老旧小区有机更新权责划分和资金筹措机制

2017-01-17 16:33谢海生
中国房地产·学术版 2016年12期
关键词:老旧小区

摘要:老旧小区改造更新是城市更新的重要组成部分,有利于提高市民居住品质、提升城市功能、改善城市面貌。但改造更新是个实践问题,当前地方政府所采取的政府主导模式难以持续,也未能达到有机更新的高度。主要集中在三个关键问题上:第一,老旧小区有机更新中的政府、社会和个人权责关系如何;第二,老旧小区有机更新的资金来源渠道问题;第三,推进机制的探索建立。在分析探讨的基础上,认为在权责关系上应遵循“权责相对,程序规范;产权明晰,互利共赢”的原则。在资金筹措上,遵循谁受益谁出钱,摒弃政府大包大揽;发挥好财政资金的引导作用,通过机制创新引入社会资金;利用好已有资金,创新住户的资金承担机制。

关键词:老旧小区,有机更新,权责关系,资金渠道,推进机制

中图分类号:F293.3 文献标识码:A

文章编号:1001-9138-(2016)12-0070-77 收稿日期:2016-07-05

改革开放以来,我国住房建设的主要思路是缓解住房紧张问题,通过各种途径新建了大量小区。随着时间的推移,一些老旧小区建设标准不高、设施设备落后、功能配套不全等问题逐渐暴露,对于老旧小区进行改造更新变得必要而迫切。当前学界对于老旧小区有机更新的研究还较少,有代表性的如张智敏(2013)初步探讨了老旧小区治理的资金筹措思路:可由政府财政、居民集资、融资企业融资(捐赠)、物业服务企业投资构成;陈琳(2015)从老旧小区中电梯“超期服役”出发,探索了住宅电梯更新的时间策略和资金筹措渠道;王彬武(2016)按照从“中央到地方”的思路,系统梳理我国政策法规中关于老旧小区有机更新的相关内容;由于老旧小区建造时间较早,部分小区权属关系复杂,刘锋(2016)进一步探索了我国老旧小区有机更新中的权属问题。

1 权责关系划分问题及对策

1.1 涉及的内容及主体

一般来说,老旧小区的有机更新大致可以分为四类:一是小区环境的综合整治,包括拆违、绿化、道路、停车、环境整治等;二是配套基础设施改造,包括上下水、地下管网改造、供热、缆线入地、光纤入户等;三是房屋修缮与节能改造,包括旧住宅维修、供热计量改造、内外墙保温隔热、门窗节能及遮阳设施安装等;四是老旧小区建筑抗震加固、加装电梯和无障碍设施,以及坡道改造等。

老旧小区有机更新过程中涉及的几个核心参与主体是:一是政府职能部门,以房管、规划、城建、国土等部门为核心代表;二是参与改造的企业,包括有机更新设计施工企业、管线设施相关企业等;三是老旧小区的属地民意代表组织,如居委会、业委会;四是老旧小区居民。

1.2 存在的问题

关于老旧小区有机更新的责任主体,《中华人民共和国物权法》《物业管理条例》等法规确立了权责相对的原则,权利和义务应与房屋权属关系相对应。对于房屋本体的维修改造由其所有权人负责;对于共有部分,如建筑区划内的非公共道路、绿地等公共场所和设施归全体业主共有,其维护按照业主的所有权所占比例来承担。然而,实践中也存在一些问题,主要表现在以下几个方面。

1.2.1 权属关系明确,难以落实主体责任

虽然有的房屋权属关系明确,但是因为存在一些历史原因造成当前房屋所有权人不愿意承担有机更新的责任。主要有四种情况:一是房屋本身的建筑质量并不达标、原产权单位已经破产解散等实际情况多有存在,这在房改房中尤其常见;二是有机更新的过程会对居民的生活产生诸多影响,进而影响改造主体的积极性;三是多数老旧小区居民经济条件不好,存在搭便车、占便宜的心态,不愿意承担应有的责任与义务;四是部分住户并不赞同对其房屋进行改造,更加倾向于有巨额补偿的拆迁。这都给权责相对原则的执行带来了难度。

1.2.2 权属关系不清,权责关系不对等从而影响维护

这在小区公共管线设施改造中尤为突出。《中华人民共和国物权法》第七十条规定:“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权,对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”;第七十二条规定:“业主对建筑物专有部分以外的共有部分,享有权利,承担义务;不得以放弃权利不履行义务”。然而,《物业管理条例》第五十二条又有如下规定:“供水、供电、供气、供热、通信、有线电视等单位,应当依法承担物业管理区域内相关管线和设施设备维修、养护的责任”。实践中,各种小区管线设施的所有权关系存在模糊,却让管线单位负责维护,权责关系的不对等造成维护不利。

