精准扶贫政策实施的区域差异性比较研究
——基于对广西玉林市和广东湛江市的考察

凌立文，蔡超敏，张大斌

（华南农业大学数学与信息学院，广东 广州 510642）

精准扶贫政策实施的区域差异性比较研究
——基于对广西玉林市和广东湛江市的考察

凌立文，蔡超敏，张大斌

（华南农业大学数学与信息学院，广东 广州 510642）

精准扶贫已成为党的十八大后农村贫困治理工作的重要措施。我国地域辽阔，区域差异性较大，尤其是东西部地区经济社会发展水平差距明显，这些因素对精准扶贫工作提出了更高要求。为深入分析不同地区精准扶贫政策的执行情况，以广西玉林和广东湛江两个具有代表性的东西部贫困区为例，从精准识别方式、精准扶贫资金来源与使用效率、精准帮扶具体措施等开展政策实施的区域差异性比较研究。基于宏观经济发展程度、地理环境资源、主观思想意识的不同因素，分析政策实施方式的差异现状和原因，在此基础上提出了加强建档立卡贫困户的动态管理、增强精准扶贫的造血功能、完善“第一书记”工作机制、健全精准扶贫成效的第三方考评机制等对策建议。

精准扶贫；政策；玉林市；湛江市

Abstract：Precise poverty alleviation is the fundamental principle，which gives guidance on rural poverty alleviation at present and in the future. The discrepancy among different provinces，especially the gap between east and west region，proposes higher requirements for the poverty alleviation policy. We investigated Yulin and Zhanjiang to understand policy implementation concerning the procedure of precise identification，source of funds and specific poverty alleviation methods. According to the diversity of local economy development，natural conditions and subjective ideology，differences of policy implementation existed between the two cities. It is believed that dynamic governance of poverty family and sustained promotion function of poverty alleviation policy should be enhanced. Furthermore，the mechanism of “First Secretary” and performance evaluation by the third party should be perfectly established.

Key words：precise poverty alleviation；policy；Yulin City；Zhanjiang City

改革开放以来，我国在减贫领域投入了巨大的人力物力并取得了显著成效。按我国扶贫标准，累计减少2.5亿贫困人口；若按国际扶贫标准，则累计减少6.6亿贫困人口［1］。然而，在前期“漫灌式”、“输血式”扶贫政策的推行过程中，扶贫资源的精英捕获和错位使用等问题时有出现，导致一些本该享受扶贫政策的对象被排斥在外，影响了政策实施的效果、违背了政策实施的初衷［2］。针对这一问题，习近平总书记2013年11月在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”概念，随后，中共中央办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》，国务院机构出台《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》和《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》，文件对精准扶贫工作的顶层设计、总体布局和工作机制等方面都做了详尽规制，从而推动精准扶贫工作的全面开展。

精准扶贫最根本的内涵是通过对贫困家庭和人口进行有针对性的帮扶，消除导致贫困的各种因素和障碍，增加其自主发展的能力，达到可持续脱贫的目标。但我国地域辽阔，各地自然禀赋、人文环境存在诸多不同，尤其是地区经济发展状况在东部和中西部地区差距明显，这些因素均对精准扶贫工作提出挑战。之前许多学者对各项扶贫政策展开评价研究，但多以某一特定地区为研究对象，进行区域对比研究的较少［3-6］。为此，本课题组于2016年8月到广西壮族自治区玉林市和广东省湛江市进行实地调研，通过与当地农业局等相关部门负责人进行座谈会，查阅精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核的政策文件，深入贫困村实地调研等，围绕精准扶贫中“要扶谁”、“谁来扶”和“怎么扶”等关键问题，从精准识别方式、精准扶贫资金来源与使用效率、精准帮扶措施等3个方面，开展精准扶贫政策实施的比较研究。

1 研究区概况

玉林市位于 109°39′～110°18′E、22°19′～23°01′N，是广西壮族自治区东南部地区的政治、经济、文化中心，全市面积12 838 km2，在自治区所有地级市中位列第八。玉林市属南亚热带气候，农业生产条件优越，是广西的主要粮食产区，以水稻、马铃薯、蘑菇为主要农作物，并广泛种植荔枝、龙眼和各种中药材。就地形地貌而言，山地较多，各式各样的石头山为玉林带来了丰富的石灰石矿产资源。2015年玉林市全市GDP为1446.13亿元，三次产业结构为17.9∶44.0∶38.1。全市户籍人口710万，其中62.7%为农业人口，人均地区生产总值为25 444元，农村居民人均纯收入10 292元，比上年增长10.5%。

湛江市位于 109°31′～110°55′E、20°～21°35′N，包括雷州半岛全部和半岛以北一部分，全市土地面积13 260 km2。湛江市属热带和亚热带季风气候，终年受海洋气候调节，热带风暴、高等级台风登陆次数多，给居民生活带来严重影响，并在一定程度上限制了农业发展。湛江的主要粮食作物是水稻和番薯，并广泛种植糖蔗、花生、菠萝等经济作物。2015年湛江全市GDP为2 380亿元，三次产业结构为19.1∶38.2∶42.7。全市户籍人口724万，其中62.6%为农业人口，人均地区生产总值为32 933元，农村居民人均纯收入12 405元，比上年增长9%。

从玉林和湛江各项经济社会发展指标来看，两地的区域面积、地理位置、经济规模、人口规模和产业结构基本相当，且都承担了大量的脱贫攻坚任务。因此，本研究对两地精准扶贫工作的具体实施情况进行对比分析，寻找其中的异同点，为下一阶段扶贫工作的开展提供借鉴与参考。

