过程中形成了不同层面、不同类型的矛盾。首先是三类主体之间的互动博弈分别形成了“购买者-使用者”矛盾、“购买者-承接者”矛盾和“承接者-使用者”矛盾；其次在购买者内部也存在互动博弈，形成了“街道政府-社区居委会”矛盾。

（一）“购买者-使用者”矛盾：服务供给与居民需求难一致

针对社区服务供给，作为消费者的社区居民倾向于选择能够满足自身效用最大化的服务项目；但作为提供者的街道政府，需要综合考量社区居民多样化的服务需求，并在购买资金、管理能力等诸多条件限制下，最终对居民需求作“选择性回应”，如此街道政府服务供给与社区居民需求便难以达成一致。

（二）“购买者-承接者”矛盾：购买领域、合同议价、项目监管存分歧

在“购买者-承接者”合作互动过程中，主要在购买领域、合同议价、项目监管等方面存在矛盾点。

1.购买领域矛盾。对社会组织而言，政府“释放”越多的购买领域，意味着其有越大的生存空间，因而自然希望能从政府职能中分离出更多的购买服务事项。但是，对街道政府而言，实施购买服务意味着向社会“放权让利”，因而具有购买服务领域最小化的行为倾向与惯性。根据调研得知，当前北京市政府文件对政府购买服务目录仍缺乏明确的表述和详细的规定，导致基层社区购买服务工作事实上仍处于“摸着石头过河”的基本状态。X街道的社区购买服务主要集中于“不痛不痒”、娱乐性较强的文体类、公益类领域，街道的“一站式”公共服务大厅和社区服务中心两个机构目前仍都属于事业单位性质，没有任何政府购买服务参与。也即是说，X街道政府的行政类职责仍然完全停留在街道，并没有通过政府购买服务向社会转移出去。

2.合同议价矛盾。作为合同签订的核心，政府购买服务定价问题受到购买者和承接者双方的高度重视。作为承接者的社会组织自然希望自己生产的服务能够“卖”出好价钱，而作为购买者的街道政府则希望“买”到物美价廉的优质服务，在服务定价缺少明确规定的情况下，双方将围绕服务价格展开激烈的谈判。通过调研发现，目前北京市社区购买服务价格的决定仍没有明确的政策规定，基层政府在社区购买服务定价工作中决策的自主性较大，街道政府为了防止社会组织虚报项目经费，通常采取对社会组织申报的项目经费先“砍”再“谈”的“一刀切”应对策略。

3.项目监管矛盾。购买合同达成后，社会组织生产服务，街道政府监督管理，街道政府与社会组织的监督与被监督关系形成，在社区购买实践中进行持续互动博弈。为保障社区服务供给质量、有效满足居民需求，街道政府切实履行自身监管职责至关重要。但是，由于服务不同于商品，其无形的特性致使其难以考察，却反向强化了社会组织“缺斤短两”生产服务的行为倾向，致使街道政府面临项目监管难的现实困境。

（三）“承接者-使用者”矛盾：服务生产与服务对象需求不相适

社区购买服务的“落地”阶段，是社会组织与服务对象“打交道”的阶段。这一阶段，服务的直接使用者希望社会组织生产满足自身需要的社区服务，社会组织则基于自身资质条件、合同规定以及政府要求等为服务对象生产服务。这一过程中，双方可能就服务质量、服务态度等产生分歧，由此形成“承接者-使用者”矛盾。

（四）“街道政府-社区居委会”矛盾：购买服务偏好存差异

在购买者内部，同样存在主体互动的矛盾。虽同属于购买者范畴，但街道政府和社区居委会在社区购买服务中的任务分工并不相同：街道政府是购买决策的最终制定者，而社区居委会则是购买决策的重要执行组织。应该看到，虽然街道政府和社区居委会是特殊的指导与被指导关系，但二者是独立的两个主体，对购买服务有不同的偏好倾向：街道政府作为街道的统筹管理者倾向于购买符合街道整体利益的服务项目；而社区居委会由于其与居民接近的特点则倾向于购买“迎合”居民偏好的服务项目以利于执行，最后由于街道政府是最终决策者，便有可能导致社区居委会执行积极性不高甚至执行不力的情况出现。

五、北京市社区购买服务主体互动矛盾破解

社区购买服务是一个多方主体参与互动、合力推进的协同治理过程，其顺利推行既离不开三类主体各自能力的提升，也离不开各类主体之间的相互配合和通力合作。推进社区购买服务，不仅要在宏观层面从强化法律法规制度建设、加强购买服务信息化建设、综合提升人员素质等方面加以建树，还要在微观层面针对主体互动博弈产生的各类矛盾着力从下述四个方面予以破解。

（一）“购买者-使用者”矛盾破解：倾听民意、上下互通、有效供给

应该认识到，社区购买服务满足的只能是社区部分居民的需求，因此不可强求政府服务供给与社区居民需求的完全一致。但是，政府服务的提供也不应偏离社区居民需求，政府仍需在走访民意、社区调研的基础上做出合情合理的购买服务决策。此外，作为使用者的社区居民也应主动构建意见传达机制，积极向街道政府或社区居委会反馈服务意见，协助购买者完善工作流程、提升服务质量。由此，购买者自上而下采集居民意见与使用者自下而上传达服务需求相结合，形成上下互通的交流机制以实现社区服务的有效供给。

