国有企业境外档案监管法规与机制建设研究

文 / 徐拥军

一、背景

近年来，随着我国对外开放的深化和“一带一路”建设的推进，国有企业加快“走出去”步伐，在境外大规模承建工程项目、投资设立子公司、开展生产经营。据统计，截止2016年底，中国2.44万家境内投资者在境外共设立对外直接投资企业3.72万家，分布在全球190个国家或地区，境外企业资产总额达5万亿美元。[1]而中资企业“走出去”的主力军是国有企业。党的十九大报告强调“要以‘一带一路’建设为重点，坚持引进来和走出去并重”，“创新对外投资方式，促进国际产能合作，形成面向全球的贸易、投资、生产、服务网络，加快培育国际经济合作和竞争新优势”[2]。未来，我国国有企业将进一步加快“走出去”步伐。

国有企业“走出去”之后，随着境外业务和投资的迅速发展，产生了大量境外档案。档案是企业基本的法律凭证和重要的信息资源。国有企业境外档案既是境外国有资产的重要组成部分，又是监督管理境外国有资产的重要工具，还是国有企业强化内部控制与法规遵从的重要依据。但是，国有企业境外机构多处于动荡的政治环境、复杂的法律环境、不同的文化环境、偏远的地理环境中，其档案管理面临诸多先天不利因素。由于法律及行政管辖权的地域限制，我国档案行政管理部门（国家档案局和地方各级档案局）、国有资产监督管理部门（国务院国资委和地方各级国资委）对国有企业境外机构档案工作的业务监督、指导和检查无从入手，境外档案监管几近失控。由于许多国有企业档案意识薄弱、机制制度缺乏、人财物保障不足等原因，境外档案管理陷入无序。境外档案监督管理失控和无序导致大量国有资产流失、国家核心经济秘密频繁外泄、企业经营风险急剧增加。例如，在伊拉克、利比亚战争期间，中资企业虽然成功撤侨，但是由于档案来不及安全转移，大都被毁，使得战后索赔无据，经济损失惨重。

因此，从国家层面加强对国有企业境外档案工作的监督管理成为推进国有企业“走出去”战略的迫切需要，成为国有资产监督管理和国有企业档案工作的当务之急。而建立健全法规、创新工作机制是加强国有企业境外档案监管的基本保证。

二、现状

截止2017年12月底，我国专门针对企业境外档案监督管理的法规（含规范性文件，下同）包括：1993年3月3日国家档案局、国家计委、对外经贸部联合印发的《关于加强境外投资、承包工程、设计咨询、科技合作和劳务合作项目档案工作的通知》（国档发〔1993〕2号）；2005年9月22日国家档案局发布的《关于加强驻外机构和境外企业档案工作的意见》（档函〔2005〕205号）；2009年10月20号中国证券监督管理委员会、国家保密局、国家档案局联合颁布的《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》（证监会公告〔2009〕29号）。

还有一些法规的极少数条款涉及企业境外档案监督管理，主要包括：1997年8月26日国家国有资产管理局、国家档案局联合印发的《国有资产产权登记档案管理暂行办法》（国资产发〔1997〕39号）；2002年10月20日国家档案局、国家经贸委、国家计委联合发布的《企业档案管理规定》（档发〔2002〕5号）；2004年1月20日国家档案局、国务院国资委联合颁布的《国有企业文件材料归档办法》（档发〔2004〕4号）；2009年12月4日国家档案局、国务院国资委联合印发的《关于进一步加强中央企业档案工作的意见》（档发〔2009〕6号）；2010年3月25日国务院国资委发布的《中央企业商业秘密保护暂行规定》（国资发〔2010〕41号）；2012年12月17日国家档案局发布的《企业文件归档范围和档案保管期限的规定》（国家档案局令第10号）；2014年6月16日国务院国资委办公厅发布的《中央企业档案工作规定》（国资厅发〔2014〕26号）；2015年12月11日中华人民共和国财政部、国家档案局联合颁布的《会计档案管理方法》（中华人民共和国财政部、国家档案局令第79号）。此外，广州、厦门、广东、青岛、山东等也出台了地方性专门针对企业境外档案监督管理的法规。

上述法规对国有企业境外档案监督管理主要提出了五个方面的要求：（1）强调各级档案行政管理部门对国有企业境外档案的监督和指导职能；（2）强调国有企业境内总部对境外档案的监督和指导职责；（3）要求国有企业建立境外档案工作组织体系，明确档案工作分管领导，建立档案机构或明确负责档案工作的部门，配备专兼职档案员；（4）要求国有企业在所在国家或地区法律允许的情况下，将境外重要档案向境内档案部门移交；（5）要求国有企业对涉密档案信息严格管控。

上述法规为国有企业境外档案监督管理提供了一定的依据和指导，促进了国有企业境外档案工作的发展。但是，总体上国有企业境外档案监督管理法规数量较少，针对性较弱，可操作性差；法律效力层级较低，主要是部门规章和规范性文件；缺乏创新、先进的机制制度。因此，加快国有企业境外档案监管法规、工作机制建设尤显迫切。

