政府管理亟待“跑赢”新科技发展

沈应龙

〔摘要〕

长期以来，政府管理的模式和方法一直处于相对稳定的状态，对于新出现的问题和挑战会通过较长的周期和较为缓和的方式逐步调整并解决，但目前以信息技术为代表的新技术、新业态、新模式的迅猛发展，带来了一系列后果严重、发展迅速、影响普遍的管理问题，迫使政府管理从“创、借、放、保、试”等方面探索新的自我调整范式。

〔关键词〕

政府管理；科技发展；新范式

〔中图分类号〕D63-3〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2017）01-0051-05

一、新科技带来的新挑战及特点

当代社会，在经济、社会、安全等各个领域，既有的政府管理体系都是经历了长期发展而逐步成熟的。政府管理体系不适应新科技而过于保守或疏忽的情况也并不是最近才出现。1865年英国颁布的《红旗交通法》以保护马车的交通主体地位为核心，直到1896年才被废除，对英国汽车工业早期的发展产生了极大的负面影响〔1〕；相反的例子是在二战后的美国，核能作为神秘而时髦的新技术受到大众和商家的热捧，在当时对辐射危害认识不足的情况下政府部门甚至鼓励开发含有真实放射源的儿童玩具并公开出售。〔2〕这些问题在一段时间后都得到了解决，政府管理体系也变得更加完善。整体而言，以往这种改进多是循序渐进的，政府管理体系在宏观上也一直是相对稳定的，与“第二次工业革命”的发展过程、产业体系和特征是相匹配的。

然而最近几年信息技术与相关高科技快速融合演进，推动新一轮“产业变革”，衍生出大量的新产业、新业态、新模式（以下统称为新科技），正在逐渐打破这一稳定状态。

（一）一旦被滥用，新科技带来的破坏性越来越强。早期蒸汽机动车相对马车、玩具中的微量辐射源相对其他危险化学品而言，潜在破坏能力的提升是较为有限的。然而在互联网的助力下，e租宝能够在17个月内吸引近91万人、非法集资超过500亿元，这样的吸金效率超过一切传统诈骗方式百倍、千倍以上。〔3〕类似的问题即使初次爆发也会产生巨大的破坏力，使得政府难以从容等待问题逐渐暴露后再按部就班地解决。

（二）新科技的快速迭代也导致矛盾焦点快速发展。2012年，网约出租车APP刚推出时，大额补贴有碍公平、手机打车影响路边扬招等问题就引起过普遍争论。而在形成稳定的政府管理方法之前，2014年网约专车APP的出现又迅速吸引了各界注意力，讨论的焦点变成了私人车主的运营资质等问题。〔4〕原有问题并没有得到解决就已经无人关注。这种快速更迭往往导致政府的注意力很难集中，流于“热点追踪”式的表面关注而难以彻底解决问题。

（三）新科技往往会在政府管理的多个不同领域引发大量类似问题。7月底我国正式明确了网约专车的合法地位。对于交通部门而言，这是一个政府管理快速响应的优秀案例。〔5〕然而在更深层次上，网约专车不过是共享经济模式在交通领域的一个具体表现。还有酒店行业的Airbnb、金融行业的各类P2P……类似问题大量存在于不同的政府管理领域，个别领域的改进难以治本。

因此，政府管理体系必须摆脱以往按部就班的发展节奏，应尽快建立起具有前瞻预判能力、快速响应能力和可复制推广能力的自我完善新范式，才能跟上并引领、推动科技创新。

二、新挑战的类型

（一）新科技同现有管理体制不兼容

1.第一类情况是新科技导致不同部门间的冲突。例如新兴的无人机产品既可在视距内遥控飞行，也可视距外自动飞行，并可搭载摄像头等作业设备，混淆了传统“无人机”和“航模”原本清晰的分类界限，导致民航部门下属的中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA）同体育部门下属的中国航空运动协会（ASFC）在无人机驾驶资格的考核认证权上产生矛盾。

2.第二类情况是新科技处于缺少管理部门关注的领域。同传统餐饮企业要面对的由工商、食药、卫生、税务等多部门组成的严密管理体系相比，能够对外卖类APP及其签约餐馆持续产生较强约束力的几乎仅有对餐饮行业并不熟悉的网信办。这种管理的薄弱甚至缺失是外卖类APP乱象丛生的重要原因之一。类似的，无人机也缺乏具有实际执法能力的管理部门，这同完备的机动车管理体系相比差距明显。

