构建公共法律服务体系的基本思路架构和实践探析

谢圣仁（山东省济南市司法局局长）

构建公共法律服务体系的基本思路架构和实践探析

谢圣仁（山东省济南市司法局局长）

公共法律服务作为公共服务的重要组成部分和便民利民法律服务的重要举措，在实践中其作用和效果日益显现。近几年，山东省济南市按照上级司法行政机关部署要求，吸收省内外兄弟城市的先进经验，在推进公共法律服务体系建设过程中进行了有益的实践探索，对公共法律服务体系基本思路及架构有了一定的思考认识。

一、深刻把握公共法律服务的内涵，提升认识层次

做好公共法律服务工作首先要对公共法律服务的基本概念有清晰的定位，对其基本含义要有正确的把握。实践中，我们认为要把握一个核心，重视两大作用，实现三大效果，突出四大任务。

所谓把握一个核心，是指公共法律服务要围绕着依法维护人民群众的合法权益这个核心来进行。2014年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上作了重要讲话，指明了政法工作的努力方向，他提出政法机关要把维护社会大局稳定作为基本任务，把促进社会公平正义作为核心价值追求，把保障人民安居乐业作为根本目标。同时，习近平总书记还深刻地阐述了维稳和维权的关系，他指出，维稳的前提是维权，维权的目标是维稳，只有把人民群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待，利益得到了有效维护。2014年，司法部印发了《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，就推进公共法律服务体系建设作出重要部署。我们深刻认识到，只有党委政府才是真正的维护人民群众合法权益的主体力量，我们应当高高地举起维护权益的大旗，而且我们所说的维权是依法维权，真正维护人民群众的合法权益。司法行政机关开展公共法律服务就是依法维护人民群众的合法权益的一个实际行动。维护了人民群众的合法权益，也就等于维护了社会的公平正义，维护了法律的正确实施。

所谓重视两大作用，一个是公共法律服务对司法行政工作的统筹整合作用。司法行政工作点多、线长、面广，从另外一个方面讲，司法行政工作各项业务比较散，不容易整合。公共法律服务体系涉及到了司法行政机关律师、公证、人民调解、法律援助、司法鉴定、法治宣传和基层法律服务7项工作，基本涵盖了除监狱和戒毒工作之外的司法行政工作职能。另一个作用是公共法律服务体系对司法行政工作的影响带动作用。通过抓公共法律服务体系建设，第一，能够更加有效服务领导决策，提升司法行政机关的影响力。第二，带动了司法行政机关各项业务工作的发展，包括法律服务业的快速发展。第三，对推动整个法治社会的建设产生深远的影响。通过公共法律服务体系，人民群众能够很便捷地找到法律服务；广大干部群众自觉尊法学法守法用法，自觉运用法治思维和法治方式解决问题，推动在全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围。

所谓实现三大效果，是指公共法律服务体系建设要实现政治效果、法律效果、社会效果。公共法律服务体系建设要围绕党委政府中心工作，围绕群众的根本利益，整合法律服务资源，实现法理情的有机结合，实现人民群众满意、党委政府重视和司法行政工作加快发展这样一个多赢的局面。

所谓突出四项任务，是指法治宣传、法律援助、人民调解、公益性法律服务。法律援助是公共法律服务中最核心、最基本的内容，它是保障困难群众和特殊案件当事人的一项重要的法律制度，是体现党和国家维护弱势群体合法权益，维护社会公平正义的一项重要制度。普法宣传是法治社会建设的系统工作，也是公共法律服务体系一项长期的基础性工作。人民调解具有东方特点、中国特色，是法理情结合化解矛盾的有效方式，特别是专业性行业性人民调解工作需要律师、基层法律服务工作者、公证员等参与其中。公益性法律服务对整个法律服务业的健康发展具有深远影响，通过抓公共法律服务，为司法行政机关加强和改进法律服务业管理提供了一个新的机遇。以律师业为例，济南市司法局通过调研发现，凡是发展比较快、影响力比较大的律师或者律所，绝大多数都是公益服务做得好、社会责任尽得好的律师和律所。他们通过开展公益性法律服务，在帮助别人的过程当中，得到了人民群众和党委政府的认可，积累了人脉，创出了品牌。引导法律服务队伍，特别是青年律师开展公益性法律服务，既是公共法律服务的客观需要，也是加强律师行业管理，引导律师行业健康发展的重要举措。可以说，公共法律服务体系建设有“一招既出，满盘皆活”的统筹作用。

