环境监测市场化监管方式探讨

渠巍 刘敏 熊强

（重庆市生态环境监测中心 重庆 401147）

环境监测市场化监管方式探讨

渠巍 刘敏 熊强

（重庆市生态环境监测中心 重庆 401147）

政府全权承担环境监测工作的做法已越来越难以满足社会对监测的需求，近年来，尤其十八届三中全会以来加快了环境监测市场化的步伐，但在市场化监管方面仍存在不少难点和挑战，因此本文对环境监测市场化监管方式进行了探讨。

环境监测；市场化；监管

引言

近年来，我国加大了环境治理的力度，环境状况也在逐步好转。2014～2016年《中国环境状况公报》显示，环境空气达标城市的比例从9.9%上升到24.9%，地表水状况从2005年到2013年逐步改善之后，近三年也趋于稳定。但总体而言，环境状况依然严峻，环境保护的压力非常大。环境监测是环境管理的“前哨站”，在环境政策制定、治理效果评价、公众获知环境状况等方面起着无可替代的作用。随着公众环境意识的觉醒、监测范围的扩大，仅靠政府环境监测力量已难堪重负。在这样的背景下，环境监测市场化作为环保体制机制改革创新的重要内容得到有力推进。环保部《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》（环发〔2015〕20号）中提出“全面放开服务性监测市场”和“有序放开公益性、监督性监测领域”，财政部、环保部联合发布的《关于支持环境监测体制改革的实施意见》（财建〔2015〕985号）中更是明确提出“地方应加快环境监测市场化”与“培育环境监测市场”。然而，环境监测市场化也因为社会监测机构综合素质良莠不齐、监测数据质量不稳定、市场竞争失当等问题，导致环境监测质量下降，甚至影响政府公信力[1,2]。因此，环境监测市场化必须进行有效监管，以确保监测市场良性发展。

1 环境监测市场化监管的难点与挑战

1.1 环境监测市场化监管机制尚未厘清

目前，环境监测市场化监管仍处于摸索阶段。谁来监管？如何监管？监管者的责任和义务怎样？类似的问题还没有明确的法律法规依据，环保部门、环境监测站、社会环境监测机构之间的责任界限也远没有厘清。而且环境监测站的地位相当尴尬，因为监测市场化后监测站除了参与公共服务以外，是否还应当作为市场主体参与市场竞争，如果是的话，要不要承担对社会环境监测机构的监管职责，如果还是，那么它既要参与市场竞争又行使监管职责，从逻辑上讲就是相悖的，就如同一个人既当运动员又做裁判员，如何体现公平竞争。

1.2 社会监测机构追求经济利益与公共利益诉求之间的冲突

社会监测机构参与环境监测必有其利益最大化的追求，这与其“经济人”地位分不开的，这就很难不影响环境监测代表公共利益诉求目标的实现[3]。实际上，这样的看法并非只是推测，某些监测机构为了降低成本、提高利润，有意采取缩短采样时间、不在规定测点取样、明知仪器未达到要求仍然使用等违规行为，甚至迎合被监测者需要，让后者“三满意”（监测时间满意、监测数据满意、监测收费满意）。尤其环评监测、竣工验收监测、污染纠纷仲裁监测等类别的监测，其监测结果在相当长时间都有重大影响，如果监测结果失真，对社会公正性、政府公信力都会造成严重伤害。

1.3 对社会监测机构能力要求的尺度不统一

从近些年各地对社会监测机构的监管方式来看，有采用能力认定或资格认定的方式，也有采用备案登记或目录管理的方式，还有采用能力评估分级的方式。能力认定、资格认定、备案登记属于强制性的，未通过认定的机构监测数据不予承认或不得从事监测义务。目录管理、能力评估分级属于非强制性，根据声誉排名取得市场份额。由于各地对社会监测机构能力要求的不统一，实施监管的方法也不一样，即使同省不同的市县，也因为对政策的理解和尺度把握的不一致，产生不同的监管方法，这样不利于统一公平市场的形成。

