大数据背景下政府数据开放策略探析

摘 要 大数据时代的到来，为我国政府部门数据开放提出新的挑战，做好数据开放工作，满足各方需求，是我国政府急需解决的重要问题。政府应把握好大数据这一新引擎，重构大数据思维，完善数据开放法律法规，统一数据开放平台，满足民众现实需求，为进一步建设民主社会和加强国家治理能力现代化提供坚实的基础。

关键词 大数据 政府数据 开放策略

作者简介：谢倩，青岛大学政治与公共管理学院行政管理方向硕士研究生。

中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.068

大数据技术的广泛应用，使政府成为国家最大的数据资源生产者和拥有者。 我国各省市不断积极的对政府数据开放进行规划与实施，比如北京市计划到2020年，政府部门数据开放单位将超过90%，数据开放度率超过60% 。但现实情况却如李克强总理所说：“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，‘深藏闺中是极大浪费。”完善政府数据开放任重而道远，提高政府数据开放力度成为政府部门的重要任务。

一、政府信息公开与政府数据开放

做好政府数据开放的工作，首先要弄清政府信息公开与政府数据开放的联系与区别，不可把二者混为一谈。

（一）政府信息公开与政府数据开放的联系

社会不断进步，技术不断更新发展，大数据技术的兴起与运用使民众的需求不再仅局限于是政府信息公开，而是要求开放内容更加多元化与实用化。简单概括二者的关系就是政府信息是基础，政府数据开放是发展，政府数据开放是政府信息公开的升级，二者是承接与递进关系。

（二）政府信息公开与政府数据开放的本质差异

政府信息公开主要是指国家行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，及时、准确地公开发布。它是窄带通信环境下政府电子政务的重要内容，多是政府单方行为。政府数据开放是指对政府和公共机构依据职责所生产、创造、收集、处理和存储的数据进行开放，它主要包括以下两个方面的含义：一是政府数据的开放具有人人可参与性与非歧视性，使用方可在相关网站查询及获取；二是政府数据是完整的、一手的，具有标准格式，可多次利用与共享。它是在宽带环境与大数据技术应用背景下产生的新理念。政府信息公开的重点在于强调政府与公众的信息对称性及保障民众知情权。而政府数据开放的关键点是重视数据的流动与公众的利用权。相比于政府信息公开，政府数据开放更能满足民众生活和生产需求，以及促进社会创新和经济健康发展。

二、政府数据开放的正面效应

政府掌握着3000多个数据库 ，政府开放数据是开发政府数据蕴含的经济和社会价值的重要途径。

（一）有利于增强政府透明度及提高公众满意度

政府数据的开放，特别是注重对原始数据的开放，使数据资源在社会中实现优化分配，进一步提升了政府与民众之间的信息平衡性，促进了透明政府的建设以及政府简政放权。政府通过数据开放平台，加强与民众的沟通，听取民众意见反馈，加强了民众对政府政策制定与执行的监督力量，促进了政府办事的公正性和透明性，提高了公众对政府的满意度。

（二）有利于促进产业创新与升级

政府数据开放使社会力量能够把政府数据与社会现实需求相结合，创造出可为人民大众应用的实用价值，并且大大降低了创新的门槛，更带来了创新风潮。市场需求更加多元化，政府数据开放可为市场自主开发利用奠定基础，生产资料数据的自由流动，促进了大众创业和高科技创业，带动了一系列全新产业与商业模式的产生，使产业不断转型升级。

（三）有利于节省社会成本、降低失业率

我国政府正在努力为公众提供免费数据资源，需求方可直接获取有用数据进行再次开发与利用，大大降低了需求方的时间成本、精力成本和投资成本。大数据时代加强对数据资源的有效利用，可提高我国在世界大数据应用潮流中的竞争力。与此同时，政府部门着力实现数据资源共享，比如政府人力资源部与社会保障部进行数据整合，有效促进了求职者与人才需求者之间的信息对称，优化人力资源配置，提高就业率。