3.第三类情况是新科技对应的管理部门明确，但同相关管理规定冲突。例如传统上对社会力量办学的非学历教育机构在场地面积上的要求，就不利于在线教育、远程教育产业的发展。又如网络销售药品的相关规定仅允许基于计算机端的电商平台（天猫、京东等）申请办理相关证照，却将手机端的平台（饿了吗等）拒之门外。网约专车也有此类情况。

（二）新科技大大提高了执法的成本和难度

1.第一类情况是信息层面的大数据难以完全把控。2015年网易邮箱密码疑似大规模泄露导致了大量的资金被盗、移动设备被劫持等事件。〔6〕网易方面否认自身责任，事件的真实原因和损失情况也无从得知，由于警力和技术上的原因大部分被盗及被勒索的资金也未能通过公安部门追回。此外，房产中介、留学咨询、教育培训等行业的一些从业者主动从事的非法信息交易已经形成了庞大的灰色产业链，却始终没有受到实质上的约束。

2.第二类情况是大数量的用户及硬件无法全面监控。上海在亚信峰会、世博会等敏感时期对无人机的管理，是通过相关部门向ASFC上海分部等机构发出通知，要求其约束旗下会员行为的方式而实现的。ASFC上海分部的会员不超过500人，而目前上海较为高端的无人机产品的年销量就已超过3000台，大量非注册用户并不在监管视野之内。隐蔽性极强的监管外无人机活动在敏感时期或可被密集的巡视所抑制，但在平常时期所产生的安全、隐私方面的隐患几乎难以消除。

（三）人类对新科技的认知和掌握水平不足导致的风险

1.第一类情况是客观上认知不足带来的风险。纳米材料受到科学界、产业界和媒体界的热捧已经近二十年。这一概念兴起之初就有专家担心此类尺度小于细胞的材料大规模进入日常环境后有可能会对人体产生难以意料的影响，但时至今日也没有相关研究得出结论。〔7〕类似的，转基因食品在产业上已经实现了较大规模的推广，但相关技术对人体以及环境是否完全安全的争论在得到足够长的时间验证之前几乎无法平息。

2.第二类情况是主观上能力不足带来的风险。无论信息技术如何发展，几乎都无法杜绝软件漏洞以及恶意攻击行为的出现。随着信息系统在人类社会中承担的职能越来越广泛，尤其是智能机器人、无人驾驶汽车等能够将数字虚拟世界的变化反馈至真实世界的智能设备快速发展，漏洞及攻击可能产生的后果也越来越严重。〔8〕个人电脑受到攻击只会导致信息的丢失；未来如果普遍应用的无人驾驶系统受到攻击，则可能导致大规模的灾难。漏洞和攻击是无法杜绝的，因此这样的灾难几乎是迟早会发生的。

（四）新科技带来的法律和伦理问题

1.第一类情况是他人或智能设备面前人类地位的问题。对人类本身的研究在进入基因层面后，对胚胎类试验品的操作和销毁就涉及到是否将其认定为“人”的问题。此外，智能设备在一定程度上表现出的“主观”特性使其在危害人类生命时不能简单视为机械故障，例如自动驾驶汽车有可能出现遇到事故时不得不在两个行人中选择一个撞击的极端情况。自然人在此类状况下做出的选择取决于自身意志，并且有义务承担后续责任；而智能设备则是执行预设的“优先撞击具有特定特征的某类人”的指令，并且责任主体很难追究到具体个人。〔9〕

2.第二类情况是人类面前智能设备地位的问题。拟人化一直是人工智能和机器人技术发展的目标。以日本peper为代表的拟人机器人在感情交流方面已经实现了巨大进步，在不久的未来很有可能有将机器人视为宠物甚至家人的状况出现。目前发生在宠物爱好者群体中的为动物争取权利、将遗产留给宠物等情况也有可能发生在机器人上。不存在死亡、并且能与人类交流的智能机器人将会带来比宠物更加复杂的法律问题。〔10〕

三、对策建议：“创、借、放、保、试”

对规则的破坏和重建是创新的突出特点。因此政府必须对创新可能带来的“破坏”具备更加灵活的应对方法，对创新提出的新制度需求具有更加果断的决策能力。这就要求政府管理在心态上要积极转变职能，从注重管理转向完善治理，从“第二次工业革命”时代的管理体系转向更具弹性的“新科技革命和产业变革”时代的治理体系；在行动上要积极探索，在营造有利于创新的环境的同时寻找适合其特点的管理和支持方式，看得准的要量身定管理模式，看不准的要加强监测分析。