1.4 对社会监测机构人员资格考核有困难

现在只有部分地区实施了对社会监测机构人员持证上岗考核制度，也就是其他地区没有明确限制监测人员无证上岗，这就很难保证监测质量了。当然，对社会监测机构人员上岗资格考核确实也存在操作上的难题，因为部分省级质监部门规定下属监测机构人员的上岗考核由各单位自行组织，取消了统一上岗考核。监测人员持证上岗考核分理论和实操两部分，理论考核还比较容易解决，实际操作考核存在选择场地、提供仪器设备等方面的难题。比起对实验分析人员的重视，社会监测机构对现场监测人员的重视程度往往更低，现场监测人员专业素质不够，就很难保障现场监测质量。

2 环境监测市场化监管方式与措施

2.1 建立社会监测机构准入与退出机制

为了保证社会监测机构参与环境监测的质量，建立完善的准入与退出机制是先决条件。准入机制包括机构资质、技术资质、人员资质和信用评价等方面[4]。机构资质包括独立法人资格、设有办事处与实验室、拥有一定数额注册资金等。技术资质包括CMA计量认证、CNAS实验室认证及环境监测必须的设备能力。对于无法按规定完成委托任务、违反国家法律法规、违反国家保密规定、弄虚作假及监测结果严重失实的监测机构，由省级以上的质量监督部门和环境保护部门给予书面警告、通报直至撤销其资格的处罚，撤销资格处罚结果应向资质认证机构、公共传媒通报。

2.2 建立社会监测机构监测质量监管与考评机制

凡参与环境监测的社会监测机构应建立内部质量管理体系，并按时向省级以上的质量监督部门呈报年度工作报告，汇报质量管理体系运作、业务承揽、参加能力验证等情况。但仅靠社会监测机构内部的质控与自我约束手段，无法保证其监测能力始终如一，也无法确信其监测行为的公正性，因此必须有来自质量监督部门和环保部门等外部的质量监管与评价机制。外部监管包括能力验证、质控考核、飞行检查、管理跟踪、过程核查等方式。能力验证要求社会监测机构参与多个实验室间的比对。质控考核可采用信任监管与监督抽查相结合的方式。飞行检查采用事先不通知方式，通过现场检查来验证内部质控体系的运行效果。管理跟踪包括质量管理计划落实与人员保障的跟踪。过程核查包括现场监测核查、数据报告核查、实验室质控核查等等。

2.3 明确政府环境监测力量的职能定位

环境监测工作技术性强、质量要求高，同时又作为政府的基本公共服务，必须由政府主导，并安排专业的监管机构进行监督。各级环境监测站具备这样的条件，但是其监测内容必须与被监督的社会监测机构有所区分，不然就会陷入既当运动员又做裁判员的困境。政府环境监测力量应将职能调整为管理并运行环境监测网络、监测数据汇总、环境质量监测预警预报、污染事故应急监测、执法监测、监测总裁、技术标准制定与修订等方面。

2.4 完善法律体系建设，提升市场化监管手段

环境监测要走向市场，必须有严密的法律体系作为保障，所以政府相关部门应加快立法工作，以法律法规形式明确监测市场准入与退出条件、资质要求、业务范围等内容。同时还应提升监管手段，通过建设信息管理平台提升监管效率。

结语

从政府一手包揽环境监测到推进监测市场化改革，包涵政府职能转变、法律体系建立、监管平台建设、监管方式方法选择等一系列问题，所以不可能一蹴而就，相关内容的研究探讨将持续相当长时间。实践是检验真理唯一标准，最有效监管方式的确定最终还是要通过实践来检验和实现。

[1]林燕，周柯锦，许晗雨，等.环境监测市场化管理工作思考[J].环境监控与预警，2016,8(3)：53-56.

[2]陈斌，陈传忠，赵岑，等.关于环境监测社会化的调查与思考[J].中国环境监测，2015,31(1)：1-5.

[3]闻欣，王合生，杨丽莉，等.对社会第三方检测机构参与环境现场监测活动管理模式的思考 [J].环境监测管理与技术，2014,26(3)：1-4.

[4]白煜，张晓丽，闫骏，等.论公共服务视角下的环境监测市场化改革[J].中国环保产业，2016(3)：16-20.

渠巍，（1980.9-），女，重庆市生态环境监测中心，硕士研究生。