关于机关单位撤并过程中档案资源安全风险管理的思考

宋夏南/余姚市文化广电新闻出版局

当前，我国正处于经济转型期，政府加快职能转变、机构改革的步伐，机关单位撤并现象较为频繁。在机关单位撤并过程中，重机构撤并、轻档案管理现象普遍，档案资源安全问题凸显。2014年4月，中办、国办联合印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，对各类档案资源的收集、整理、归档提出了严格要求，特别是对机关改革、企业改制、行政区划调整等过程中档案的流向、处置提出了更新更高的要求。2016年4月，国家档案局印发《关于进一步加强档案安全工作的意见》，强调档案安全工作是“构建国家基础性战略资源的重要保证”，并对档案资源风险管理提出了明确要求。从贯彻落实国家相关指示精神的高度出发，做好机关单位撤并过程中档案资源安全风险治理工作势在必行。下面，笔者就加强机关单位撤并过程中档案资源安全风险治理谈点思考。

1 档案资源安全风险问题分析

第一，档案无人处置。有的机关单位在撤并过程中存在档案无人管理的问题，档案长期放在空置的办公室中。一般来说，机关单位撤并从文件发布开始到正式合并办公需要一段时间，少则1、2个月，多则7、8个月，这么长的时间里档案没人管没人问，极容易发生安全事故。这一问题较为常见，如2015年余姚市某机关撤销合并时，被撤单位档案一直无人管理，直到2017年5月才由新单位档案室清点接收，档案安全得不到保障。

第二，移交工作不主动、不积极。按规定，被撤并单位要把原有档案移交给同级档案馆或新合并的机关单位，然而被撤并单位人员或忙于其他撤并业务工作或缺乏档案意识，不主动移交；新合并机关工作人员错误地认为接收档案会增加工作量且需承担重要责任，故接收积极性不高，往往会把接收工作推诿给档案馆；有些县级档案馆因库房紧张，没有能力接收这些档案，导致被撤并单位档案不能顺利移交，且没有工作人员跟进寻求解决办法。此外，有的机关单位在合并过程中，被撤并单位主动要求移交档案，新单位也愿意接收档案，但移交过程中没有设立专门人员监交，这也是移交工作不主动、不积极的表现。

第三，档案遗失。一是撤并前未整理归档的资料遗失。这类资料大部分一经归档即是档案，具有与档案一样的重要保存价值。机关单位撤并文件下达后，被撤并单位忙于其他事务性工作，把已收集但未整理归档的资料搁置一边，也没有制作目录清单，等待单位合并后再移交整理，在此过程中资料很容易丢失。撤并文件下达后，各业务部门和工作人员个人手中还存有一部分尚未归档的资料，由于没有规定撤并时部门和个人需要移交档案、档案人员不主动收集、业务部门和个人也缺乏主动移交档案的意识，不会主动移交，档案会随着办公室的搬迁而丢失。二是从撤并发文到正式合并办公期间形成的档案资料丢失。由于合并之后分管档案工作的领导不明确、档案人员不能及时到位，期间形成的档案资料极易丢失；就算配备了档案人员，档案人员因与其他部门及工作人员不熟悉、工作配合不顺畅，也容易导致档案资料丢失。

2 档案资源安全风险管理对策

2.1 档案管理与单位撤并同步规划

在制定机关单位撤并方案时，要同步制定档案管理工作方案，将档案管理纳入机关单位整体撤并工作之中，特别要明确档案移交工作，做到机构撤并与档案工作同规划、同部署、同落实。这是撤并单位档案资源安全风险管理的基础工作。首先，档案部门要加强对撤并机关单位档案状况的调查研究，针对不同单位实际情况明确档案移交范围、移交方案、移交计划、归档制度等。其次，政府机构编制委员会在制定机关单位撤并方案时，应事先邀请档案部门参与进来；在成立机关单位撤并工作领导小组时，也应邀请档案部门工作人员参与，由档案部门依据中办、国办《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》和国家档案局《关于进一步加强档案安全工作的意见》精神，制订单位撤并档案移交接收管理制度和责任追究制度，使撤并单位开展档案工作有法可依、有章可循。第三，要建立由档案部门工作人员、撤并单位分管领导、撤并单位档案人员组成的档案工作协调小组，负责全面协调撤并过程中的档案管理，并负责与新单位对接档案工作，确保档案绝对安全。

