中国船舶大气排放协同控制的法律规制探析

袁 雪，童 凯

(哈尔滨工程大学人文学院，黑龙江哈尔滨 150001)



中国船舶大气排放协同控制的法律规制探析

袁 雪，童 凯

(哈尔滨工程大学人文学院，黑龙江哈尔滨 150001)

船舶化石燃料燃烧所排放的大气污染物和温室气体对大气环境和人体健康产生很大危害。一般情况下，大气污染物排放属于大气污染防治范畴，温室气体排放属于应对气候变化范畴，但是由于船舶排放的大气污染物和温室气体具有同根同源性、排放介质相同性以及减排措施一致性等特点，应当对二者进行协同控制。中国应当借鉴国际海事组织和欧美等国的立法和实践经验，完善相关立法，对船舶大气排放的协同控制进行法律规制。

船舶排放；大气污染物；温室气体；协同控制

船舶的大气排放物主要包括大气污染物和温室气体两类物质，虽然二者属于两类不同的大气排放物，但是船舶排放主要是由于发动机和锅炉中的化石燃料燃烧，而且都是排放到地球大气中，危害大气环境和人体健康，因此应当对其排放进行规制。随着《1973年国际防止船舶污染公约》及其1978年议定书(简称MARPOL公约)附则IV“船舶能效规则”的通过，国际海事组织(International Maritime Organization，简称IMO)开始对船舶大气污染物和温室气体排放进行协同控制。欧美国家也通过立法和实践对船舶排放进行协同控制。中国当前关于船舶排放的立法相对滞后，应当借鉴国际立法和其他国家立法对船舶大气排放协同控制进行法律规制。

一、 船舶大气排放协同控制的必要性

(一)船舶大气排放及其影响

船舶的大气排放物主要由发动机和锅炉等设备中的燃料燃烧所产生，主要包括二氧化碳(CO2)、一氧化碳(CO)、二氧化氮(NO2)、二氧化硫(SO2)和挥发性有机化合物(VOC)等，以及颗粒状态的黑炭(BC)和聚甲醛(POM)等，[1]其中既包括大气污染物，也包括温室气体。

现行的《中华人民共和国大气污染防治法》(简称《大气污染防治法》)并未对大气污染或大气污染物进行概念界定，根据《中华人民共和国大气污染防治法释义》的解释，所谓大气污染，是指由于人为活动，使某些物质进入大气，达到一定浓度，从而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面的特性改变，产生危害人体健康、破坏生态环境、损害物质财富后果的大气质量恶化现象。[2]17船舶排放的大气污染物主要包括氮氧化物(NOX)、硫氧化物(SOX)、CO和颗粒物(PM)等，不仅严重污染大气环境并导致全球气候变化，而且对人体健康也产生严重危害。如吸入PM会引起肺功能的改变，最终导致心血管和哮喘疾病的增加；SO2浓度增高会导致哮喘病和心脏病加重；NOx可引起咳嗽和咽喉痛，加重支气管炎、哮喘病和肺气肿；CO可以降低血液的输氧能力，从而使脑和心脏组织缺氧。[2]18-19

根据政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel On Climate Change，简称IPCC)《第三次评估报告》，温室气体是指大气中由于自然或人为原因产生的能够吸收和释放地球表面、大气和云所射出的红外辐射谱段特定波长辐射的气体成分。该特征导致温室效应。水(H2O)、CO2、甲烷(CH4)、氧化亚氮(N2O)、臭氧(O3)是地球大气中主要的温室气体。此外，大气中还有许多完全由人为因素产生的温室气体，如《蒙特利尔议定书》所涉及的卤烃和其他含氯和含溴物。《京都议定书》将CO2、N2O、CH4、六氟化硫(SF6)、氢氟碳化物(HFCs)和全氟化碳(PFCs)等六种气体定为温室气体。其中，CO2是最容易直接受人类活动影响的温室气体来源，CO2大约占大气中温室气体含量的26%，而且虽然其含量目前只占380ppm，但它产生了极强的温室效应。[3]国际海运排放是大气中温室气体含量增加的重要来源，船舶排放CO2等温室气体会导致气候变化。

(二)协同效应理论及其在气候变化领域的提出

有学者通过对中国大气污染物和温室气体的排放进行数据和实证分析，认为中国SO2和CO2排放特征具有一定的相似性，因此大气污染物控制措施与温室气体减排措施具有一定的协同效应。[4]协同效应原为一种物理化学现象，又称增效作用，是指两种或两种以上的组分相加或调配在一起，所产生的作用大于各种组分单独应用时作用的总和。[5]“协同”这一概念最早是在1971年由德国物理学家赫尔曼·哈肯提出，认为整个环境中的各个系统间存在着相互影响而又相互合作的关系，社会现象之间的关系也是如此。