三、策略

为加快国有企业境外档案监管法规建设、创新工作机制，我们可从以下几个方面入手：

（一）将境外档案监管纳入国有资产监管法规体系

目前，我国有关国有资产监督和境外投资监管的法规主要包括：（1）2005年8月25日《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国资委颁布令第12号）；（2）2008年10月28日全国人大常委会十一届五次会议通过的《中华人民共和国企业国有资产法》；（3）2011年1月8日国务院修订的《企业国有资产监督管理暂行条例》；（4）2011年6月14日《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（国务院国资委颁布令第27号）；（5）2017年1月7日《中央企业境外投资监督管理办法》（国务院国资委颁布令第35号）等。这些法律、法规中只提及了完善资产评估项目的档案管理，对国有企业境外档案监督管理涉及极少。

档案是企业重要的信息资源和知识资产。包括境外档案在内的国有企业档案是国有资产的重要组成部分，应该纳入整个国有资产监督管理体系之中。因而，在上述法律、法规中应该适当增加有关档案管理要求的条款。例如，我们应当在《中华人民共和国企业国有资产法》中将企业档案视为一种无形资产纳入国有资产范畴。该法第十六条规定：“国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。”我们应以实施办法或司法解释的形式将“档案”列为本条所说的“其他财产”范畴。

《企业国有资产监督管理暂行条例》第三条规定：“本条例所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。”我们可将“档案”视为“其他权益”。《中央企业境外投资监督管理办法》第七条规定：“中央企业应当根据本办法规定，结合本企业实际，建立健全境外投资管理制度。企业境外投资管理制度应包括以下主要内容：……企业境外投资管理制度应经董事会审议通过后报送国资委。”我们应该将“境外档案管理制度”增入“主要内容”之中。该办法第十条规定：“国资委建立完善投资监管联动机制，发挥战略规划、法律合规、财务监督、产权管理、考核分配、资本运营、干部管理、外派监事会监督、纪检监察、审计巡视等相关监管职能合力，实现对中央企业境外投资活动过程监管全覆盖，及时发现投资风险，减少投资损失。”我们可在本条中“等相关监管职能”前增加“档案管理”一词，使档案管理反过来成为国有资产监管的重要手段和工具之一。

此外，在《企业国有资产评估管理暂行办法》《中央企业境外国有产权管理暂行办法》中也可以考虑增加其它有关“档案”的条款，使档案成为国有资产、国有产权的重要组成部分。

（二）完善企业档案法规使之包含境外档案监管

一是修改《中华人民共和国档案法》相关条款。《档案法》第七条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导。”据此，国有企业派驻境外机构作为“所属机构”，其档案工作也应受《档案法》的约束、受国有企业境内总部的监督指导。2016年5月25日国家档案局公布的《档案法》修订草案（送审稿）第十一条规定：“机关、团体、企业、事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责本单位档案的统一管理，并对所属单位、临时机构和派出境外的机构、企业的档案工作实行监督和指导。”[3]这一规定明确列出了“派出境外的机构、企业”，将现行《档案法》的第七条予以具体化，是一大进步。

二是出台专门《企业境外档案管理办法》。目前我国已经出台的专门针对境外档案管理的《关于加强境外投资、承包工程、设计咨询、科技合作和劳务合作项目档案工作的通知》《关于加强驻外机构和境外企业档案工作的意见》《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》三部规章均属规范性文件，其法律效力远小于部门规章。因此，国家档案局应尽快以部门规章的形式出台《企业境外档案管理办法》。

三是在相关企业档案管理法规中增强与境外档案监督管理相关的条款。例如，将来在修订《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》时，我们应将国有企业境外资产与产权变动中的档案处置予以规范。修订《关于加强企业档案信息化建设的意见》时，我们应对国有企业境外档案信息化建设提出要求或指导。

（三）健全国有企业及其负责人绩效考核机制

为加强国有企业监督管理，促进国有资产保值增值，国务院和地方各级国有资产监督管理部门建立了国有企业及其负责人绩效考核体系。对于中央企业，2006年4月7日国务院国资委颁布了14号令《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》；2009年中央组织部、国务院国资委制定了《中央企业领导班子和领导人员综合考核评价办法（试行）》；2016年12月12日国务院国资委印发了《中央企业负责人经营业绩考核办法》。包括境外档案管理在内的档案工作是国有企业的基础性管理工作。因而，我们应该将档案工作业绩纳入上述整个国有企业及其负责人绩效考核体系之中。例如，《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》第十一条规定：“管理绩效定性评价指标包括企业发展战略的确立与执行、经营决策、发展创新、风险控制、基础管理、人力资源、行业影响、社会贡献等方面。”我们应在具体的绩效评价管理细则及实施中，将档案工作列入此条中“基础管理”的范畴。