2.2 做好撤并单位档案移交工作

一要细化撤并机关档案管理方案。可以把档案工作分解为撤并前、撤并期间和撤并后三个阶段，每个阶段再细化为收集、整理、归档、移交四个环节，并且明确前三个环节由原撤并单位负责，撤并单位负责做好原单位档案归档工作，并将档案全部移交给新单位或同级档案馆；如移交新单位，则第四个环节由新单位负责。还要明确各阶段档案移交的方式。对于上年度之前应归档而未整理归档的材料，应重点做好立卷归档工作，装订编目后进入移交环节；对于当年度至撤并文件下达之时形成的材料，也应整理立卷并归档，装订编目后进入移交环节；对于撤并文件下达以后至正式合并办公期间形成的材料，应由原单位办公室和业务科室保存，待合并办公后直接把资料移交给新单位档案室或同级档案馆，这样才能确保撤并过程中档案绝对安全。

二要借助社会力量，快速处理移交前的档案收集和整理工作。撤并单位档案在移交前应装订成册并进行编目，有些撤并单位因业务工作量大、形成的档案资料非常丰富，现有工作人员无法完成档案工作，这些单位可向社会购买服务，由具有资质的档案中介机构集中收集和整理档案，做好归档前的工作。如余姚市工商局、市食药监局、市技监局在撤并期间，委托档案中介机构对档案进行整理装订，速度快、效果好。需要注意的是，要制定严格的档案保密制度，并对档案中介机构工作人员进行档案安全保密方面的培训，提升他们的安全保密意识；还要利用技术手段进行管控，避免档案安全事故发生。

三要确定符合实际的移交方式。按照规定，撤并单位的档案可移交给新单位，也可移交给同级档案馆。笔者认为，撤并文件下达以前形成的档案移交给同级档案馆比较合理，这样既能规避档案安全风险，又能使新单位管理档案时“另起炉灶”，减少新单位档案管理成本、提高工作效率，如余姚市旅游局和市旅游开发建设办公室撤并到市文化广电新闻出版局后，所有档案移交至市档案馆。有些撤并单位形成的档案涉及民生，这些单位在考虑档案安全的同时也要适度考虑提供档案利用的便捷性，这时将移交档案馆保管会给服务民生带来诸多不便，应移交新单位管理，如余姚市工商局、市食药监局、市技监局，这三家单位形成的档案涉及企业审批、商标管理、专利、企业诚信等信息，撤并前来查询的企业和个人较多，撤并后档案移交至新单位市场管理局管理，便于撤并后企业和个人查询。新单位在做好档案服务工作的同时，应制定严格的档案服务工作管理措施，严防安全事故发生。新单位可参考撤并单位的工作经验和好做法，确保管理措施具有较强的可操作性。

2.3 加强行政监管

档案部门要加强对撤并过程中档案工作的监管，这是实现撤并单位档案资源安全风险治理的重要内容。第一，档案部门要全程参与撤并单位档案收集、整理、移交和归档工作，监督工作人员是否按规定做好档案材料的收集、整理、移交和归档工作，检查是否存在不交、漏交、不肯接收等问题。第二，档案部门要加大责任追究力度，对在单位撤并中因漏交、拒交、不肯接收等行为造成档案安全事故的，依法追究第一责任人和直接责任人的责任。

参考文献：

[1]季健.黑龙江省档案馆依法做好机关、企事业撤并单位档案接收工作.黑龙江档案,2015(2)：8.

[2]金玉兰.关于加强档案安全保障体系建设的思考.北京档案,2010(8)：22-23.

[3]卢玉.南关区档案馆以撤并单位为重点全面开展档案接收工作.兰台内外,2001(3)：23.