二、扎实推进公共法律服务体系建设，促进工作落实

公共法律服务要达成应有的效果，确保实现其功能价值，必须建立配套、科学、完整的工作运行体系，达到互为衔接、互为关联、互为补充、互为促动的整体功效。济南市司法局边实践边思考边完善，构建起公共法律服务“五大体系”。

（一）建立完备的组织平台体系，解决“到哪里找公共法律服务”的问题。框架平台是有效开展公共法律服务的重要载体和阵地，人民群众找到公共法律服务平台就可以获得所需要的法律服务，充分体现公共法律服务的综合性、便捷性、高效性。济南市经过3年的探索实践，逐步形成了纵向市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）四级和横向实体、热线、网络、能动平台的“四纵四横”框架平台体系。一是实体平台“拓展延伸”。在建立四级实体平台的基础上，注意考虑不同层级的差异性法律服务需求。在市级层面注重特色功能，突出示范性；在县（区）层面注重整合功能，突出全面性；在乡镇（街道）和村（社区）层面注重便捷功能，突出实用性。同时，设立法院律师代理申诉值班室、检察院涉法涉诉信访法律服务站、信访局人民来访法律顾问室以及37个法律援助工作站，选派200余名律师轮流值班，2016年一年参与化解涉法涉诉信访案件500余件。济南市90%的县（区）、一半以上的乡镇（街道）和三分之一的村（社区）分别建立了公共法律服务中心、站、室。二是热线平台“提档升级”。1997年建成“12348”热线，20年不断线为市民提供服务。为增强热线服务效果，济南市将“12348”热线和法律援助数条专线合并为市公共法律服务热线，与“110”“12345”市民服务热线等10余条热线互联互通。全市现有10条公共法律服务热线，70余名专业律师全天候在线值班，每年解答群众法律咨询5万余件，但仍然不能满足群众日益增长的法律需求。热线平台必须进一步适应新形势，健全律师接听、专家答疑等机制，着重在降低呼损率、提高满意率上下功夫，建成集法律咨询、法律援助、普法宣传、舆情分析、政务监督等多功能为一体的公共法律服务热线，最大限度地满足人民群众的法律服务需求。三是网络平台“智能高效”。网络平台能够打破公共法律服务在时间空间上的限制，将“互联网+”的创新成果与公共法律服务深度融合，使群众能随时随地获得智能化、远程化、均衡化的法律服务。建成了功能完备、特色鲜明的网上公共法律服务大厅和手机APP，专业律师24小时提供在线服务，群众足不出户就可以“找律师、办公证、求法援、寻鉴定、要调解、学法律”。四是能动平台“直接深入”。2014年，济南市司法局购置开通了3辆集法律咨询、人民调解、法律援助、法治宣传功能于一体的法律服务便民直通车，定期深入到城市社区、车站、广场、建筑工地、学校、集贸市场等人员密集的场所和偏远乡村，开展现场面对面法律服务，被誉为“流动的公共法律服务大厅”“能动的公共法律服务平台”。

（二）建立有力的队伍支撑体系，解决“谁来提供公共法律服务”的问题。组织、选派和建立一支相对稳定、专业素质较高、责任心较强的公共法律服务队伍是做好公共法律服务工作的必要条件。一是优化实体平台值班队伍。各级大厅、中心、站、室是公共法律服务的前沿窗口，值班法律服务人员的素质高低、形象好坏直接关系着公共法律服务的质量高低和人民群众的信任程度，是能否做好公共法律服务工作的关键。济南市在每个公共法律服务大厅、中心、站、室都精选安排专业素养高和实践经验丰富的法律服务人员值班，使群众在平台上可以直接获得便捷满意的法律服务。二是加强专业人才队伍建设。建立人才引入机制和人才培养机制，通过政府购买服务等方式引进一批法律专业人才，充实律师、司法鉴定、公证以及行业性专业性人民调解组织。建立法律顾问专家库，推出一批有社会影响力的公共法律服务人才。目前，济南市执业律师突破4600名，98名律师入选省委省政府、市委市政府法律顾问专家库。三是大力发展志愿者队伍。广泛吸收具有法律知识的离退休法官、检察官、警察、干部、教师等作为法律服务志愿者，充实公共法律服务力量。同时发挥好工青妇等群团组织和消费者协会等社会组织在促进公共法律服务方面的作用。积极培育扶持行业性调解、普法宣传、法律服务社工等新型社会组织，使之成为公共法律服务的新生力量。