（四）建立境外档案所有权条款审查制度

随着国有企业境外投资不断扩大，境外经营风险也不断增加，国家和地方各级发展改革、国有资产监督管理和商务等部门对国有企业境外投资强化了项目前期批审。在境外投资项目前期批审环节中，我们应要求国有企业在合同、公司章程中明确中外合资的控股子公司、参股子公司的档案所有权、控制权、利用权。对于中方绝对控股（股权占51%以上的）子公司，其档案应属于中方所有。对于中方相对控股子公司，其档案应属于中方所有或控制。对于中方参股子公司，其档案也应允许中方作为股东进行查阅、利用。我国相关行政管理部门在审查国有企业境外投资合同、公司章程时，应将档案所有权或控制权、利用权条款作为审查要点之一。

《中央企业境外投资监督管理办法》第三章“境外投资事前管理”第十二条规定：“列入中央企业境外投资项目负面清单特别监管类的境外投资项目，中央企业应当在履行企业内部决策程序后、在向国家有关部门首次报送文件前报国资委履行出资人审核把关程序。中央企业应当报送以下材料：（一）开展项目投资的报告；（二）企业有关决策文件；（三）项目可研报告（尽职调查）等相关文件；（四）项目融资方案；（五）项目风险防控报告；（六）其他必要的材料。”国务院国资委应要求中央企业将境外档案防控方案写入“（五）项目风险防控报告”。第十二条还规定：“国资委依据相关法律、法规和国有资产监管规定等，从项目风险、股权结构、资本实力、收益水平、竞争秩序、退出条件等方面履行出资人审核把关程序。”在这个事前的“审核把关”环节，国务院国资委应将“档案管理”也列入其中。

（五）建立境外档案资产审计制度

档案所有权条款审查属于境外档案监督管理体系中一种重要的“前端控制”手段，而“后端控制”手段则是境外档案资产审计。资产是指对过去的交易或事项形成的由企业拥有或控制的预期会给企业带来经济利益的资源。档案的信息、知识属性决定了其经济价值。尤其是在知识经济时代，档案作为企业无形资产的地位更加凸现。国际标准ISO15489.1-2016《信息与文献—文件管理 第1部分：概念与原则》指出：“文件（records）既是业务活动的证据也是信息资产。”国际标准ISO30300-2011《信息与文献—文件管理系统—基础和术语》进一步明确：“文件作为一种信息资源，是组织智力资本的一部分，因此也属于组织的资产。”我国档案行业标准DA/T42-2009《企业档案工作规范》也强调：“企业档案是企业知识资产和信息资源的重要组成部分。”其实，早在20世纪90年代，国内档案界就基本达成了“档案是资产”的共识。[4]

2008年全国人大代表、富润控股集团有限公司董事局主席赵林中提出：要像“离任财务审计”一样，对党政机关、企事业单位法定代表人进行“离任档案审计”，并纳入《档案法》。[5]国务院和地方各级国有资产监督管理部门可以采纳赵林中这一议案，建立国有企业负责人定期档案审计和离任档案审计制度，从而加强对国有企业包括境外档案在内所有档案的监督管理。

（六）建立境外档案突发事件应急处置机制

近年来，由于国有企业“走出去”之后面临动荡的政治环境、复杂的法律环境、不同的文化环境和偏远的地理环境，各种突发事件频生，导致巨大的企业经营风险的存在。境外档案也经常遭遇各种突发事件，面临巨大安全风险。为此，我们需要建立境外档案突发事件应急处置机制。例如，当东道国家或地区发生较严重的战乱、天灾时，我国外交部门除了紧急撤侨外，在条件许可的情况下，还应考虑协助境外中资机构安全转移重要档案；允许境外中资机构将涉及国家秘密、关系中资企业重大权益的重要档案临时转移至当地使领馆。因为使领馆相当中国领土，是境外档案最安全的存放地点。对于一些最重要的十分机要的档案，在紧急情况下还可借助外交部门的外交信函渠道及时传递回国。边防、海关部门也应对境外中资机构的档案入境给予便利。因此，在前期，国有资产监督管理部门、档案行政管理部门、企业应和外交部及各驻外使领馆、海关部门进行沟通，建立联系，制定档案突发事件应急处置预案。

[1]2016年度中国对外直接投资统计公报[EB/OL]. http://hzs.mofcom.gov.cn/article/date/201709/20170902653729.shtml.

[2]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党生第十九次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2017:34-35.

[3]国家档案局关于《中华人民共和国档案法》修订草案（送审稿）公开征求意见的公告[EB/OL].http://www.saac.gov.cn/news/2016-05/25/content_142062.htm.

[4]马素萍.国有企业档案资产及其特性分析[J].北京档案,2008(3):24-26.

[5]赵林中代表:法人“离任档案审核”应纳入《档案法》[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/misc/2008-03/09/content_7751760.htm.