最早在气候变化领域提到“协同效应”的是2001年IPCC发布的《第三次评估报告》，认为协同效应就是辅助效益，是指实施特定的气候变化政策所产生的辅助或附带效益。这样的政策不仅对温室气体排放产生影响，而且影响资源的有效使用，如当地和区域的化石燃料使用所造成的空气污染物排放，还对诸如交通、农业、土地利用、就业和燃料安全等问题产生影响。[6]在大气排放的协同控制方面，协同效应一般应表现为两方面，即在温室气体减排过程中减少了大气污染物的排放；在大气污染物减排的过程中取得了温室气体减排的效果。2014年11月，IPCC发布的《第五次评估报告》在提出减缓气候变化政策的同时，特别强调了减缓气候变化应当贯彻“协同效应”。[7]2009年，经济合作与发展组织(OECD)指出，除了直接的气候影响效益以外，气候变化减缓政策还会产生其他广泛而深入的效益。视具体情况，如清洁能源技术或提高能效的政策很可能使地方局部或室内空气质量改善，从而减少人体健康风险。这些并行的效益被称为气候减缓政策的协同效益。[8]2004年，美国国家环境保护局(US EPA)在综合环境战略中首次使用“协同控制”，是指同时控制两种或者两种以上有害污染物的控制措施，有害气体界定为温室气体和大气常规污染物。[9]US EPA在2004年提出协同效应就是指一个首要目标政策的附属或附加效益，也被称作多重效益，如旨在减少温室气体排放的政策还能产生其他同等或更重要的效益，如与发展目标有关的，可持续发展和公平等的效益，包括节约能源、经济收益、空气改善或公众健康等。协同效益一词还用于更普遍的意义，包括积极和消极的效应。[10]欧盟也针对温室气体控制带来的大气污染排放的协同效应展开评估。[11]欧洲环境局(EEA)于2007年指出，降低温室气体排放的措施是需要一定成本的。然而，这些措施也通过减少气候变化的影响以及与之相关的成本来构成经济效益。另外，还可以通过减少当地的空气污染和能源消耗带来经济效益。减排措施也会产生其他社会效益，如减少空气污染能节约健康成本。[12]

中国对协同效应的研究起步较晚，大约从2003年开始出现。基于中国更多关注污染物减排的国情，学者更多聚焦污染控制政策带来的协同效应，而较少研究温室气体控制政策带来的协同效应。[13]中国在2007年发布的《中国应对气候变化国家方案》全面阐述了2010年之前中国应对气候变化的对策，提出要遵循“将应对气候变化的政策与其他相关政策有机结合的原则”，将减缓和适应气候变化的政策措施纳入到国民经济和社会发展规划中统筹考虑、协调推进。具体到大气污染防治领域，就要实行温室气体排放与大气污染防治的协同控制。当前基于不同的视角有多种协同控制模式，主要包括多污染物的目标协同控制模式，清洁生产过程控制与末端治理的技术协同控制模式，政策、法律、经济、技术等多政策体系的政策协同控制模式，不同区域联防联控的区域协同控制模式四种模式。其中，政策协同应该具有引领性和指导性，目标协同是大气污染防控的载体，技术协同是技术保障，区域协同有利于改善中国当前空气质量“行政条块化”管理带来的区域性大气污染监管不利的现状。[14]

2015年修订通过的《大气污染防治法》第2条第2款规定：“……对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。”这是中国首次以立法的形式提出对大气污染物和温室气体实施协同控制。虽然该调控只是关于协同控制的原则性规定，其实施还存在不少挑战和困难，需要从理论和实践层面逐渐厘清理路，但毕竟说明中国在大气污染防治和应对气候变化领域迈开了协同治理的步伐。当前，中国不仅面临二氧化硫、氮氧化物、细颗粒物等大气污染物排放而产生的大气污染防治压力，而且要应对二氧化碳等温室气体排放总量不断增加而带来的气候变化挑战。减少大气污染排放的同时，能产生减少温室气体排放的效果，反之亦然。因此，减少大气污染物排放和减少温室气体排放应当协同控制。[15]当前，船舶排放的硫化物和氮氧化物，已成为港口城市主要的大气污染源，对当地大气质量产生严重影响。同时，船舶排放的温室气体也是全球温室气体排放的重要来源，也对海洋和港口城市的气候变化具有重要影响。因此，作为大气排放重要组成部分，应当对船舶排放的温室气体和大气污染物进行协同控制。

(三)船舶大气排放协同控制的可行性分析

1.地球环境系统要受到整体的保护

地球系统正在遭受不同污染排放的复杂影响。船舶排放的大气污染物对海洋和港口以及航道附近的大气环境和人体健康影响较大，而且大气污染物有制冷效果，对气候也有影响。船舶排放的温室气体则会产生温室效应，能使气候变暖。地球系统作为一个整体，应当受到整体的保护，因此应对船舶大气排放协同控制。

