我国城市贫困人口的现状、原因与对策

何景运

摘 要：大家一说起贫困一词，就把目光投向了边远贫穷的农村，而对城市中的贫困现象，往往容易让疏忽。我们探讨城市贫困的根源及如何帮助贫困人群脱贫的意义也十分重大。

关键词：城市；贫困；脱贫；研究

1 城市贫困人口的现状及原因

（一）城市贫困人口的现状

以我的家乡四川省南充市为例，在南充市这个超100万人口的特大城市中，城市贫困人口的比例超出了全国城市平均的贫困发生率。

1、贫困人口的居住情况南充市城市贫困人口居住环境恶劣，条件极差。有些家庭人均住房面积还未达到10平方米，甚至有些家庭一家几口人挤在一间破屋子里，客、卧、厨连在一起，不透风透光，不仅不方便，而且不安全。小区垃圾遍地、污水横流、蚊蝇飞鸣、臭气熏天，这样不仅影响城市形象，更加影响小区居民的身心健康。

2、贫困人口生活状况南充市城区的贫困人口生活简单，饮食单调。有些家庭一日三餐都是白水煮粥，仅在菜市场买些卖剩的蔬菜拿回来搀饭，或者直接到市场的地上去捡那些丢弃了的菜叶拿回来洗净了搀饭。下饭的就是炒个素材或者干脆连素材都不炒直接用泡菜下饭。在荤菜方面，有些家庭是一周吃一次猪肉，也有些家庭是半月才吃一次猪肉。

3、贫困人口的劳动情况南充市城区贫困人口家庭的劳动主要集中在擦鞋、苦力、家政等方面。有些家庭就只一个人上班，要养一家老小多口人。每月的工资收入就几百上千元，还加上家里人的生病感冒、人来客往、礼尚往来，这样家庭经济就更显得捉襟见肘了。

（二）城市贫困人口致贫的原因

1、城市贫困人口的组成

（1）城市外来人口城市外来人口中人数最多的是进城务工人员。他们到城里人生地不熟，就业困难，加之自身的因素制约了这一部分人的顺利就业，即使就业也只能从事那些待遇低、工作苦、环境差的重体力工作。这部分人约占南充市城市贫困人口的30%左右。还有一部分是学校毕业的学生，他们初出社会，既无社会实践和工作经验，也无人脉关系，高不成，低不就，难以就业，聚居在城市某些角落，租住着合租房，成为“蚁族”①。这部分人约占南充市城市贫困人口的10%左右。

（2）城市下岗失业人员这部分人大多是以前在南充市的国有或集体单位，八十年代的南充市丝绸繁荣，一批丝绸厂应运而生，比如南充市的丝二厂、丝三厂、绢纺厂、棉纺厂、绸厂等，好多家庭的几口人甚至几代人都曾是里面的工人。后来改革，这些厂矿纷纷破产改制，买断工龄，大部分工人都出来自谋职业。他们既无特长，也无学历，有些继续打零工，有些做点小生意。下岗失业人口中，能够真正富裕起来的很少，而大多数下岗工人都是步入了城市贫困人口的行列之中，靠着低保度日。这部分人口约占南充市城市贫困人口30%左右。

（3）城市郊区失地无业人员这部分人口的土地被地方政府统一规划征用后，便失去了土地，同样的没有技术和学历，只能做着一些低廉的劳动力，领着政府的征地补贴款度日，一部分人也进入到城市贫困人口之列。这部分人口约占南充市城市贫困人口15%左右。

2、城市贫困人口致贫的原因

从南充市区实际情况来看，城市贫困人口的致贫原因主要有以下几种：

第一，社会经济因素包括人口压力大、区域经济发展不平衡、地区之间收入差距日益突出、不同行业或部门之间的收入差距加速扩大、就业机会稀少等。人口基数大、人口增长速度快、经济发展被人口增长所抵消，这是城市存在贫困问题的一个重要原因。而行业或部门间的收入差距，也是城市贫困的重要致因——在低收入部门就业更容易陷入贫困。同时随着城乡一体化的改革和发展，农村的大量的劳动力涌入城市，加之每年毕业的大学生人数庞大，就业岗位增加的比例远远跟不上劳动力增加的比例。导致了相当一部分劳动力就业困难，以致于成为了失业贫困人口中的一员。