三、政府数据开放存在的问题

（一）政府职权归属与利益格局造成数据孤岛

政府各个部门都拥有自己的职权范围，有独立的数据管理系统，它们习惯于把数据资源看作本部门专享的权力资源，各部门为了拥有主动权与话语权，一直使用自己熟知的数据系统，各自为政，造成了数据孤岛。有些政府部门由于各自的关注点不同，数据采集方式和标准不同，致使数据整合非常困难。即使在跨部门的合作中，各部门开放的也多是自身拥有的专项数据，难以实现真正的数据资源共享。

（二）数据公开代替数据开放及数据只开放不维护

数据开放过程中常用数据公开代替数据开放，称谓的细微差别，却是大数据在政府开发战略中的透明传递和价值实现的两端。目前政府数据开放多数以一次性下载以及政府出面公告等形式提供给民众。数据实时性弱，多数数据模型无法实现，很难实现持续的商业价值。在开放的数据中，部分数据无法免费使用，部分数据存在虚假。有些数据政府部门不对其更新与纠错，即使承诺更新也多数未能做到。

（三）数据的保密与安全是一大顾虑

政府数据开放关系到国家安全、商业机密以及民众隐私，虽然国家出台了一些相关文件，规定了一些数据开放标准，但是安全顾虑仍是阻碍提高政府数据开放力度的难题。如果数据泄露，一般数据开放方要负责任，但是不开放数据者也没有惩罚规定。大数据已成为网络攻击的目标，我国的数据安全系统不完善，机密数据的泄露风险比较大。

（四）政府数据开放存在数字造假现象

我国在评价和考核干部时，看重的标准往往是政绩，有些地方更是把政绩与数字多少划等号，比如：某地GDP增长多少百分比，农民平均纯收入多少元，单位领导干部到某地考察多少次等等。在政绩意识的驱使下，某些领导干部弄虚作假，为了逃避责任以及稳步升职，向外开放的数据皆由一堆合理想象和适度推算的数字组成，由此掩盖社会发展中的深层次问题。

（五）地方政府避讳数据开放以及数据开放程度参差不齐

我国地方政府数据开放总体程度偏低，主要集中在经济比较发达的一二线地区，经济欠发达地区数据开放程度较低。单从体制保障来看，地方政府中仅有少数地区比如南海、上海等有专门主管数据开放的单位以及领导者对数据开放的支持。部分地方政府对数据开放存在偏见，对数据开放顾虑重重，政府不愿或不敢坦诚开放数据。即使有些地方政府已经开始数据开放，但是由于数据开放平台不完善，缺少高质量与实时性数据，这就导致民众对数据的可利用性和创造性也比较低。

（六）相关数据开放的法律法规不健全

法律法规不健全是阻碍提高政府数据开放力度的重要因素，目前我国公布的一些条例规章仅可对政府数据开放起到指导作用，没有产生应有的法律法规约束力。比如我国《档案法》的法律效力就高于一些有关数据开放的条例，导致某些政府部门以此为由拒绝数据开放。对于数据开放的相关标准、责任主体以及数据泄露等相关问题，政府部门没有制定明确的法律法规。我国亦没有完善的个人隐私保护法案，相比于英、美等国，我国的法律严重缺位。

四、 大数据背景下政府数据开放策略探析

（一）重构大数据思维，构建统一开放平台

政府各部门应树立开放是惯例，不开放是例外的自觉意识，做好数据开放工作。各部门应当在相关领导机构的统一组织下，建立独立的数据融合中心，对数据信息进行细化分类，列出数据清单。加强开放数据的标准性和统一性，进行数据之间的整合与分享。政府应着力构建政府数据统一开放平台，尽快打破政府各部门、企事业单位之间的数据壁垒，建立统一的数据调控中心。政府还可利用由科研机构、智库、数据公司等应用大数据和数据科学展开的第三方评估，能够对政府的智能决策起到良好的辅助作用。