2.船舶大气排放具有同根同源性

大气污染物和温室气体排放在很大程度上具有共同的来源，主要来自矿物燃料的燃烧、工业和交通运输等人类活动，在终端部门，大气污染物与CO2等温室气体通常与煤炭等矿物燃料相伴而生。因此，温室气体减排与大气污染物防治在理论上具有直接相关性。[16]船舶运输中产生的CO、碳氢化合物(HC)和煤烟等物质主要是由于发动机燃油燃烧不充分生成的，而NOX和CO2等则是由船舶锅炉燃烧时的高温和高压环境所导致。因此船舶排放的大气污染物和温室气体具有同根同源性。[17]

3.船舶大气排放具有相同的排放介质

船舶在航行过程中以及在港口停泊装卸作业过程中，由于发动机或锅炉的运转而产生的排放，不论是NOX、SOX等大气污染物还是CO2等温室气体的排放，都是以大气作为排放介质的，大气是船舶排放的污染物和温室气体的主要载体。而且，大气污染物和温室气体在大气中会不断地相互作用和转化。

4.船舶大气排放的减排措施具有一致性

MARPOL公约附则Ⅵ就是针对船舶造成空气污染的规则，主要包括如何减少船舶NOX和SOX等大气污染物排放和如何削减CO2等船舶温室气体排放的能效规则。而且根据公约要求，各国纷纷采取相应的技术、营运以及市场机制措施，以满足IMO提出的国际海运减排目标。具体措施主要包括改善船舶发动机和锅炉性能、改变船型型线设计、降低船速、采用低硫燃料、征收燃料税等。这些海运减排措施不仅能产生减少大气污染物的效果，也会实现减少船舶温室气体排放的目的。因此，可以通过实施共同的减排措施来对船舶排放的大气污染物和温室气体进行协同控制。

二、船舶大气排放协同控制的国际和国外立法与实践

(一)船舶大气排放协同控制的国际法律规制

在国际立法层面，规制船舶排放的国际公约主要是IMO制定的MARPOL公约，1995年在MEPC第37次会议上通过了公约附则Ⅵ“防止船舶造成空气污染规则”，规制船舶大气排放问题。起初，附则Ⅵ包括三章，主要规范船舶大气污染物排放问题，如消耗臭氧层物质(ODS)、NOX、SOX、PM等。随着国际社会对气候变化问题逐渐关注，尤其是《京都议定书》第2.2条将调整国际海运排放的任务授权给IMO，IMO就将船舶温室气体排放列为自己的工作任务，最终于2011年IMO海洋环境保护委员会(MEPC)第62次会议通过附则Ⅵ第四章，将附则Ⅵ的适用范围从船舶排放的大气污染物扩大到CO2等温室气体。附则Ⅵ第一章“总则”部分在第2条对何为船舶排放做了界定，即排放系指船舶向大气或海洋中释放受本附则控制的任何物质。由于附则Ⅵ最初只规制大气污染物排放，因此该附则控制的物质就只包括大气污染物，随着第四章的通过并生效，将船舶温室气体排放纳入公约的适用范围，公约开始将船舶排放的温室气体与大气污染物进行协同控制。公约以国际立法的形式奠定了对船舶大气排放进行协同控制的基础，成为各成员国制定和完善国内相关船舶大气排放协调控制立法的典范。

(二)美国将温室气体列为大气污染物进行协同控制

美国调整空气污染的法律主要是1963年的《清洁空气法案》，该法案至今已经修订了十多次，每次修订都是紧随着环境污染事件或某种大气污染物增多而迅速进行补充性规定，对美国空气质量的改善起到了明显的促进作用，保护了公众健康和大气环境，逐步建立起一套联邦控制空气污染的法律规制体系。该法案将大气污染物分为标准空气污染物和有害空气污染物两类，专门规定了对移动空气污染物质排放源的管理，将轮船列为其中一种移动源设备进行管理。其中1970年修正案规定了六种标准污染物：CO、NO2、SO2、总悬浮颗粒物(TSP)、碳氢化合物(HC)和光化学氧化剂(以O3计)。1990年修正案取消了HC，增加了铅(Pb)。该法案建立了美国大气污染防治的区域协调机制，强调联邦和各州之间、州际之间以及联邦部门和机构之间大气污染防治合作的必要性。法案还规定了行政管理、民事诉讼和刑事诉讼以及提供了多方面的资金和技术支持等保障措施，以保障这一协调机制有效实施。自1990年以来，美国的环境质量得到了很大改善，每年减少了170万吨有毒物质排放入大气中，将六种标准污染物排放量减少至原来的41%。[18]