第二，制度与政策因素主要包括城市国有企业改革和社会保障制度以及政府就业政策的不完善。国有企业改革造成城市下岗失业人员的增加，被认为是导致20世纪90年代末我市城市贫困恶化的首要因素。而由于失业保障体系不完备，医疗保险没有惠及全民，政府对城市中缺乏劳动能力的残疾人的社会救济非常有限等，使得一部分城市人口陷入深度贫困。因此，在我市国有企业改革和社会保障制度不完善的共同影响下，我市城市贫困人口急剧上升，下岗、离岗人员成为城市贫困人口的主体。加上目前政府就业政策存在一定的不足，导致一部分没有关系的大专院校毕业的学生就业困难。

第三，个人及家庭因素家庭人员的人力资本水平越低，陷入贫困的可能性越大，贫困发生率越高；家庭成员的人力资本水平越高，越不容易陷入贫困。就业人员占家庭人口比例越高，越不容易陷入贫困。有些是自生懒惰，宁愿领着每月几十、百来元的低保救济金，搓着麻将，喝着茶，就不愿意去工作。有部分由于自己或者家庭成员生大病或发生意外受伤后，举债就医，由于费用报销很少，导致了家庭贫穷，生活困难。

2 目前对城市贫困人口的救助情况及存在的问题

（一）目前政府对城市贫困人口的救助措施

1、最低生活保障救助

最低生活保障救助，即“低保”，可以申请享受城市“低保”的主要有以下四类人员：（1）无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的城市居民；（2）有关政策规定需要给予特殊救济的人员；（3）失业人员领取失业保险金期间，或期满后仍未能重新就业，家庭月人均收入低于当年城市最低生活保障线标准的城市居民。（4）在职人员、下岗人员和离退休人员在领取工资（最低工资）、基本生活费以及退休金后，其家庭月人均收入仍低于城市最低生活保障标准的城市居民。城市低保从最初的每月几十元提高到现在每月几百元，虽然标准提高了不少，但是随着物价水平的持续上涨，也只能够基本的生活保障②。

2、医疗救助

民政医疗救助的对象包括重点优抚对象、农村五保对象、城乡孤儿、城镇孤老、城乡居民最低生活保障人口中的特困户等对象。这些对象按照规定将享受政策规定比例的救助待遇，一定程度上缓解了困难居民就医看病的压力，但是随着医疗费用的不停上涨，特别有些家庭多人患病和患大病的情况，这样的补助就微不足道。

3、住房补助

有些政府对困难人群实施了住房补助措施，比如直接发放现金补助和为住房困难户提供廉租房、经济适用住房、公共租赁住房等，逐步建立起符合本市实际的分层次住房保障政策体系和管理制度。

4、创业救助

有些政府对自主创业的困难人群也出台了创业救助，从税收、贷款、管理费用等各方面给以优惠。比如前几年南充市对自主创业的办有《再就业优惠证》的下岗工人的补助措施有：对下岗失业人员从事个体经营（国家限制的行业除外）的，3年内免征营业税、城市维护税、教育费附加和所得税。凡是涉及下岗失业人员从事个体经营和灵活就业的，各级政府行政机关收取的管理费、登记费、证书费一律免收。同时对下岗失业人员和大学毕业生自主创业的在银行贷款方面也有优惠。

5、红十字救助及其他救助

中国红十字会是以发扬人道、博爱、奉献的红十字精神，保护人的生命和健康，促进人类和平进步事业为宗旨。红十字会在各级地方政府都设有机构。对于南充市的一些困难人员还可以申请红十字救助和其他社会团体及爱心人士的救助。

（二）目前对贫困人口救助方面存在的问题

不管哪种补助，在审核救助对象的条件是往往难以界定标准。同时在主管审查过程中难免不穿插着一些个人的主观思想和意识。加之在救助时间的界定上也存在人为的一些因素。因此难免不会出现一些弊端和偏差。以致于在有些地方出现了“开宝马吃低保”、“住着新房出租廉租房”的情况。使救助行为难以达到救助的初衷和目的。