政府必须有意愿、有能力与时俱进，建立更具决策力、包容性和灵活性的授权与管理机制，要发挥我们政策调整快的优势，加快建立起适应新科技发展的政策生成机制，快速有序有效创新政策，为新科技发展创造有利的环境，同时破解新科技带来的管理挑战。在具体策略方面，政府部门或可从“创、借、放、保、试”五个方面完善自身的创新治理能力。

（一）“创”

“创”即一方面积极创新体制机制和政策，在某些有条件的领域，加快确立更具包容性和有效性的政策；另一方面积极创新管理方式，利用新科技手段来解决新科技问题。主要应对管理体制、执法能力等方面的问题。中国在网约车领域的政策创新走在了世界前列，在面对各种争议和矛盾时，着眼未来，采取了更为积极主动和包容性的态度，并在上海等地的经验基础上，出台了国家级的政策承认了网约车的合法地位，这必将对该产业领域产生重要影响。而由于与原有法律冲突以及工会、行会抵制等原因，欧洲部分地区的网约车发展面临比中国更大的困难。有效灵活的政策创新是中国推动新科技发展的重要资源，应该更有“闯劲”，大力发挥这一优势。

目前我国在政府管理方面对新科技的应用主要是配合传统管理模式，增强特定管理能力，例如治安监控、技术侦查、远程通讯、电子化办公等。一些新科技的能力尚未得到发挥。例如，深入利用信息技术打通工商、食药、卫生等多部门的数据壁垒，同外卖APP的审核过程相衔接，就有望增强对数字虚拟世界的监管能力，这一方面，上海浦东新区政府正在与“饿了么”订餐平台合作开展探索。另外目前正在试点论证中的电子车牌同物联网、地理信息系统、大数据等技术结合后，足以在交管、治安、商业等各个领域发挥巨大作用。

（二）“借”

“借”即结合自身基础，深入研究借鉴、移植其他国家、地区以及其他管理领域的成功经验。这主要应对管理体制、法律伦理等方面的问题。借鉴的内容可以是规章制度，可以是执法方式，也可以是一整套管理体系。我国民航局在2013年颁布的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》就部分借鉴了美国联邦航空管理局（FAA）的相关规定，并在此基础上结合我国实际不断完善、细化。2015年底FAA开始实行无人机注册制度，值得我国继续借鉴。〔11〕FAA的这一注册制度也认为在一定程度上借鉴了美国枪支管理体系的一些做法。此外，由交通、车管、交警等不同部门组成的完善的机动车管理体系也可以作为无人机管理体系发展的理想目标。

（三）“放”

“放”即在政府力量确实无法完全管理的情况下，主动简政放权，让渡一部分管理职能给相关企业或组织。这主要应对管理体制和执法能力等方面的问题。从管理走向治理的重要特征是从政府单方面管理转变为多元主体参与的共治。放权是一种能力，需要放得下、放得好、放得准。用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放。对于各类电商平台的大数据，政府部门无法实时掌握，也不具备全面监控的能力。因此政府需要承认这些企业内部管理规则的有效性和地位，以引导、参与、对接等间接措施通过企业规则实施管理。同时明确大数据相关利益方的责任，做到“拥有者有其责”“使用者有其责”。例如相关部门可以考虑在适当范围内承认并参考淘宝规则产生的评价、投诉、作弊分析等结果，将主要精力用于开放相关部门数据库、协助完善规则以及参与仲裁追责等外围环节。另外，目前无人机行业内正在主动探索地理围栏功能，政府应当积极介入这一行业规则的制定过程，并引导其同既有管理体系对接。

（四）“保”

“保”即保障管理职能受让方以及科学研究的行为安全底线，对涉及消费者生命财产安全的领域严加监管。这主要应对管理体制、执法能力和认知水平等方面的问题。针对一些前沿科学技术可能带来的一系列难以预料的伦理道德问题，要提前预研、有效监管，防范可能引发的风险，让科学技术的发展、人文精神的提振、社会价值的导向融合在一起，对潜在风险大的，要严格加强监管。对以创新之名行非法经营之实的，要坚决予以打击、加强监管。