2009年12月7日，作为对2007年4月美国最高法院关于Massachusettsv.EPA案裁决的回应，美国国家环境保护局根据《清洁空气法案》第202(a)条款公布一项决定，正式宣布将CO2、CH4、N2O、SF6、CFCs和PFCs等六种温室气体列为“对公众产生威胁的污染物”，确定温室气体对美国公众的健康和福祉构成威胁，需要限制其排放。[19]其实，这与美国政府的环境政策转变不无关系，说明了美国政府对气候变化和能源危机问题的关注。美国将温室气体列为大气污染物的做法突破了传统的温室气体不属于大气污染物的界定标准，将“是否危害公众健康”作为判断温室气体是否属于污染物的标准，而不是传统的单纯强调温室气体产生的温室效应导致气候变暖的环境危害。因此，有学者主张中国应当借鉴美国的做法，将温室气体视为空气污染物，应是《大气污染防治法》为应对气候变化做出的最便捷的反应途径。[20]4

以《清洁空气法案》为基础，美国制定了一系列严格的有针对性的船舶气体排放标准来规制船舶排放。美国国家环境保护局曾制定了减少船舶污染大气的税收政策，规定从2001年起征收NOX排放税，以所收税金补贴采取降低污染措施而增加的费用。2007年10月，美国启动有关船舶气体排放的单边立法，拟替代IMO通过的相关船舶气体排放的国际公约，在IMO通过更为严格的规范船舶排放的公约之前，预先对船舶硫化物排放进行控制。[21]2009年3月30日，美国国家环境保护局建议对美国沿海船舶实施更严格的污染气体排放标准，要求在海岸线370公里的范围内设置污染气体排放控制区，要求船舶从2015年开始执行更严格的硫化物排放标准，到2016年，新船必须安装控制污染气体排放的先进设备。[22]该标准出台后，与现行标准相比，将使大型船舶排放的NOX减少约80%，PM减少约85%。新标准是减少船舶污染气体排放的重要措施，可以减少污染气体对健康、环境和经济所造成的损害。[23]

(三)欧盟关于船舶排放协同控制的立法与实践

欧盟很早就通过立法关注全球气候变化，主张污染物和温室气体减排。欧盟关于污染防治遵循风险预防原则、源头原则、公众参与原则等污染综合控制原则，将环境污染的末端控制和源头控制结合起来。1987年《欧共体第四个环境行动规划》指出，当环境问题是由许多源头的污染物排入单一的环境介质所引起时，以排放限制或为该种介质制定的环境质量标准为基础的污染控制方法可能是最适当的。[24]欧盟将环境分为空气、水和土壤等几个部分来对待污染物排放，而且实践证明单纯地采取严格限制某一介质的污染标准时会产生其他介质的污染控制的协同效应，因此欧盟采用环境污染综合治理的方法，将几个不同介质的污染协同控制。在同一介质的污染物排放方面，也采用协同控制的方法。1996年9月24日，欧盟制定了《污染防治综合指令》以规范工业领域的污染物排放。该指令附件I明确规定了其监管的排放源和污染物范围，其中包括了《京都议定书》中的CO2和其他温室气体，采用协同控制的方式来规范工业污染物排放和温室气体排放，欧盟可以利用该指令对温室气体排放像对传统空气污染物一样进行末端控制。[25]该指令于2010年被《工业污染物排放指令》所取代。

随着全球气候变化的加剧，2000年，欧盟委员会发布了《在欧盟内部建立温室气体排放交易绿皮书》，要求各成员国为减少温室气体排放而建立碳排放交易机制，以完成根据《京都议定书》承诺的在1990年基础上温室气体减排8%的目标。2003年10月13日，欧盟通过了《建立欧盟内部温室气体排放交易框架指令》(即欧盟第87号指令)，逐步建立起欧盟内部统一的碳排放交易体系。随着第87号指令的颁布，欧盟开始考虑如何协调两个指令之间的关系，如何更好地将大气污染物和温室气体进行协调控制，如87号指令第8条规定，成员国应当采取适当措施，以确保颁发温室气体排放许可证的条件和程序与颁发排污许可证的条件和程序相协调。

在2008年11月19日的第87号指令修订过程中，欧盟考虑拟于2012年起将民用航空业纳入欧盟碳排放交易体系。[26]航空碳税开征后，由于遭到世界大部分国家的抵制而搁浅。但欧盟于2012年5月通过一项立法修正案，为了保护环境，将对行驶于欧盟国家海域的船舶执行更严格的硫化物排放标准。法案规定，从2020年开始，所有行驶在欧盟成员国12海里领海或停泊在其港口的船舶，将执行IMO于2008年制定的0.5%的硫化物排放标准，而属于欧盟专属排放控制区的波罗的海、北海和英吉利海峡，则从2015年开始执行0.1%的标准。[27]为了响应2014年3月MEPC第66次会议上通过的关于建立船舶燃油消耗全球数据采集系统的提议，2014年11月26日，欧盟正式通过了旨在减少国际航运业碳排放的MRV法案，作为海运领域碳排放的检测、报告和核实规则。随着其针对5 000总吨以上的船舶于2018年1月1日的开始生效，必将进一步推进欧盟乃至全球航运业减排的发展。[28]