1.3 对策建议

老旧小区在有机更新中应遵循“权责相对,程序规范;产权明晰,互利共赢”原则。其中,“权责相对,程序规范”是开展各项工作的基础,有机更新的责任是依据权属关系而来,而且为避免有机更新过程以及之后各种争议的解决,应该按照规范的程序来推动这项工作。“产权明晰,互利共赢”主要针对参与老旧小区有机更新的企业而言,通过对相关管线设施的产权明晰化,将其更新维护的责任固化;给予改造维护的企业利润空间,增强其参与有机更新的动力。具体建议如下。

1.3.1 依据权属关系,规范老旧小区有机更新程序

根据权责相对原则,有机更新中的各项工作可以根据权属确定权责关系。

针对房屋本体的改造更新,可以根据房屋产权关系确定责任主体,房屋产权人应承担改造更新的责任。如公房应由政府承担维修改造责任,房改房、私房、商品房应由产权人承担维修改造责任。对于房屋产权面积有所增加的,比如加面积、加层、加厨卫设施等情况,增加面积的部分应由受益人承担责任。对于增加的共有部分,如增加电梯,应由共有人共同承担。

针对老旧小区基础设施的改造,区分改造和新增两类。基础设施改造遵循“表前表后”原则。如管线设施“表前”归相关企业负责,“表后”归个人负责。新增基础设施根据其是否能够经营划分为公益性和可经营性两类。公益性的基础设施,如绿化、文体设施等应由政府承担相应责任;可经营性的基础设施,如新建停车设施、新增管线设施等应由投资方承担责任,并享受经营收益。

老旧小区有机更新本是个造福民生的工程,但是类似道路管线配套设施的更换、抗震加固、甚至是涉及房屋内部的维修改造不可避免会对小区居民的生活造成一定影响。因此,为减少老旧小区有机更新过程中的争议,减少对居民生活的影响,必须按照规范的程序推动。政府可以制定老旧小区的区分认定标准,明确改造项目、顺序和流程,形成施工、监理、验收、协商和争议处理办法等,最终实现政府主管部门致力于规则制定和监督老旧小区改造过程的情境,避免过多主导、参与老旧小区有机更新而造成行动上的被动。

1.3.2 按照互利共赢原则,给予改造企业利润空间

根据以上思路,对于老旧小区有机更新过程中新增加房屋产权面积和可经营性的新建基础设施等,可考虑按照互利共赢的原则,给予参与改造的企业盈利空间。

如老旧小区改造更新过程中涉及到增加楼层的,可以考虑引入社会投资,投资者承担改造责任,所增加的房屋产权面积对外出售出租,产生的收益弥补改造成本和社会投资方盈利诉求。

又如,小区管线、路网设施(水电气等)的改造可考虑将部分设施明晰产权所属,给予改造企业合理的利润回报,以增加参与有机更新的积极性。实践中,上海市的老旧小区改造就将电力设施的表前产权归属划归电力企业,以提高电力企业在电力设施、管线改造过程中的积极性。此类设施中水、燃气设备的改造均可参照进行相应的确权工作,谁的产权谁负责更新维护,在此基础上明确责任,分配收益。

政府可以通过相关优惠政策、财政补贴、贴息贷款等多方面支持企业参与老旧小区更新改造,实现政府、企业、小区居民三者共赢。

1.3.3 各司其责,明确核心参与主体的任务分工

总的来看,在老旧小区有机更新中,各核心参与主体的工作主要分工如下:

政府相关职能部门,以房管、规划、城建、国土等部门为代表,工作应主要集中于制定规范的流程、标准,不应过分参与微观事物,从宏观上把握协调有机更新的有序开展,以免“出力不讨好”的被动局面产生。核心在于做好裁判员的工作,做好组织、引导、协调的工作,并给予必要的财政补贴,以调动其他经济主体的能动性;

相关改造企业,包括管网改造企业,房屋改造施工、监理企业等都应遵照规范和合同进行相应的工作,按程序、守时间、受监管,保质保量完成有机更新;

属地民意代表组织,居委会和业委会,甚至是物业服务企业需发挥属地协调的作用。鉴于中国集合式住宅的特点,多层住宅的改造涉及多家住户,而目前老旧小区有机更新上并不存在技术难度,核心的难点在于住户的意见难以统一。“是否改?如何改?”就是一个头疼的事情,这在加装电梯改造的过程中表现尤为明显,低层住户并不倾向加装电梯,而高层住户却是加装电梯动力最足的。这也正是老旧小区属地的重要潜力,协调好各住户关系,形成统一意见是开展有机更新的重要基础;

