农业综合开发水土保持项目建设管理情况综述

丛佩娟

(水利部 水土保持监测中心，北京 100055)

农业综合开发水土保持项目建设管理情况综述

丛佩娟

(水利部 水土保持监测中心，北京 100055)

农业综合开发；水土保持；建设管理

全面梳理总结了农业综合开发水土保持项目发展历程、主要特点及取得的成效，在此基础上，根据财政部新修订的《国家农业综合开发资金和项目管理办法》(财政部令第84号)，从优化项目布局、完善制度建设、创新管理机制、加强建设管理等方面提出了下一步管理思路。

1 项目背景

我国是世界上水土流失十分严重的国家之一，根据第一次全国水利普查水土保持情况公报，全国水土流失面积295万km2，约占国土面积的31%，其中以长江上游及西南诸河区、黄土高原区、南方红壤区、东北黑土区等区域最为严重。水土流失不仅导致耕地资源减少、农业综合生产能力降低，而且导致江河湖库淤积，加剧洪涝灾害，严重制约了我国经济社会可持续发展。为有效治理水土流失，改善生态环境，提高水土流失地区农业综合生产能力，促进农业增产和农民增收，1989年国家农业综合开发办公室(以下简称“国家农发办”)安排专项资金启动实施了国家农业综合开发水土保持重点治理工程(以下简称“农发水保项目”)。农发水保项目是经国家农业综合开发办公室批准，由水利部组织实施、地方农业综合开发机构参与管理的部门项目。自1989年实施以来，在国家农发办的大力支持下，在各级水利和农发机构的精心组织下，以其持续稳定的投入机制、健全过硬的制度体系、规范精细的建设管理和规模集中的治理思路逐渐形成独特的项目品牌，深受治理区广大干部群众拥护和欢迎，被誉为民心工程、德政工程，在全国生态建设中发挥着重要的典型示范作用。

2 发展历程

2.1 起步实施阶段(1989—1998年)

1988年10月，长江上游水土保持委员会向国务院报送了《关于长江上游水土保持重点防治区立项的请示》，随后国务院以国函〔1989〕1号文对请示作出批复，明确了长江上游水土保持重点防治的经费筹集等有关事项。1989年，根据国务院批复精神，财政部安排农业综合开发资金2 500万元正式启动实施了长江上游农业综合开发水土保持重点治理项目，由此拉开了农发资金支持水土保持生态建设的序幕。当时该项目的实施区域主要涉及贵州、云南、四川、陕西、甘肃和湖北6省，每年中央财政投资2 500万元左右。

2.2 稳步发展阶段(1999—2007年)

在实施长江上游农业综合开发水土保持重点治理项目的基础上，为加强黄河上中游地区水土流失治理，1999年，国家农发办进一步加大了对农发水保项目的投入力度，新增山西、青海和宁夏3省(区)实施农发水保项目，至此农发水保项目实施省份达到9个。2003年，为加强和规范项目管理，根据国家农发办的意见，水利部对农发水保项目建设布局进行了适当调整，项目实施省份由原来的9个压缩到宁夏、陕西、山西、四川、重庆、江西、湖南7个。到2007年，项目年度中央投资达到1亿元以上。

2.3 加快推进阶段(2008—2016年)

根据新时期国家农业综合开发有关精神和要求，国家农发办又相继在一些水土流失重点地区安排专项资金，开展了水土保持重点治理，由此农发水土流失治理工作逐步进入快速推进的发展时期。主要包括3个小的专项。一是为保护黑土资源，巩固与提高黑土地农业综合生产能力，保障国家粮食安全， 2008年启动实施的东北黑土区水土流失重点治理项目，每年度中央财政资金投入1.2亿元。2011年起，项目实施范围进一步扩大，涵盖东北全部省区，项目年度中央财政资金提高至1.7亿元。二是为有效治理陕甘宁地区坡耕地严重的水土流失，提高当地农业综合生产能力，减少入黄泥沙，2010年启动了陕甘宁地区水土流失综合治理项目，年度中央财政资金投入1亿元，2012年增加至1.2亿元。三是为加快滇黔桂岩溶区水土流失综合治理，抢救滇黔桂岩溶区珍贵的土地资源，促进当地脱贫致富， 2013年启动了滇黔桂岩溶区水土流失综合治理项目，年度中央财政资金投入1.3亿元。随着这3个专项工程的实施，近年来农发水保项目年度中央投资规模逐步达到5亿元左右，2013—2016年达到6.3亿元，农发水土流失重点治理初步实现了由小范围零星治理向大范围规模治理转变。

2.4 改革转型阶段(2017年至今)

2017年，为贯彻落实国务院关于进一步优化财政资金配置，提高财政资金使用效益的决策部署，农发办商水利部对项目布局进行了重新调整，实施范围集中在东北黑土区和黄土高塬沟壑区，启动实施了东北黑土区侵蚀沟综合治理和黄土高原塬面保护项目，重点开展黑土区侵蚀沟治理和黄土高原塬面保护，以遏制侵蚀沟扩张和塬面萎缩、保护耕地、推进高标准农田建设。年度中央财政资金投入6.3亿元。

3 主要特点及成效

3.1 部门协调配合良好

农发水保项目由水利部组织地方水利水保部门实施，地方农业综合开发机构(以下简称“农发机构”)参与管理。水利水保部门具体负责项目的组织实施，并与农发机构搞好沟通协调；农发机构主要负责资金管理，并配合水利水保部门搞好项目管理。实施20多年来，依靠政府推动，形成了部门间密切配合、协商共事的良性互动机制。两部门深入调查研究、统筹谋划长远发展规划，共同组织开展项目前期工作和检查验收。各级政府成立了由水利、财政等相关部门主管领导组成的项目领导小组，积极落实项目地方财政资金，推行项目建设目标责任制，确保了项目建设的综合效益。