（二）“购买者-承接者”矛盾破解：扩大领域、规范定价、强化监管

针对该矛盾，应主要从扩大购买服务领域、规范政府购买服务定价、借助新兴工具强化监管三个方面着力加以破解。

1.扩大购买服务领域。当前，北京市社区购买服务主要集中在非政府职能延续的文体类、公益类领域，与政府职能相关的服务内容仍主要由街道政府自己提供。一方面，这是由于北京市政府购买服务目录对购买范围的界定仍比较笼统，导致基层政府在社区购买服务工作中抱着“少开展、少惹事儿”的消极态度；另一方面，这与社区购买服务管理者对政府购买服务初衷认识不清也有一定关系，虽然政府购买服务工作受到政府管理者的高度重视，但是他们对政府购买服务的理解仍主要停留在引入多主体参与的“形式”治理层面，而对“以政府购买服务促进政府职能转变”的深层次政策意图缺乏理解。因此，针对上述情况，有必要制定详细的政府购买服务目录以明确社区购买服务的具体领域，同时要重视转变政府工作人员的观念，适度扩大社区购买服务的领域。

2.规范政府购买服务定价。当前，北京市街道政府在社区购买服务工作中之所以采取“先砍再谈”的“一刀切”定价策略，这与社会组织“鱼龙混杂”的现状不无关系，一些社会组织为了获得更多的项目资金采取虚报项目经费的做法，导致街道政府对其信任感缺失不得不出此“下策”。那么，政府购买服务的价格究竟应该由谁决定？应该如何决定？基层政府自主“拍板”决定购买服务价格的方式显然是不恰当的，为了更好地指导基层政府购买服务的定价工作，应从法律法规层面对政府购买服务价格做出规定，使服务定价有明确的依据。[11]

3.借助新兴工具强化监管。在借助新兴工具强化监管方面，X街道就做出了有益的探索。街道政府自行开发了一套名为“社会组织服务共同信息化平台”的网络软件，于2015年投入使用。这套软件在服务点（约6-7个）设有终端大屏机，终端机上会显示服务预告、往期回顾、签到报名、注册等内容。居民注册后，每次参加服务都要通过终端机刷脸识别系统（花时不到1秒）进行签到。签到后，后台大数据会对参加活动居民的信息进行统计，分析得到服务对象的群体特征（包括性别、年龄等）。通过信息系统对服务活动的实时监控，街道政府就可以了解每天每项活动的参与人数和实施情况，而信息系统的后台数据分析结果不仅可以帮助街道政府了解社区居民的服务偏好（根据服务对象人数多寡判定）及其偏好模式（特定服务类型与服务对象群体特征之间的联系），也成为街道政府对社会组织开展绩效评价的重要参考依据。

（三）“承接者-使用者”矛盾破解：提升服务、加强监督、转变方式

针对服务对象对社会组织生产服务的质量、提供服务的态度等问题，一方面社会组织要提高自身素质，提升服务质量，另一方面街道政府也要积极履行自身监督职责，通过开展绩效评估等方式强化监督。此外，根据调研得知，社会组织要想获得社区的进入资格，就不仅要满足服务对象的需求，还需兼顾街道需求和社区需求，由此社会组织“迎合”政府需求的行为在一定程度上制约了其满足服务对象需求的能力。针对这一问题，实现购买方式从非独立性购买向独立性购买转变是关键，通过弱化社会组织对政府的“迎合”倾向，促使其将精力更多地投放在生产服务本身，从而促进社区购买服务质量的提升。

（四）“街道政府-社区居委会”矛盾破解：鼓励探索、挖掘交集、凝聚共识

街道政府与社区居委会购买服务偏好不一致的矛盾，是由双方身份、角色不同导致看问题的角度不同造成的。针对这一矛盾，可以鼓励社区居委会充分发挥自身“从群众中来”的优势，积极探索符合自己所在社区需求的购买服务项目，再通过街道政府审核的方式，兼顾两者偏好，充分挖掘社区需求和街道需求的交集领域，从而破解由二者偏好不一致带来的执行不力难题，真正实现社区购买服务工作“到群众中去”。

参考文献：

[1]姜振华，胡鸿保.社区概念发展的历程[J].中国青年政治学院学报，2002（4）：121-124.

[2]杨淑琴，王柳丽.国家权力的介入与社区概念嬗变——对中国城市社区建设实践的理论反思[J].学术界，2010（6）：167-173.

[3]刘玉东.基于中国的语境对社区概念的诠释——视角的差异与实然的内涵[J].陕西行政学院学报，2011（2）：16-20.

[4]杨宏山.公民社会视野下城市社区服务的多元机制[J].上海城市管理职业技术学院学报，2007（5）：11-15.

[5]崔军，张雅璇，邱健.“一体两翼”：我国政府购买服务实践探索与学术研究的基本框架[J].徐州工程学院学报（社会科学版），2015（2）：38-44.

[6]王浦劬，莱斯特·M·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010：9.

[7]郑卫东.城市社区建设中的政府购买公共服务探讨[J].广东行政学院学报，2011（1）：24-29.

[8]王清，琚泽钦.政府购买公共服务创新研究——以广东深圳西乡购买公共服务为例[J].科学决策，2010（4）：31-40.

[9]王晓征.基层政府向社会组织购买公共服务探析——基于豫东地区的实证研究[J].社会主义研究，2013（5）：112-117.

[10]崔军.关于政府购买服务的几点基本认识[J].财政监督，2014（27）：63-65.

[11]崔军，张雅璇.政府购买服务定价的核心推定与策略安排[J].行政管理改革，2016（8）：47-52.

责任编辑：孔九莉