三、中国船舶大气排放的法律规制现状分析——从分头控制过渡到协同控制

由于船舶排放不仅在国家全部排放中的比重较小，而且在移动交通源排放中的比重也比机动车排放小，因此当前中国并没有将船舶废气排放纳入污染物排放统计的范畴。2013年国务院发布的《大气污染防治行动计划》中，只在第一部分的“强化移动源污染防治”环节提到要“开展工程机械等非道路移动机械和船舶的污染控制”的原则性要求，但并没有制定配套的计划。由于船舶以重油或柴油为主要燃料，且在港口停泊装卸作业期间排放范围比较集中，会对港口及周边区域环境和人体健康产生较为严重的影响。因此，随着未来中国大气污染防治和温室气体减排的逐步深入，控制船舶排放将成为中国特别是沿海港口城市面对的一大挑战。[29]因此，对船舶大气排放进行法律规制十分必要。

在中国，当前关于大气污染防治的立法是1987年颁布的《大气污染防治法》(经过1995年8月29日修正、2000年4月29日第一次修订和2015年8月29日第二次修订)。面对国际社会应对和减缓气候变化的迫切形势，中国于2010年初开始起草旨在控制和减少温室气体排放、促进可持续发展的《中华人民共和国气候变化应对法》，目前法律框架草案已经完成但未公布，可供评判与借鉴的文本就是2012年3月18日发布的中国社科院法学研究所起草的《中华人民共和国气候变化应对法征求意见稿》(简称《气候变化应对法征求意见稿》)。相比美欧，中国关于船舶大气污染和温室气体排放的立法和实践处于相对滞后的状态。在立法上，修订之前的《大气污染防治法》只在第四章“防治机动车船排放污染”部分原则性地规定了机动车船不得超标准排放大气污染物等内容，而且将船舶和机动车大气污染物排放合并规定，多是关于机动车大气污染物排放的内容，较少针对船舶大气污染物排放的规定，更无关于船舶温室气体排放的规定。

2016年新施行的《大气污染防治法》在总则部分确立了大气污染物和温室气体协同控制的原则，其第2条第2款规定，防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。关于船舶大气排放的规制问题，该法在第四章第三节“机动车船等污染防治”部分规定了关于机动车、非道路移动机械和船舶大气污染物排放问题，虽然仍沿用之前立法的合并规定方式，但是在船舶污染物排放方面对之前的立法进行了较大的修订和补充，涉及到船舶的有第50条至第51条、第60条、第62条至第66条。其中第50条和第51条是将船舶与机动车合并规定的，如为了减少化石能源的消耗，国家采取各种措施推广节能环保型和新能源机动车船，限制高油耗、高排放机动车船的发展(第50条第2款)；机动车船不得超标排放大气污染物并限制大气污染物排放超标的机动车船的生产、进口和销售(第51条)。国家鼓励高排放船舶提前报废(第60条第2款)。第62条至第66条是专门针对船舶大气污染防治的措施，如赋予船舶检验机构对船舶发动机及有关设备是否符合国家排放标准进行检验的职责(第62条，应对IMO船舶能效设计标准的要求)；从船用燃油和岸电使用方面对船舶提出了环保要求(第63条，应对IMO船舶能效管理计划的要求)；通过设置船舶大气排放控制区限制船舶排放(第64条)；对不符合环保要求和大气排放标准的船用燃料予以生产、进口和销售的限制(第65条)；要求船用发动机油、氮氧化物还原剂、燃料和润滑油添加剂及其他添加剂的有害物质含量和其他大气环境保护指标应当符合有关标准(第66条)。

《大气污染防治法》以新修订的《中华人民共和国环境保护法》(简称《环境保护法》)为依据，全面落实《大气污染防治行动计划》提出的各项制度措施，尤其值得关注的是其第2条第2款提出的对温室气体和大气污染物实施协同控制的原则，努力实现从单一污染物控制向多污染物协同控制转变，从大气污染治理的属地管理向区域联合防治转变。虽然该法仅仅对协同控制做了原则性规定，未对大气污染物和温室气体进行概念界定，后文也未对温室气体排放作出任何规定，但至少原则上为中国在大气污染防治和温室气体减排领域实施协同控制奠定了法律基础，也表明了中国大气污染防治和温室气体减排的监管从分头控制向协同控制的逐渐过渡。当然，由于中国当前应对气候变化的立法缺位、大气污染与气候变化分属于不同机关管理以及实践中大气污染物和温室气体在治理目标上也存在差别，《大气污染防治法》提出的对于大气污染物和温室气体协同控制的原则在实施过程中还会面临诸多问题和挑战。[30]