（二）建立并完善政府数据开放和管理的保障机制

政府各部门应构建以下政府数据开放的保障机制：一是制度保障机制，政府部门不仅应对已公布的条例规定逐步修订与完善，还应从国家层面规划整体的实施战略，进一步发挥大数据发展部际联席会议制度的作用，尽快出台《政务信息资源共享管理暂行办法》；二是团队保障机制，政府部门应组建专门团队，成立专门数据开放委员会，并对其进行专门培训，确保智力支持；三是建立考核评估体系，政府部门应把工作人员的奖罚和升迁与数据开放联系起来，给予定期的监督与评估。

（三）优先开放与民生相关政府数据，重视公众参与和反馈

政府开放数据的规模、类型与领域受资金的支持力度和数据的采集、管理、更新、质量以及维护成本等因素的制约。我国政府部门的数据开放应从民众关注最多的数据信息热点出发，建设智能型政府门户，优先选择民众关注度高、需求强的数据进行开放。政府可运用大数据技术，加强数据资源管理，制定政府数据开放计划和时间顺序，并在政府数据开放门户设置民众意见栏，鼓励民众积极参与政府决策，积极提出建议和批评。政府要保证优先开放与民生保障服务息息相关的医疗、教育、就业、交通和社保等政府数据。

（四）运用大数据消除数字造假，促进干部考核公正客观

数据必须具有真实性与客观性，必须让统计数据摆脱人为干扰，确保统计部门的独立性，制定科学的调查方案和规范的操作细则，加强干部队伍建设，改进干部考核和任用制度。运用大数据既可获得领导干部的静态数据，又可获得动态数据和实时数据，大数据重点采集有关干部德、能、勤、绩、廉五个方面的数据资源，不再仅局限于政绩，而是建立更加全面的考核指标体系。相关部门通过智能分析严格审核原始信息，判断数字的真实性，着力还原干部平时的关注点、积极性和执行情况，建立包括工作用时、工作频率以及工作差错在内的工作效能指标，增强干部考核的客观公正性。

（五）借鉴国外经验完善我国数据隐私与安全保护机制

我国政府可借鉴英美提出的全生命周期保护，在数据产生时就加入隐私分析和设计，时刻关注每个环节和流程。组建数据安全与隐私保护团队，对需要开放的数据进行严格审查，把法律规定不得开放的机密数据屏蔽掉。政府部门还应制定个人隐私保护法案，在开放数据时将关键信息抹去并保证个人的知情权。数据隐私与安全是国家、民众以及社会各界都应密切关注的重要事情，必须协调好数据开放和安全权保护，积极倡导安全使用政府数据，增强数据安保系统的强固型和安全性。

（六）完善法律法规，营造良好的数据开放法律环境

我国政府必须在法律上明确数据开放是一项公共责任，加快建立相关法律法规的速度，积极研究数据开放、保护等方面的法律制度，还要进一步完善现行的条例规定。政府部门应明文规定数据开放的范围、标准以及健全与个人隐私和数据安全等方面有关的法律规定。相关的法律规定应有一定的容错性，对于数据开放中出现的特殊情况，应有及时补救的法律规定。为政府数据开放营造良好的法律环境，可使社会公众安心利用数据资源，促进社会创新和经济更好的发展。

注释：

孙奇茹.2020年本市九成公共数据免费开放.北京日报.2016-08-23.

南国冬雨.很火的大数据反腐：真能预测下一个落马的贪官吗？.廉政瞭望.2015（24）.

参考文献：

[1] 杨瑞仙、毛春蕾、左泽.我国政府数据开放平台建设现状与发展对策研究.情报理论与实践.2016（6）.

[2]李拔萃.大数据对提升地方政府治理能力的影响与对策探讨.行政与法.2016（4）.

[3]胡小明.从政府信息公开到政府数据开放.电子政务.2015（1）.

[4]钟源.美国地方政府数据开放政策研究.政策与法规研究.2016（2）.