老旧小区居民,应充分表达个人诉求,参与到老旧小区有机更新之中,享有相应的权利并履行好应尽的义务。

鉴于老旧小区的有机更新是个长期过程,早期的住宅建筑存在一些不规范的情况,当下应致力于构建一个规范的程序与制度,培养居民权利与义务对等的意识,为未来大规模的改造更新做好基础性准备。

2 资金筹措问题及建议

2.1 存在的问题

2.1.1 资金缺口大,且现有资金投入较为分散

老旧小区体量巨大,并且其有机更新是个长期的过程;改造过的小区一段时间后可能还需要改造(比如改造后10年可能还需要进行新一轮的改造)。据调查,有机更新需要大量的资金投入:如杭州市的小河直街和五柳巷两个老旧小区的改造(包括路面及管网设施)约为5000元/平方米(属于历史文化建筑的修缮保护,成本已经高于重建成本,经济效益差)。并且,当前的资金缺口较大,老旧小区有很大一部分是房改房,根据《住宅专项维修资金管理办法》的相关规定,房改房的住宅专项维修基金个人缴纳部分仅为房改成本价的2%,而原售房单位多已解散,远远不足以支撑有机更新的资金需求。

此外,老旧小区的有机更新涉及面很广,涉及小区管网设施改造、抗震加固、节能改造,等等。现有的资金投入都是按照项目,例如北京市抗震节能综合改造最高按4000元/平方米,节能改造按500元/平方米给与补助。抗震加固、节能改造、管网更新等多有相应的名目。

2.1.2 政府投入较大,住户出资的积极性不高

目前的资金来源渠道多为政府财政补贴、各种专项资金的支持,市级政府与所在区县政府承担了较大部分的投资。例如,上海市、杭州市等都明确了市级财政与区级财政按一定比例出资支持,但是反观老旧小区有机更新的直接与最大受益者——住户,其出资积极性不高,部分居民不愿出资、倾向政府包办,甚至是寄希望于动迁的意愿强烈。这又降低了本愿意出资居民的积极性,给老旧小区有机更新的资金筹措带来了较大难度。

2.1.3 市场有参与的积极性,产权等方面的问题难以进入

老旧小区有机更新过程也是有利可图的,比如楼层加层,增加厨房、卫生间设施、设立停车设施等会造成产权面积的增加,会带来收益,这也是市场关注的重点。部分企业愿意参与到老旧小区有机更新这块“大蛋糕”的事业,但是目前分享这块“大蛋糕”的种种不确定性是阻碍其进入、出资的重要原因。

2.2 对策建议

老旧小区有机更新是个长期的过程,需要巨量的资金投入,政府不应也没有能力全额承担所有的资金投入,在具体的资金筹措中,应遵循“权责相对,多方共担,财政补贴与市场化机制并行”的全方位融资模式。具体如下。

2.2.1 权责相对,根据权属关系理顺出资关系

各利益相关方根据权属关系承担相应的责任,缴纳相应的有机更新资金。

对于房屋本体的改造区分产权面积不变和增加产权面积两类。产权面积不变的房屋更新改造应由原产权人出资。对于增加产权面积的改造可由新增产权的所有者出资,共有产权按照所占比例共同出资。

对于基础设施的改造更新,区分改造和新增两类。改造部分按照“表前表后”原则确定的责任主体出资;公益性新增基础设施由政府出资,可经营性的基础设施由最终受益人出资。

权责相对是资金承担的基础性原则,地方城市政府切忌大包大揽,不越位、不错位、不缺位,逐渐向老旧小区居民传递一个意识:权利与义务对等,这是政府在帮助老旧小区住户改造居住环境与品质,政府的主要工作是制定规范和监督工作,以免“出力不讨好”。

2.2.2 多方共担,共同承担有机更新巨量的资金需求

老旧小区有机更新包含一整套的维修完善工作,其资金花费也是巨大的,以抗震加固和节能改造为例,其花费的资金可能都会超过重建成本(北京的抗震加固成本约为4000元/平方米),考虑到拆除重建可能会引致其他更多的成本,较高的改造成本也是可以选择的。但巨量的资金来源需要多方共同承担,需要调动好各相关部门、单位的积极性,利用好各种资金。政府财政补贴出一部分,原房屋产权单位承担一部分,相关施工企业承担一部分,居民个人负担一部分。比如,路面管网设施改造不涉及居民房屋自身,让住户承担这部分的资金难度较大,可考虑从管网设施的权属制度创新出发,让参与改造的企业承担部分资金。此外,对于有盈利、可经营的改造更新项目可以通过出售、出租的方式进行融资,以平衡有机更新资金来源。比如,楼层加层面积和新建的停车设施可以出售、出租。

