公路项目表土剥离与利用问题探讨

王嘉，孙铭，张龙，秦晓蕾，周春波

（1.江西省水土保持科学研究院，330029，南昌；2.江西省环境保护科学研究院，330039，南昌）

公路项目表土剥离与利用问题探讨

王嘉1，孙铭2，张龙1，秦晓蕾1，周春波1

（1.江西省水土保持科学研究院，330029，南昌；2.江西省环境保护科学研究院，330039，南昌）

我国公路建设快速发展，征占大面积土地，涉及大量表土，但长期以来公路项目普遍把表土层作为一般土料使用或直接废弃，造成宝贵表土资源的巨大浪费。为促进公路项目有效保护和高效利用表土资源，阐述了公路项目表土剥离和利用的意义，从法律、技术、管理等层面对公路建设表土剥离和利用中的实际问题进行了探讨。

表土剥离；表土利用；公路；生产建设项目；水土保持

表土是地球陆地表面能够产生植物收获的疏松物，富含有机质、土壤酶和微生物等物质，由气候、母质、生物、地形、时间等自然因素和人类生产活动共同影响形成，具有较好的营养和环境条件，能够供应和协调植物生长。表土中的有机质和微生物含量最多，对地力快速恢复和植物生长最有利，是一种稀缺的、具有重要生态价值的基础性资源，尤其是表土中有生命的种子形成了土壤种子库，是潜在的植物种群或群落，是植被天然更新的物质基础。表土资源十分珍贵，形成1 cm厚的表土需要100～400 a时间；农田中形成2.5 cm厚表土一般需要200～1 000 a；林地或牧场形成同等厚度表土所需时间会更长。

我国正处在城镇化快速建设阶段，大量土地被征收建设，尤其是众多公路项目占用大面积的土地，涉及大量的表土剥离土方，但是当前公路项目普遍把表土层作为一般土料来使用或直接乱堆乱弃，由此造成了对天然肥力较高的土壤资源的巨大浪费。本文主要围绕公路建设过程中表土剥离和利用的重要意义、现实问题展开探讨，为表土资源的合理保护和有效利用寻求对策。

一、公路项目表土剥离和利用的意义

表土剥离是指将建设占用地或露天开采用地（包括临时性或永久性用地）所涉及的适合耕种的表层土壤进行剥离，并用于原地或异地土地复垦、土壤改良、造地及其他用途的剥离、存放、搬运、耕层构造与检测等一系列相关技术的总称。用剥离后的表土进行回填和覆盖能够增加土壤中主要有机质含量、改善营养状态和土壤的物理性质，提高新生土壤的生物多样性，并通过引入有益的土壤微生物促进植物的生长以及本土植被群落的发育，提高土壤发育初期的质量，促进植物生长以及农业利用。

1.表土利用有利于景观绿化

当前，我国公路项目越来越重视主体工程的绿化美化工作，在保障主体工程稳定安全的前提下，尽可能地提高绿化覆盖率。据笔者对江西省多条高速公路项目的实地调查发现，高速公路项目主体工程的植被覆盖率大多在30%至40%之间，绿化覆盖率较高。公路项目在路基挖填方边坡、中央分隔带、护坡道、碎落台、隧道出入口、互通立交、服务管理区等都会有专门的景观绿化设计并投入大量资金实施绿化美化和日常养护。表土具有肥力高、营养成分好、土质疏松等特点，非常适合植物的生长，因此，公路绿化工程中合理利用表土更有利于植被恢复和景观美化。

2.表土利用有利于水土保持

公路项目建设过程中需要布设临时辅助工程，如施工生活场地、黑白站、拌和站、取土场、弃土场等，这些临时工程占地面积不小，一条高速公路临时工程占地一般都有几十公顷。实地监测发现，临时工程的植被恢复得不到建设单位应有的重视，经常使用完毕后没有进行植被恢复或者恢复效果差，致使大面积的土地裸露，造成大量的水土流失，而在后期进行整改时由于土壤贫瘠，即使投入大量人力财力，绿化效果还往往不佳。如果提高表土利用的意识，在施工初期将临时工程的表土进行剥离并就近堆置，施工结束后及时覆盖，由于表土中带有乡土植物种子、适合当地环境的土壤pH值等基本因素，对提高生态恢复成功率、做好水土保持具有很大的现实作用。

3.表土利用有利于节省投资

一条高速公路项目绿化投资一般有几千万甚至上亿元，无论是主体工程的绿化还是临时工程的后期植被恢复，植物生长的效果基本取决于土壤的肥沃程度，与其专门购买种植土，不如利用好项目自身剥离的表土，更有利于植物的成活和植被的快速恢复，也同时节省了一大笔绿化和养护投资。