四、中国船舶大气排放协同控制法律规制的路径选择

随着MARPOL公约附则Ⅵ“船舶能效规则”的实施，国际社会开始对船舶大气污染进行协同控制，世界各海运和造船大国纷纷通过颁布和修改相应立法、政策以及进行技术改进等措施来积极应对。中国应当以此为契机，加紧制定关于船舶排放的立法、出台相关的船舶技术标准和燃料标准、设置船舶排放控制区，以尽早适应国际海运立法的趋势。但规制船舶排放的前提是在厘清大气污染物和温室气体的区别基础上统筹协调中国当前关于大气污染防治和温室气体排放的立法。

(一)首先应当明确界定温室气体和大气污染物并厘清二者的区别

新修订的《大气污染防治法》和已经废止的《中华人民共和国大气污染防治法实施细则》均规定了大气污染防治问题，但是却都未给出明确的“大气污染”和“大气污染物”的定义。《大气污染防治法》第2条第2款提出对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制，即列举式地规定了颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物和氨等几种物质属于大气污染物的范畴，但该法并未界定何为“大气污染物”。对此，我们可以借鉴全国人大常委会关于《中华人民共和国大气污染防治法释义》中对“大气污染”进行的界定，“所谓大气污染，是指由于人为活动，使某些物质进入大气，达到一定浓度，从而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面的特性改变，产生危害人体健康、破坏生态环境、损害物质财富后果的大气质量恶化现象。”相应地，大气污染物就是指直接或者间接向大气排放的、能导致大气环境污染的物质。

中国有关应对气候变化的立法正在制定过程中，尚无关于温室气体的法律定义。《应对气候变化法征求意见稿》第113条“用语定义”中规定，温室气体是指伴随人类活动所产生并进入大气环境，能够或者可能导致全球和区域气候变暖的气体。该条所界定的温室气体，包括了《京都议定书》所列六种气体，还包括其他由国务院发展与改革部门会同国务院环境保护行政主管部门公布的气体物质。而且由于黑碳是能够或可能导致全球或区域气候变暖的大气颗粒物，也被作为温室气体对待。笔者认为，这一关于“温室气体”的定义有失全面，其只将温室气体界定为人为排放到大气中的能导致气候变暖的气体，而忽略了原本自然存在于大气中的温室气体。只有随着人类活动导致的大气中人为排放的增多，使大气中的温室气体超出了能够承载的范围，导致温室效应或者对人类健康构成危害，这时才有了温室气体减排的需要。但是，即使如此，超出承载限度人为排放到大气中的温室气体能否被称之为“大气污染物”，还有待进一步商榷。因此，《应对气候变化法征求意见稿》第2条第2款以及第13条的规定就有失偏颇，第2条第2款规定：“排放属于大气污染物的温室气体，具体的监督管理措施适用大气污染防治法律法规的规定。”紧接着，第13条规定要对温室气体排放征收排污费或者碳税，并区分属于大气污染物的温室气体和不属于大气污染物的温室气体设置不同的标准。可见，该征求意见稿将温室气体中的一部分划定为大气污染物，将其监管交由《大气污染防治法》规范，但是对于何为“大气污染物”以及什么样的温室气体属于“大气污染物”并未进行界定，难免会导致实践中的操作困难。因此，如前述，应当借鉴IPCC《第三次评估报告》中“温室气体”的定义。

虽然美国2009年通过最高法院判例修改了《清洁空气法案》，将温室气体列为“空气污染物”，从而纳入该法案的调整范围，但这其实是美国低碳发展的战略之举和权宜之策，只是将温室气体视为“空气污染物”，按照“空气污染物”进行治理，并未在概念上混同两种物质。因此，即使中国要对船舶排放的大气污染物和温室气体进行协同控制，仍需厘清二者的概念和区别，如果涉及到二者的转化，也应在相应立法中明确转化的理由和范围，这样才利于实践中的操作。

(二)应当统筹协调相关立法并明确立法定位

船舶温室气体排放属于应对气候变化的范畴，船舶大气污染物排放属于大气污染防治的范畴，宏观上说都属于环境保护法范畴。因此，协同控制船舶大气排放，就应当统筹协调关于大气污染防治和应对气候变化等相关立法，并明确大气污染防治和应对气候变化的立法同环境保护基本立法及其相关立法的关系。因此，中国应当建立起完善的大气污染防治和温室气体排放协同控制的法律规范体系框架，应当以《环境保护法》为基础，建立包括《大气污染防治法》、应对气候变化的立法、《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国节约能源法》等一系列有关环境、资源和能源的相关法律在内的综合性环境保护法律体系。