2.2.3 整合资金渠道,统一有机更新的施工进程

当前各地的老旧小区有机更新条块分化,资金使用也较为分散。比如有城市棚户区改造资金、建筑节能改造资金等,这些分散的工作都是有机更新的一部分。因此,需要整合使用各种资金,拓宽资金来源渠道,统一调度与使用;此外,在有机更新过程中应注重工作的整体推进、统一进场,通过有机更新提高效率,以期减少浪费,节约资金,降低对小区居民的干扰。

2.2.4 财政补贴,发挥政府资金的引导性、民生性作用

虽然政府应摒弃大包大揽的行为,但是实践中,确实有原建筑质量不合规范等问题的存在;并且,政府层面的资金投入可以带动其他投资,不仅提升政绩,也起到了惠民的作用。因此,可以采取适当的财政补贴,由中央政府整合、建立一个专项的老旧小区有机更新基金,但是资金的使用上必须确实存在特殊情况、符合程序要求,财政补贴目的在于引导与示范,而不是包办;城市地方政府、区级政府按照一定比例共同承担部分引导资金投入。

2.2.5 市场化机制,发挥多种融资方式的差异化优势

各小区的有机更新项目多样,应该根据项目的收益性优劣进行分类,对于收益性差的项目应发挥财政资金的民生性作用;对于收益可观的有机更新项目,应将资金来源的重点放在市场化融资机制之上,调动社会、单位、个人的积极性,利用好各种金融机构的贷款以及相应的资金支持,形成良性的资金来源渠道。

第一,利用好公私合作的项目模式(PPP模式)。PPP模式是公共基础设施中的一种项目融资模式,在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。而老旧小区的有机更新正具备这样的运作潜力:民营资本具有资金优势,但是需要给予其利润空间,这就对创新老旧小区的权属关系提出了新要求。如楼层加层、增设电梯和停车设施等新增面积的权属划分以及运营方式等均可考虑进行市场化运作,以拓宽资金来源渠道。

第二,金融工具创新支撑。老旧小区的有机更新会使得居住小区产生增值收益,无论是加层、单位面积增加、还是房价上涨,甚至是新增的停车设施也会带来持续的收益,这部分增值收益恰恰是进行金融创新的基础。可以探索将增值收益打包成相应的资产,通过资产证券化、贴息贷款等多种形式的市场化运作模式,为老旧小区改造筹措资金。并且,国家开发银行住宅金融事业部已经在棚户区改造领域进行了相应的实践探索,市场化方式发行住宅金融专项债券、政策性支持贷款等融资渠道都是值得研究探索的方向。

第三,争取各种项目资金支持。以清洁发展机制(CDM)为例,它是《京都议定书》中引入的灵活履约机制之一。核心内容是允许附件1缔约方(即发达国家)与非附件1(即发展中国家)进行项目级的减排量抵消额的转让与获得,在发展中国家实施温室气体减排项目。而老旧小区普遍存在能效不高的问题,通过建筑节能改造等领域的努力,减少相应的温室气体排放,获得资金支持。

2.2.6 用活已有资金,创新住户的资金承担机制

在老旧小区有机更新过程中,住户也需承担部分有机更新资金。但是当前情形下,重新缴费进行维护的难度较大,可行性较低;应着重用好用活已有的存量资金,未来逐步建立完善持续的个人资金供给渠道。

当前可以直接利用的个人资金主要是住宅专项维修资金。《住宅专项维修资金管理办法》明确了“住宅专项维修资金应当专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造,不得挪作他用”,然而现实中住房维修基金可能会较少,甚至存量的住房维修基金数额较少(尤其是公房的缴存基数和比例低),不足以满足有机更新的资金需求。

应在此基础上,创新个人住房公积金的使用,使得居住者甚至是受益人可以使用个人住房公积金余额,覆盖有机更新中个人承担的部分。并且《住房公积金管理条例》规定,“职工翻建、大修自住住房的情况可以提取职工住房公积金账户内的存储余额”,这使得住房公积金用于老旧小区有机更新成为可能。

总之,资金筹措方面的核心在于:一是谁受益谁出钱,摒弃政府大包大揽的资金分担模式;二是综合考虑实际情况,整合好、利用好财政资金的引导作用;三是想方设法通过机制创新、金融创新引入市场资金支持;四是用活用好目前已有的资金,创新住户的资金承担机制。