二、公路项目表土剥离和利用的现实问题

1.法律层面宽松

《中华人民共和国公路法》中未有对表土剥离和利用方面的规定，但是我国在其他许多法律法规中都有关于表土保护和利用的相关规定，如：①2010年修订的《中华人民共和国水土保持法》第三十八条规定:“对生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用，做到土石方挖填平衡，减少地表扰动范围。”②2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十二条规定:“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应该按照国家的有关规定负责复垦;没有条件复垦或复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”③1999年颁布的《中华人民共和国土地法》第三十二条规定:“县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或其他耕地的土壤改良。”④2011年实施的《土地复垦条例》第十六条规定:“土地复垦义务人应当首先对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离，剥离的表土用于被损毁土地的复垦。”第三十九条规定:“土地复垦义务人未按照规定对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的，按照应当进行表土剥离的土地面积处每公顷1万元的罚款。”⑤2008年实施的《开发建设项目水土保持技术规范》规定:“主体工程动工前，应剥离熟土层并集中堆放，施工结束后作为复耕地、林草地的覆土。”

上述法律法规中规定了用地单位和个人对表土保护、利用的责任与义务，并对违法行为制定了惩罚措施，但是存在缺乏强制性、规定不全面、要求不具体、操作性不强等问题。

2.技术层面粗放

长期以来，由于我国没有相关的技术规范对公路清表施工做出详细的规范和指导，使得国内公路项目在建设过程中，清表施工随意性强，普遍把表土层作为一般土料来使用或直接乱堆乱弃。表土剥离作为一项专业化的活动，对表土的界定、表土的剥离技术、剥离深度、剥离后表土的存储、运输、表土回填的时机及方法等都有很高的要求。在技术层面，我国公路建设过程中对表土剥离和利用的诸多难点未加研究和攻克。

①表土不适合用于路基建设。《公路路基设计规范》（JTG D30—2004）中3.3.1节规定，“填方路基应优先选用级配较好的砾类土、砂类土等粗粒土作为填料，填料最大粒径应小于150 mm。淤泥、有机质土等不得直接用于填筑路基”。因表土中含有有机质、淤泥以及大量根茎叶和石头等杂物，使得表土不符合道路建设用土，常常被视为弃土而被清除丢弃。

②表土剥离操作复杂。不同于房地产、工厂等点状项目，公路项目是线状项目，路线长、跨度大，沿线地形地貌、土壤植被复杂，对表土剥离施工带来实际困难。不同的地质地貌和土地类型对剥离表土的工艺要求不同，一般而言，山地丘陵区比平原区剥离难度大，林地比农田剥离难度大，不同土地类型对剥离厚度、剥离面积、施工机械、施工工艺、运输存放等要求不一，需要区分对待，带来操作的复杂性。但是目前大多公路项目为求快求省事，剥离工艺单一粗放，技术较为落后，不能有效剥离肥沃的土壤层。

③表土剥离成本高。表土剥离涉及剥离区域、剥离厚度、剥离工艺、表土堆放、堆存期的防护以及表土再利用等众多方面工程技术。据有关部门测算，1亩地剥离30 cm表土后运到5 km以外项目区上再利用，以实际值计每亩剥离和搬运成本需4 300元，而且随着运输距离的加大，搬运成本也随之增加。此外表土剥离后往往不能及时利用，需要专门的堆放地，还要做好防止土壤流失的防护措施，这就涉及征地和维护成本，在没有强制约束力的环境下，施工单位会选择省钱省事的方式，将清表后的表土和一般弃土混合堆置在弃土场废弃。

④表土剥离和再利用技术的相关标准规范的指导性不足。《开发建设项目水土保持技术规范》（GB 50433—2008）中规定表土需剥离，并集中保存，采取防护措施，综合利用，该规定简单笼统，不能具体指导工作。《水利水电工程水土保持技术规范》（SL 575—2012）中土地整治工程章节中对表土剥离和回覆有了一些较为具体的规定，如：“剥离厚度根据熟化土厚度确定，应优先选择土层厚度不小于0.30 m的扰动地段”；对全国水力侵蚀五大类型区分别制定了表土剥离及覆土厚度的参考值。这些规定明确了表土剥离和回覆的土层厚度，具有一定的技术指导性，但是表土剥离和回覆的施工方式、表土临时堆放及防护措施、表土再利用等缺少具体明确的技术操作方法。《建设占用耕地表土剥离技术规范》（DB 22—T 2278—2015）是吉林省于2015年发布的国内首个有关表土剥离技术规范的地方标准，该标准较为详细地规定了建设占用耕地表土剥离区和储存区的土壤调查评价、表土剥离方案编制、表土剥离、表土储存保育、表土运输等环节的技术内容和要求。该标准是目前国内专门针对表土剥离的最为详细具体的规范，可操作性强，但是该标准主要适合吉林省尤其是对保护黑土具有重要意义，而并不完全适用于其他省份或地区，且该标准侧重于耕地表土，而对林地、草地、园地等类型的土地进行表土剥离和再利用的技术指导性不足。