目前，《大气污染防治法》已经修订，但还未出台应对气候变化的立法，船舶大气污染物排放已经有法可依，但规制船舶温室气体排放处于缺乏法律依据状态。当前中国学者对于如何规制以CO2为代表的温室气体排放存在着争论，主要聚焦于在中国当前应对气候变化的立法还未出台的状态下是否应将温室气体作为大气污染物看待并纳入到《大气污染防治法》的规制范围。有的学者认为应当借鉴美国将温室气体界定为空气污染物，[20]4，21将温室气体排放作为环境问题纳入《大气污染防治法》的修改内容，并设置“控制温室气体排放”专章。[31]有的学者对此持否定态度，认为一旦CO2在立法上被作为污染物质，西方发达国家就会要求中国的环境立法建立排放标准和超标排放处罚制度，这将不利于中国工业的发展。[32]而且如果仿效美国将温室气体作为空气污染物并纳入《大气污染防治法》进行规范，难以向社会传达一种低碳发展的理念，中国宜选择制定专门的立法来规制碳排放。[33]因此有学者提出折衷办法，即在当前中国规制船舶温室气体排放的专门立法缺失的状态下，需要由已有的单行法进行功能补位，而《大气污染防治法》则是最优选择。[34]

《大气污染防治法》主要调整大气污染物排放，而应对气候变化的法律主要调整温室气体排放。二者调整对象不同，立法定位也不同，两部法律应当各司其职，在各自领域进行调整，并且应当互相协同配合，共同致力于中国大气污染协同控制。

(三)加快推进应对气候变化的立法并明确协同控制原则

气候变化已经成为当下最重要的全球性问题，任何国家都应当采取行动保护大气环境。2015年底在法国巴黎召开的全球气候变化大会通过的《巴黎协定》，虽然并未改变共同但有区别的责任和各自能力原则的基础性地位，但是其为所有国家规定了减排义务，一改《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》设定的只有附件一的国家才应承担量化的减排义务的状况。中国作为新兴的发展中大国，有责任也有能力承担起逐步削减温室气体排放的国际义务，表现出中国作为负责任大国的担当。虽然温室气体并不属于大气污染物，但是由于中国当前没有气候变化立法，因此中国于2015年修订了《大气污染防治法》并确定了要实施大气污染物和温室气体协同控制的减排原则，这一规定符合国际社会应对气候变化的趋势。

削减温室气体排放、减缓气候变化是全球共同关注的话题，中国作为国际社会的重要一员，应当担负起保护大气环境、应对气候变化的国际义务，由于当前中国没有气候变化立法，国内关于温室气体减排等活动缺乏法律约束，更多是基于道德伦理制约，这不利于中国充分参与应对气候变化的国际立法和实践。因此，中国应当加快制定应对气候变化的法律，使温室气体排放有法可依。

首先，立法应确立温室气体减排和大气污染防治协同控制的原则。中国应对气候变化的法律应当充分认识到大气污染防治和温室气体减排协同控制的重要性，与《大气污染防治法》相协调，在总则中确立温室气体和大气污染物协同控制的减排原则，使两法共同为中国对船舶大气污染物和温室气体排放进行协同控制奠定坚实的法律和制度基础。中国社科院起草的《应对气候变化法征求意见稿》第4条规定了应对气候变化应当坚持绿色和低碳发展，统筹气候保护和经济、社会协调发展的原则。笔者建议应当增加温室气体和大气污染物协同控制原则的规定。其次，立法应明确界定温室气体的概念及其种类。应对气候变化的法律主要调整对象就是温室气体排放和气候变化，因此，应明确界定“温室气体”的概念，并结合国际立法和国内实践对具体规制的温室气体种类进行列举。《大气污染防治法》中就没有关于“大气污染”和“大气污染物”的概念界定，给理论研究和实践操作带来了不少困难。第三，应当建立起一套完整的削减温室气体排放的制度，为温室气体减排提供法律和制度基础。第四，可以仿效《大气污染防治法》的立法体例，在具体的温室气体减排措施部分，着重就船舶温室气体减排进行专门规定。

(四)根据国际和国内船舶大气排放标准提高船舶能效管理水平、设置船舶大气排放控制区

MARPOL公约附则Ⅵ第三章就是关于船舶NOX和SOX减排的技术性标准。IMO在通过立法加强船舶污染物排放限制的同时，还规定了船舶燃油硫含量标准、柴油机氮氧化物排放标准及明确的实施时间表。鉴于中国港口和船舶大气污染防治的紧迫形势，为了提高中国造船业和航运业的国际竞争力，落实《环境保护法》《大气污染防治法》要求，2016年8月30日，环境保护部会同质检总局发布了《船舶发动机排气污染物排放限值及测量方法(中国第一、二阶段)》(GB15097—2016)，这是中国首次发布船舶大气污染物排放控制国家标准，加强船舶污染物排放控制，填补了船舶大气污染物排放标准空白。根据安排，标准将分两个阶段实施。第一阶段，与中国船机排放现状相比，PM排放将削减70%左右，NOX排放将削减20%以上；第二阶段，PM和NOX将在第一阶段基础上，分别进一步降低40%和20%。[35]新标准对于船舶燃油使用做出了规定，对于饱受船舶排放污染困扰的港口城市和江河沿岸城市是重大利好，必将提高环境效益，但对于航运企业和发动机企业来说，技术和成本压力徒增。其实，国内许多航运企业和船用油企业已经根据IMO技术标准在进行技术改进和船舶管理，国家标准出台后，航运业和船舶配套行业面临的挑战增加，必将承担起保护大气环境的社会责任，在环境效益与运营成本之间进行平衡。