3 推进机制

老旧小区有机更新存在复杂性,虽然有机更新是个重大的惠民工程,但是因为涉及的主体和环节较多、权属关系也较为复杂;有机更新事关人民群众的切身利益,稍有不慎可能会形成“好心办坏事”的不利局面。总的来看,老旧小区有机更新不仅量大,而且迫切性强,因此亟需建立一套科学合理的推进机制。

3.1 摸底评估分类

对老旧小区进行摸底评估分类,是积极稳妥推进老旧小区有机更新的重要基础性工作。一是明确认定标准。对老旧小区进行有机更新,首先要明确何为老旧小区,各地对于老旧小区的定义各不相同。但整体上是以房屋建成年代、建筑结构、相关居住和宜居功能进行确定的,各地应因地制宜,根据建成年代、住房设施的功能是否完备等关键指标确立老旧小区认定标准。二是摸清底数。通过开展老旧小区的普查工作,摸清老旧小区的底数。三是评估分类。在充分考虑改造更新的可行性和经济性基础上,对老旧小区进行评估分类:对于改造成本过高,甚至超过重建成本的,建议纳入棚户区改造范畴;对适合开展更新改造的老旧小区,针对不同需求确定改造更新内容。从有机更新内容上看,有的仅需对路面管网设施进行改造,有的需要对房屋本身进行抗震加固、节能改造,有的甚至需要进行加层、加面积的改造。

3.2 设立专项规划

老旧小区有机更新兼具紧迫性和长期性的特点,是未来城市政府一项重要的系统性工作。因此,应该秉持规划先行的理念,通过常态化机制的确立,有原则、有步骤、有方法的积极稳妥推进,切忌搞运动式的更新改造工作。目前,最为紧迫的工作是通过科学合理的规划,确立老旧小区的分类与改造的具体内容,分清轻重缓急;在规划中应该明确实事求是、因地制宜的原则,切忌搞“一刀切”和盲目推进。

3.3 明确管理主体

老旧小区有机更新首先需要明确相应的政府主管机构,无论是由现有的房管、规划、国土、城建等相关职能部门还是成立一个新的、协调性的机构,都需要将该项工作职能明确主体责任。有机更新主管机构负责制定相应的标准和程序,以及协调、监督老旧小区有机更新过程。必要情况下,可以成立相应的公司进行市场化运作。

此外,绿化市容、质量技监、卫生、人防、气象、公安等部门以及供水、排水、供电、供气等市政单位按照相关法律法规的规定以及各自职责,负责相关设施设备的修缮、改造和维护的管理。

3.4 出台程序指引

老旧小区有机更新是个长期的系统性工程,因此需要制定规则和程序加以规范。总的来看,有机更新的过程大致可以分为:“计划立项→征询意见和委托改造→编制改造项目规划设计方案→编制改造实施方案→听取意见和签订协议→规划审批→建设工程施工许可→竣工验收→房屋权属调查及房地产登记”几个关键步骤。应该明确每个步骤的具体实施方案、规则、监督机制以及争议解决和协商机制等方面的细节。

3.5 建立协商机制

老旧小区有机更新的直接受益者是小区居民,然而小区居民的意见较难统一:有的居民不愿意更新改造,觉得会影响生活;有的更加倾向于动迁;有的不愿意尽自己的义务。因此,应充分发挥属地管理的优势,由有机更新主管部门通过居委会协调业委会和物业服务企业,充分听取业主和居民的意愿。实施单位在编制和公示有机更新实施方案时,应认真听取业主和居民意见,不断优化方案;有机更新实施中,应充分依靠业主和居民。区县有机更新主管部门应会同相关街镇、居委会、社区等细化工作措施,取得业主和居民的理解、支持和配合;此外,有机更新工程实施后,应充分重视业主和居民的评估意见。

3.6 完善监督管理

老旧小区有机更新的主管机构需要进行相应的监管工作,具体的监督与管理可以遵循以下几个原则:一是建立完善市民监督员和社会监督机制;二是充分的信息公开,依托相应的管理信息平台,向社会公布有机更新工程项目的各类信息;三是充分发挥群众的参与机制,让群众、特别是老旧小区的居民以及其他利益相关者参与到监督与管理的过程中。

参考文献:

1.王彬武.老旧小区有机更新的政策法规研究.中国房地产.2016.03

2.刘锋.我国老旧小区有机更新中的权属问题.中国房地产.2016.05

作者简介:

谢海生,住房和城乡建设部政策研究中心,博士,助理研究员,主要研究方向为低碳城市、房地产经济等。

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