再加之某些救助政策与救助目的和措施仅仅局限于单纯提供资金和物资，停留在一种“授人以鱼”的方式进行救助，治标不治本，不能从根本上进行救助和扶持。没有达到“授人以鱼不如授人以渔”③的目的。

3 国外发达国家的贫困救助方法对我国城市贫困救助的借鉴意义

（一）美国扶贫救助政策及措施

1、帮助就业不忘提供学习

美国的福利政策要求对救助者提供扶贫的同时，要向救助者提供学习机会和学费开支。汉密尔顿社区学院参与该计划的教授阿代尔说，到现在大概有140人完成了该计划的帮助，现在没有一个再接受政府的救援了，因为他们都脱了贫。像“渠道项目”这样的计划需要投入很大，所以这样的计划也不是很多。救助一个人的学费等开支就约3.5万美元一年，“渠道项目”一年的预算达到25万至50万美元[1]。

2、救济的真正目的应该是让穷人自立

2005年，大约有510万贫困者接受了贫困家庭暂时救济（TANF）的每月福利援助和一些其他类似政府政策上的经济援助，这个数字与10年前相比降低了60%。当年，接受政府对残疾人和贫困人口的医疗补助者就有4500万，而今年每月领取补助粮票的人也达2600万。单纯的经济援助，帮助就业福利政策是否略显“老套”？是否应该更关注如何帮助贫困人口学习就业？关于这个问题有着很多争论，尽管这样做就可以避免以前的被贫困者“钻空子”的情况。

议会已经就救助政策做了一系列修订，对贫困人口再就业做了更加严格的要求，这就使得接受救济者需要花费更大的努力去接受培训，找到更好的工作。

脱贫的关键在于，帮助贫困者家庭的收入实现增长，帮助他们不再依靠政府。救济的真正目的应该是让穷人自给自足。[2]

（二）英国的贫困救助制度

1、社会救济的相关法律制度比较完善

英国是具有悠久社会救济传统的西方国家，并且是世界上第一个把社会救济以法律的形式确定下来的国家，1536年，《亨利济贫法》的颁布标志着英国政府开始为解决贫困问题承担了一定的职责。经过几十年的努力，英国的现代社会保障的基本框架基本构成，其中包括英国1909年的《劳动介绍所法》、1911年的《失业保险法》、1908年的《养老金法》及1911年的《国民健康保险法》。英国虽然建立了现代社会保障制度，但是也没有把社会救济制度丢弃。相反在1948年颁布了《国民救济法》，正式建立了国民救济制度。以后在1976年英国修订了《国民救济法》更名为《补充救济法》，主要是补充英国《国民保险法》在社会保障制度中的不足。这样英国的现代社会救济制度建立起来了。[3]

（三）美英国家救助制度对我国城市贫困救助的借鉴意义

我们国家在清朝之前的历代历朝中都有各种各样给予鳏寡孤独者救助的机构，到了近代以后中国的济贫思想一方面继承了儒家传统，另一方面又受西方的影响，也颁布了一些法律，如1915年的《游民习艺所章程》④、1929年的《监督慈善团体法》⑤，还有1943年的《社会救济法》，但是因为当时现实情况决定了这些法律不可能得到很好地实施。在实践中，我们国家当时的社会救济仍然沿袭封建社会的做法。新中国成立以后为了解决贫困问题政府在救济贫困方面做出了巨大努力，取得了较好的社会效益。到了20世纪80年代，我们的社会救济主要包括救灾、救济、五保和扶贫。20世纪90年代以后特别是从1993年以上海为例开展对城镇贫困的救助，并且创立了各种模式。[4]

回顾我们自己国家的社会救济历史，再和美国、英国对比，我们可以发现这几个国家所建立的现代社会救济制度对于我们还是有很多借鉴意义的，鉴于此对我市贫困救助方面提出了以下对策和建议：