（三）建立高效的实战应用体系，解决“为谁提供公共法律服务”的问题。坚持“党委政府抓什么、人民群众盼什么、司法行政有什么、围绕中心做什么”的工作理念，主动担当，积极作为，不断增强公共法律服务的实战应用效果。一是全力服务发展。紧紧围绕市委市政府“打造四个中心、建设现代泉城”中心任务和“453”工作体系，组建经济、金融、物流、科技创新等专项法律服务团，营造良好的服务环境。二是全力服务社会稳定。建立健全矛盾纠纷化解机制，引导广大法律服务工作者发挥好“第三方”作用，及时化解矛盾纠纷、消除社会隐患。济南市运用“人民调解+司法确认”方式依法解决“三联彩石山庄”涉及2200多个业户14亿余元购房款的纠纷案，为群众节省诉讼资金2000万，是有效整合法律服务资源服务社会稳定的成功范例，社会影响力巨大。三是全力服务人民群众。除城乡公共法律服务机构开展固定法律服务外，济南市率先探索开展“法治六进”，动员组织三级政法机关、基层法律服务工作者8000余人参加，集中解决一批群众关心的热点难点问题。全面取消法律援助事项范围限制，将法律援助经济困难标准调整至低保标准的3倍，2016年办理法律援助案件8886件，深受群众好评。

（四）建立到位的发展保障体系，解决“公共法律服务持续发展”的问题。健全到位的发展保障体系是公共法律服务具有持久生命力的可靠保证。一是强化组织保障。公共法律服务体系是一项系统工程，必须建立统一的指挥、管理、调度系统，消除部门壁垒，促进法律服务资源的有机整合。2016年，经市编委批准，成立了济南市公共法律服务协调指挥中心，统筹协调全市公共法律服务工作。同时，探索成立由市领导挂帅的公共法律服务推进委员会，研究谋划公共法律服务发展方向目标，形成党委领导、政府主导、司法行政牵头、部门积极配合、全社会共同参与的公共法律服务组织体系架构。二是争取政策保障。构建公共法律服务体系要对资源配置、管理运行、供给方式等作出系统性整体性安排，需要自上而下设计部署。市委市政府办公厅出台《加快推进公共法律服务体系建设的意见》，连续3年将公共法律服务体系建设列入市政府为民办实事项目，从政策保障上有效解决了制约公共法律服务发展的瓶颈问题。三是加强资金保障。政府购买公共服务是当前一项热点问题，也是公共法律服务体系建设的根本性问题，必须明确购买范围，编制专门预算，建立经费动态增长机制。济南市将法律援助、人民调解、法律服务等5大类33项业务列入政府购买服务目录，法律援助经费连续两年递增50%，“12348”公共法律服务热线经费实现翻番，市级普法经费达到300多万元。为做好“一村（社区）一法律顾问”工作，2017年市财政落实专项资金1190万，有力保障了公共法律服务工作的深入开展。

（五）建立规范的监督管理体系，解决“公共法律服务责任落实”的问题。加强对公共法律服务工作的监督管理是确保公共法律服务工作有效开展的重要环节。一是推动纳入党委政府政绩考核。推动将公共法律服务体系建设情况纳入各级党委、政府科学发展综合考核，纳入地方党政领导班子和领导干部政绩考核，增强各级党委政府的重视程度。二是健全工作标准体系。在公共法律服务场所设施建设、标识设置、人员配备、业务服务、工作流程等方面，细化工作标准，推进服务方式规范化、服务内容程序化、服务质量目标化。三是建立工作奖惩制度。加强对公共法律服务日常运行的监督、指导、管理和考核，定期开展综合评估、回访、群众满意度调查，把公共法律服务人员的出勤率、服务效率和群众满意率等综合评价考核结果与支付报酬、淘汰机制等挂钩，确保服务实效。四是加强队伍素质培训。坚持政治引领，增强公益服务意识，特别是加强业务素质培训，不断提高法律服务人员专业素养，切实担负起人民群众期盼的公共法律服务的神圣职责。

（见习编辑：贺 堃）