3.管理层面薄弱

①建设单位对管理表土资源的积极性不高。在法律要求不严、增加建设成本、操作麻烦、可能延长工期等因素的前提下，建设单位很容易忽视或漠视对表土剥离和保护，大量的表土会当做一般弃土处置。据笔者多年对诸多公路项目施工过程中表土利用情况的调查发现，大型高速公路项目建设过程中，由于涉及的施工单位多，工期紧，调度复杂，征地困难等多重因素，表土剥离和再利用的比例不高；而在中小型公路项目建设过程中，表土剥离和再利用的比例相对较高，尤其是急缺土方或对绿化要求高的项目，往往会十分重视表土，全程做好表土剥离、存放、防护和再利用工作。总体上看，对建设单位而言，由于当前取用表土的经济效益低甚至是负值，使得大多建设单位在表土管理上积极性不高。

②政府对促进表土资源有效利用的支持力度不大。由于单个项目中表土剥离和再利用并非同步进行，涉及表土运输、临时堆存和养护以及余土利用不上或绿化表土不足等问题，单个项目内往往难以有效的统筹协调或付出的成本过多，这就需要在大范围内把多个项目的表土流转起来，供需结合，才能真正体现表土的经济价值。目前我国还缺少这样的表土专业化公司或专业队伍来专门从事这项工作，政府层面也尚未有鼓励和支持表土专业性公司的扶持政策出台，使得表土利用率难以提高。

三、对策与建议

1.完善我国表土资源相关的法律法规

一是建议将法律法规中有关表土的指导性规定更改为硬性规定，严格要求，加大强制力，增强威慑性。如条文中的“应该”改为“必须”，“可以要求”改为“必须要求”，严厉惩处措施使得违法成本大大提高等。二是建议设立表土保护专项法律，针对表层土壤的保护和利用制定全面、明确、具体、可实施的规定。如加拿大出台的《表土保护法》（1990）就是针对表层土壤保护的专门性法律，对表土剥离和移动加以严格规范。

2.精细研制整套完善的技术规范和技术标准

表土剥离和再利用对技术和工艺的要求很高，需要探索和制定适合我国国情的技术规范。鼓励表土剥离和再利用相关的科学研究、经验总结和技术创新，将相关成果总结研制成技术规范和标准，分类考虑不同的区域、土壤特性、土地利用类型等因素提出相应的技术指标，对表土剥离、运输、堆存、防护、再利用、土壤调查、修复、验收等各环节全流程制定详细具体的技术指导。

3.出台对表土剥离利用的促进扶持政策

当前，表土的经济价值远远低于它的生态价值和社会价值，需要市场化运作来提升经济价值或者通过政府保障措施体现公益性。一方面政府可以通过补贴、减税等财务政策来鼓励专业化企业来经营运作表土剥离、搬移、修复和利用等的作业，有望实现“即剥即用、即用即有”的理想状态；另一方面还可以探索多元化的经营主体模式，政府、企业和第三方的合作，政府提供资金保障。

4.加大对表土资源保护和利用的监管执法力度

依据表土保护相关法律法规，政府部门需要落实执法部门，加大执法力量，必要时需要政府购买第三方技术服务，全面及时地对行政区域内的表土动向进行监测，为政府执法提供有力支撑，倒逼建设单位提高保护利用表土的意识并加强施工管理，改变表土被随意废弃的命运。

综上所述，我国需要在法律、技术、管理等方面对公路项目表土资源的保护和利用做出相应调整和完善，最终实现表土身价“华丽转身”。■

[1] 孙向阳.土壤学［M］．北京:中国林业出版社，2010.

[2] 孙礼．关于保护和利用表土资源的思考［J］．中国水土保持，2010(3).

[3] 颜世芳，等.高速公路取土场表土剥离工程技术要点[J].吉林农业，2010(11).

[4] 谭永忠，等.国外剥离表土种植利用模式及对中国的启示[J].农业工程学报，2013，29(23).

[5] 彭美琴.对建设用地实行耕作层土壤剥离的几点思考[A].福建省土地学会2010年年会论文集[C].2010.

Issues related to topsoil stripping and utilization in road project construction

//Wang Jia,Sun Ming,Zhang Long,Qin Xiaolei,Zhou Chunbo

During construction of road project,it involves a large area of land occupation and big quantity of topsoil disposal.Abandon of this valuable resource or used it as common earth materials may lead to a huge waste.For the purpose of effective utilization of topsoil and its conservation,discussion are made on great significance and issues related to practical application of topsoil stripping as well as its utilization from legal,technical and managerial dimensions.

stripping of surface soil;utilization of surface soil;road;production construction project;soil conservation

S157责任编辑B

1000-1123（2017）18-0041-03

2017-08-18

王嘉，工程师，主要研究方向为生产建设项目水土保持监测和生态环境保护。

责任编辑 李建章