1、尽快建立和完善相关法律法规。到目前为止，我国都没有一部全面系统性的专门的社会救济法。这样就为我们的救济工作带来一定的困难，一些在济贫过程中违法的事情没有专门的法律加以制裁，如挪用、贪污、浪费扶贫款。还有就是在发放救济款时存在平均现象和优待亲友现象。而美、英国国家的每一项救济都是有法可依的，因为社会救济是社会保障的最低层次，关系到公民的生存问题，我们必须借鉴其他国家加强社会救济的法制化和规范化建设。国家应尽快制定相关的法律法规。使反贫困走上法制化轨道。

救助制度和方法有待改进。我国城市在救助制度和方法方面需要改进的地方有：（1）、大力实施城镇最低生活保障制度，保证城镇贫困居民的基本生活；（2）、转变观念，立足劳动就业制度改革，解决好失业、下岗职工再就业问题；（3）、建立相应的就业培训引导机制，培养和提高贫困人口的专业技能和文化水平，提高他们的择业观念、竞争上岗能力相适应能力；（4）、积极推进国有企业改革，提高企业效益，妥善安排下岗分流人员；（5）、逐步消除社会分配不公。要设计公平的资产分配制度，减少因财产所有权不均等而导致的贫困；（6）、广泛动员社会力量，鼓励和支持社会各界积极参与城市扶贫解困行动。在救助方法上要效仿美国的“授人以渔”的方式，而不是仅仅为了“授人以鱼”。救助目的是为了让救助对象不再继续贫困，要通过救助让救助对象达到自强自立脱贫的目的。（7）、加强社会监督，加大违法违规惩处力度。

3、社会救济的覆盖面需要扩大。社会救济的对象只是限于贫困家庭，是以家庭为单位的，而不像美、英国家有针对家庭的、有针对个人的各种救济，如英国的社会救济收益群体就有老人、儿童、失业者、残疾人以及单亲家庭。同时，我们救济的范围远远没有满足贫困公民的需要。我市城市贫困人口享受社会救助的比例很低，还不到30%，社会救助的供需矛盾十分突出。

4、建立救助长效机制。我们可以借鉴美、英国家在济贫法刚刚颁布时的做法，征收专门的济贫税，来增加社会救济的资金，同时也加强公民的济贫意识，提高公民之间的救助水平，缓和一些阶层矛盾，还可以减轻政府财政负担。美国、英国国家的社会救济资金都是来源于政府财政和民间团体或个人捐助。我市也有自己的民间捐助，但是大部分都是发生在有自然灾害发生时或者是靠近节日了公民才会捐助，所以我们有必要建立长期性的捐助体系。政府也应当采取相应的鼓励措施。

5、救助形式有待多样化。目前我市救助形式单一，主要以救灾、济贫为主，虽然在教育、医疗和住房等方面也有一定的救助，但是因为没有相应的配套措施，所以效果不是很明显，就是救灾和济贫的救济行动也大部分带有临时性的特点。因此应该提倡救助形式的多样化。

4 结语

随着我国城镇化进程的加快和经济的发展，建立一套对城市贫困人口的行之有效的救助制度和措施的必要性和重要性其意义重大。我们要基于我国城市实情，探索出一条针对我国社会主义国家特色的救助制度和措施，为把我国贫困人口消除在一个合理范围内以致最终消除贫穷达到共同富裕，让全国人民都过上小康生活水平。

注释

①蚁族，指的是毕业后无法找到工作或工作收入很低而聚居在城乡结合部的大学生。

②低保政策的具体细则和规定在不同地方有不同的规定和标准。

③授人以鱼不如授人以渔，意思是说给别人鱼，还不如教他捕鱼的方法。因为只有教给他。

捕鱼的方法，才可以永远解决他的实际困难。学东西也是一样，只有学会方法才是有用的。

④1915年北洋政府仿英颁布《游民习艺所章程》，意在对济贫进行必要的规范的章程。

⑤中华民国颁布的一步规范慈善救济行为的法律。

参考文献

[1]安树伟，21世纪叶中国贫困形势与反贪困对策研究，中州学刊，2001·（1）

[2]袁金霞，我国城镇居民贫困状况分析，青海师专学报：社科版，200l·（1）

[3]李实，JonKnisht.中国城市中的三种贫困类型[J].经济研究，2002（10）：47-59

[4]沈小波，林擎国.贫困范式的演变及其理论和政策意义[J].经济学家，2005（6）：90-95