IMO根据MARPOL公约中的相关规定和标准，确认了一些船舶排放控制区(ECA)，包括硫氧化物排放控制区(SECA)和氮氧化物排放控制区(NECA)。目前，IMO确认的排放控制区为北美海域、美国加勒比海域、夏威夷海域、波罗的海区域和北海区域，包括地中海在内的欧盟等水域正在考虑加入。[36]中国也应当借鉴MARPOL公约的规定，在人口密集、航运繁忙以及污染较严重的沿海和内河运输区域设立若干排放控制区，设置船舶在控制区内和控制区外不同的燃料含硫量标准，从而减少船舶氮氧化物和硫氧化物等大气污染物的排放。2015年7月，在船舶大气污染物排放国家标准出台之前，中国就宣布设立硫排放控制区，分别设在珠三角、长三角和渤海湾。配合国家标准颁布，2016年8月31日，交通运输部印发《船舶与港口污染防治专项行动实施方案(2015—2020)》，提出推进设立船舶大气污染物排放控制区，积极开展港口作业污染专项治理等措施。方案提出，到2020年，珠三角、长三角、环渤海京津冀水域船舶硫氧化物、氮氧化物、颗粒物与2015年相比分别下降65%、20%、30%。

五、结语

2014年10月MEPC第67次会议通过的《2014年第三次温室气体研究报告》更新了全球船舶温室气体排放数据：2012年，国际海运排放7.96亿吨，占全球排放2.2%，虽然比《2009年第二次温室气体研究报告》统计的2007年国际海运排放量(8.85亿吨)及所占比例(2.8%)有所下降，但IMO预测，到2050年排放有可能会增长50%—250%。[37]2015年3月6日，“应对气候变化与大气污染治理协同控制政策研究”项目启动会在北京召开，该项目拟对中国的气候变化与大气污染协同治理问题进行系统研究，尤其是对于中美已经列入双边合作的短寿命气候污染物以及非道路移动源的污染物治理问题进行分析，为制定气候变化与大气污染物协同治理政策框架提供科学依据。[38]当前中国已经修订《大气污染防治法》并明确了温室气体与大气污染物协同控制原则，应对气候变化的法律正在制定过程中，应当利用这一契机，将船舶大气排放协同控制也纳入应对气候变化法律的规制范畴。中国应当在立法中明确界定温室气体与大气污染物并厘清二者的区别，将大气污染协同控制作为基本原则确定下来。具体到船舶大气排放领域，中国应当根据MARPOL公约附则IV的要求，在船舶设计、建造和营运管理中履行国际义务，符合船舶能效设计指数(EEDI)和船舶能效管理计划(SEEMP)等国际技术标准，并参照IMO划定船舶排放控制区的做法，在部分沿海和内河运输区域设立若干排放控制区的基础上，设置船舶在控制区内外不同的燃料含硫量标准，从而减少船舶大气污染物的排放。

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AnalysisonthelegalregulationofthecollaborativecontroloftheshipatmosphericemissionsinChina

YUAN Xue，TONG Kai

(School of Humanities and Social Science，Harbin Engineering University，Harbin 150001，China)

Due to the use of fossil fuels，ships emit a great deal of atmospheric pollutant and GHG which do harm to atmospheric environment and human health. Generally，atmospheric pollutant emission belongs to the scope of the prevention of atmospheric pollution，and GHG emission belongs to the scope of addressing climate change. However，the atmospheric pollutant and GHG emission from ships have the same characters，such as the same sources，the same emission media and the same emission reduction measures. Therefore they should be controlled collaboratively. China should use for reference the legislative and practical experience of IMO，European and American countries to improve relevant legislation and enhance the legal regulation on the collaborative control of ship atmospheric emission.

ship emissions；atmospheric pollutants；GHGs；collaborative control

2017-04-12

中央高校基本科研业务费项目“国际海运温室气体排放的法律规制研究”(HEUCF171301)，黑龙江省社科基金项目“极地航行法律问题研究”(16FXB01)

袁雪(1972-)，女，黑龙江黑河人，法学博士，哈尔滨工程大学人文学院法学系主任、副教授，E-mail：yuanx8088@163.com；童凯(1992-)，男，浙江宁波人，哈尔滨工程大学人文学院法学专业硕士研究生，E-mail：547577054@qq.com。

袁雪，童凯.中国船舶大气排放协同控制的法律规制探析[J].中国海商法研究，2017，28(2)：30-40

DF961.9

：A

：2096-028X(2017)02-0030-11