3.2 启动实施早，防治思路明确

农发水保项目是实施最早的生态治理项目之一。自1989年以来，项目连续实施，滚动发展，由最初涉及长江流域6省的56个县(市、区)，扩展到规模最大时涉及长江、黄河、松辽、珠江四大流域15个省(区、市)的237个县(市、区、旗)，累计开展水土流失综合治理面积近7万km2。在防治思路上，坚持治理水土流失与加强农业基础设施建设、改善民生相结合，围绕提高农业综合生产能力和促进农民增收，不断提高农业综合开发的水平和效益。农业综合开发充分体现了“综合”二字，按照“整体、协调、循环、再生”原则，调整、优化了开发结构，在治理水土流失的同时，又在山水田林路综合治理中保护和改善生态环境，充分体现了综合性开发、示范性辐射、区域性带动作用。在项目布局上，坚持突出重点、相对集中，主要面向水土流失严重、治理需求迫切，具有综合开发潜力的老少边穷地区和粮食主产区。在治理措施上，以坡改梯、坡面水系工程、经果林和生产道路等措施为重点，通过有效保护和高效利用水土资源，增强了农业综合发展能力，促进了农业增产和农民增收。

3.3 投入持续稳定

在资金投入方面，以国家持续稳定增加投入为保障，建立了多元化投入机制，确保了工程连续治理、集中治理。1989—2016年，中央财政资金由每年2 500万元持续稳定增加到6.3亿元，为加快水土流失严重地区治理步伐、改善农业生产条件注入了源源不断的活力和动力。项目建设中以中央资金支持为带动，注重机制创新，通过政策拉动、政府推动、市场调动和典型带动，激活民资，激发民力，不断完善多渠道、多元化投入机制。一些项目省还出台了优惠政策，创新了机制，吸引了来自企业、大户等的民间资本投入到农发水保项目中，有效弥补了中央投入的不足。

3.4 管理规范，机制灵活

项目自1989年启动以来，从项目立项、前期工作、实施管理、检查验收和成果管护等方面，建立了一系列管理制度，尤其是2005年发布、2012年修订的《国家农业综合开发水土保持项目管理实施细则》等制度，使项目制度建设日益完善，确保了工程建设的顺利实施。工程建设中，项目区全面推行项目责任主体负责制、县级报账制、工程建设监理制、群众投劳承诺制、工程建设公示制和产权确认制等一系列管理制度，初步形成了责任明确、群众参与、监督制约、管护到位的建管机制，保证了工程建设质量。坚持规划先行，国家农发办和水利部不定期编制和修订中长期规划，坚持了前期工作项目储备制度和大干大支持的竞争激励机制，水利部和国家农发办通过监督检查等工作环节，将各省(区、市)年度检查和考核结果作为中央财政资金安排及项目县(市、区)动态管理的重要依据，有力地起到了鼓励先进、鞭策后进的作用。

3.5 效益显著，群众欢迎

农发水保项目建设坚持将治理水土流失与改善农业生产条件、发展特色产业、促进农民增收致富紧密结合，大力调整土地利用结构和产业结构，建设支柱产业、发展商品经济，取得了显著的社会、生态和经济效益，受到项目区群众的极大欢迎。治理后，项目区70%以上的水土流失面积得到有效治理，年均减少土壤侵蚀量约4500万t，提高林草覆盖率8百分点左右，区域生态系统涵养水源、固持土壤、抵御水旱灾害能力显著增强。为调整农村产业结构、推进农业产业化、发展优质高效农业奠定了基础，极大地改善了项目区贫困落后的面貌，为水土保持事业发展注入了新的活力。

4 下一步建管思路

4.1 转化思路，调整优化布局

按照国家农发办有关要求，从2017年开始，农发水保项目实施由传统的面上小流域综合治理向以东北黑土区侵蚀沟和黄土高原塬面保护为重点的集中专项治理转变，实施范围集中在黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、陕西、甘肃、山西7个省(区)。项目实施每年安排不超过100个项目县，每个项目县安排中央资金不少于600万元。

4.2 规范管理，完善制度建设

依据《国家农业综合开发资金和项目管理办法》(财政部令第84号)有关规定，细化农发水保项目管理细则，制定出台项目指引，修订完善相关管理制度，规范和指导项目顺利实施。

4.3 深化改革，创新管理机制

按照“放、管、服”要求，项目实行切块到省规模管理，前期立项审批、县级计划批复等工作下放地方，简化项目管理审批环节，提高前期工作和批复效率。同时推行项目竞争立项，鼓励引导民间资本参与工程建设。推行项目申报、以奖代补、先建后补、村民自建等模式，进一步推进水保项目适度规模经营，提高农业综合效益和竞争力。

4.4 多措并举，加强建设管理

依据项目规划和指引，各省(区)要做好项目储备及前期工作审查审批，做好绩效管理、监督检查、工程建设、验收管理等工作。结合农发水保项目实际，以省为单位开展重点科技推广和重点效益监测。各项目县要依据《全国水土保持信息化规划(2013—2020年)》要求，强化项目信息化管理，把实施治理的每条侵蚀沟、每个塬面的基础数据和建管过程资料录入信息系统，实现跟踪管理。

S157

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1000-0941(2017)12-0021-03

丛佩娟(1978—)，女，辽宁朝阳县人，高级工程师，硕士，主要从事水土保持生态治理技术管理工作。

2017-08-01

(责任编辑 张培虎)