企业或组织一旦成为管理职能的受让方，就应当受到更加严格约束。首先，约束结果，例如基于假货投诉等指标为淘宝设立警示和惩罚制度。其次约束行为，例如携程违规存储信用卡信息的行为虽被第三方及时报告且未造成损失，但对类似“零损失”的显著疏忽行也应建立惩罚性赔偿机制。〔12〕最后，约束动机，例如特斯拉以IT思维（向普通用户广泛推送不完善的测试版本、将技术细节内容列入用户须知以免责等）推广与生命安全息息相关的自动驾驶系统，无论是否实际造成事故都应被制止。在科学研究方面，对新科技安全性的评测大都由相关从业的研究人员做出。这对结论的科学性、客观性以及公众的认可程度而言均是不利因素。政府应当将转基因等关键技术的安全论证研究提高到同技术本身的研究同等重要的高度，主动组织大规模跨学科论证，以保证新科技发展的安全并促进公众认可。

（五）“试”

“试”即在新科技发展影响不明的情况下，一方面紧密跟踪观察发展的影响和趋势，另一方面积极推动在一定范围进行应用和政策实验，争取率先形成可复制推广的经验。这主要应对认知水平和法律伦理等方面的问题。对一些难以直接管理和不同主体冲突较多的领域，要引导推进不同利益主体的协商，群策群力共建新规则。要引导新生事物在一定范围内进行试运行，根据各方面反馈和影响，不但完善政策，边试验边成熟边推广。目前，无人驾驶汽车各国都在采用此类实验方式。科技创新需要良好的政策环境，中国应该加快适应新科技发展的需求和挑战，增强政策的开放性和弹性，建立起全球对新科技最包容的制度体系，吸引各类科技创新在中国实验应用。

“试验”必须主动、及时、快速，为未来解决问题积累经验，不能消极等待问题激化。一个负面的例子是巴西对转基因大豆的态度从禁止到部分开放、再到目前成为世界第二大生产国，其驱动因素在很大程度上并非是缜密的科学论证，而是由于20年来非法种植现象越演愈烈最终无法逆转。〔13〕在我国，华中农大的bt63转基因水稻虽于2009年获得转基因生物安全证书，而2014年央视的《新闻调查》却报道了这一品种被大量非法种植的状况，这一案例值得我国警惕。〔14〕与之相比，近期在上海嘉定开园的无人驾驶汽车测试基地则是一个“试”的正面示例，通过区域、范围、强度可控的实验为政策的进一步完善提供依据，并且降低了研发过程中的无序实验带来的风险。

〔参考文献〕

〔1〕 邹申. 道路交通法中的路权原则〔D〕. 复旦大学，2010.

〔2〕 Gilbert U-238 Atomic Energy Laboratory 〔EB/OL〕. https：//en.wikipedia.org/wiki/Gilbert_U-238_Atomic_Energy_Laboratory.

〔3〕 苏曼丽. e租宝涉嫌违法经营遭查〔N〕.新京报，2015-12-09.

〔4〕 郭超，李婷婷. 北京多部门约谈“滴滴专车”〔N〕.新京报，2015-01-08.

〔5〕 张洋. 网约车合法的治理逻辑〔N〕.人民日报，2016-08-03.

〔6〕 范博韬. 邮箱泄“密”？〔N〕.法制晚报，2016-04-27.

〔7〕 刘元方，陈欣欣，王海芳. 纳米材料生物效应研究和安全性评价前沿〔J〕. 自然杂志，2011，（4）.

〔8〕 王世伟. 论信息安全、网络安全、网络空间安全〔J〕. 中国图书馆学报，2015，（2）.

〔9〕 陈晓林. 无人驾驶汽车对现行法律的挑战及应对〔J〕. 理论学刊，2016，（1）.

〔10〕 杜严勇. 论机器人权利〔J〕. 哲学动态，2015，（8）.

〔11〕 辛勃，王小明，张莎莎，曹友明. 浅析世界无人机适航标准及运行管理〔J〕. 直升机技术，2015，（3）.

〔12〕 朱广新. 惩罚性赔偿制度的演进与适用〔J〕. 中国社会科学，2014，（3）.

〔13〕 刘旭霞，沈大力. 转基因大米背后的法律真相〔N〕.中国科学报，2014-08-04.

〔14〕 新华社. 湖北调查武汉市场转基因大米〔N〕.新京报，2014-05-16.

【责任编辑：刘彦武】