2 玉林市和湛江市精准扶贫政策实施的地区差异

2.1 精准识别方式

精准识别是指通过科学的方法和手段，识别出需要帮扶的贫困人口，并进一步找出致贫原因，回答精准扶贫中“要扶谁”的关键问题。精准识别是精准扶贫的基础［7-8］，因此，课题组着重调研了不同地区识别贫困人口的具体措施。总体而言，玉林市以定量打分为主，湛江市则以民主评议为主，方法差异较大。

2.1.1 玉林市精准识别方式：一进二看三算四比 玉林市贫困户识别采用“一进二看三算四比”的方法，通过宣传动员，入户评查，村两委评议，公安、国土、房产、工商等政府部门进行财产检索以剔除不符合要求的农户。玉林市制定了精准识别的农户自评表和入户评估表，自评表由农户按照各项指标以及对应标准进行打分，以初步确定是否达到贫困分数线；入户评估表则由村第一书记及基层工作人员实地入户调查完成，以进一步确认和修正贫困户的自评分数。值得注意的是，打分表对评分指标、标准和对应分值做了详细划分，涵盖住房、家电、农机、机动车、饮水、用电、通路情况、健康情况、读书情况、劳动力情况和务农情况，共有17大类。评估过程中，个别农户为争取贫困户的指标，特意把自家的摩托车、电视机等大件物品放置在别处，或有意带工作人员去看自家的老房子，以造成贫困户的假象。为避免精准识别工作出现偏差，第一书记及基层政府工作人员从2015年10月到2016年4月，多次实地走访反复核实农户的财产、收入情况，对个别有疑问的农户甚至要入户3～4次才能确认其财产真实情况。最终，将经过市扶贫开发办审核的精准识别材料上报自治区领导小组，由自治区领导小组对照全区贫困人口规模，划定各区市、县的贫困分数线，不同地区的分数线略有差异。

2.1.2 湛江市精准识别方式：两公示一公告 湛江市精准识别的基本程序是：两公示一公告，广泛宣传扶贫政策→村民主动申请→村委核定和评议（村委会议、村民代表会议）→公示（村委会，村民小组）→镇政府核定和公示→区政府审核→公告。在此过程中特别强调做好村、镇两级公示，要求每次公示不得少于7天，群众无异议后，区扶贫办集中在政府政务网站公告名单。相比之下，湛江市精准识别的工作程序较为简化，由于不需要进行定量打分，工作量大为减少。市扶贫办工作人员介绍，在村民提出申请后，村委会首先通过民主评议确定特别贫困的农户，然后再对剩余候选人进行排序，最终根据本村分配到的名额形成上报的贫困户名单。由于同村居民对各自家庭经济情况非常了解，且当地农户并不以评上贫困户为荣，不会出现为了争取名额而刻意作假的情况，因此在这种工作程序下产生的贫困户名单偏差不大，公示后有异议的情况较少。

2.2 精准扶贫资金来源及使用效率

扶贫资金是精准扶贫中的重点和敏感问题，资金使用恰当有助于脱贫目标的尽快实现，树立良好的社会声誉；使用不当则可能成为滋生腐败的温床，有违精准扶贫的初衷［9］。为此，课题组在调研过程中着重了解了各地扶贫资金的来源、用途和使用中存在的问题。

2.2.1 玉林市扶贫资金来源：财政专项扶贫拨款 玉林市的扶贫资金来源较为单一，基本来自国家和自治区的财政专项扶贫拨款。“十一五”期间，玉林市共获得上级财政扶贫资金1.51亿元；“十二五”期间，获得5.34亿元，仅占全自治区的6.4%，不能满足贫困人口的脱贫需求。就用途而言，扶贫资金主要用于村屯道路建设、人畜安全饮水、扶贫产业开发、村屯绿化工程及精准教育帮扶这五大板块。近几年广西全区获得的财政专项扶贫资金数额巨大，但如何有效、按需地分配到各地市、区镇、村屯，如何最大化资金的使用效率和效果，仍是亟待解决的问题。例如，某村获得了一笔道路路面硬化的扶贫专项资金，但该村的道路已全部整修完毕并达到脱贫要求；鉴于扶贫资金专款专用的性质，这笔资金不能用于其他扶贫项目或转给其他有修路需要的村庄，造成不必要的浪费。财政局的工作人员也反映，2014年、2015年财政资金中的沉淀款项，以农口所占比例最大。

2.2.2 湛江市扶贫资金来源：对口帮扶 湛江市基本没有从国家获得扶贫专项资金，按照广东省委精准扶贫的实施意见，扶贫所需资金由省、对口帮扶市、贫困人口属地市按6∶3∶1的比例共同分担，其中，佛山市与湛江市结为对口帮扶单位，佛山市不仅提供了大量资金支持，还从党政机关、企事业单位选拔一批优秀的领导干部进入贫困村担任第一书记，并逐步在两地之间推行产业转移，多维度全方位支持湛江市脱贫攻坚工作的开展。

值得一提的是，时任广东省委书记汪洋为解决区域内经济发展不平衡提出了“630扶贫济困日”，自2010年起每年的6月30日，发动省内各企事业单位、各工商企业进行扶贫捐款，来自社会的慈善捐款成为扶贫资金的重要补充。

2.3 精准帮扶措施的成效

完成对贫困户、贫困村的精准识别后，需要按照不同的致贫原因制定有针对性的帮扶措施，真正做到因户因人施策、切实消除致贫关键因素，提升贫困户自我发展能力。可见，能否制定出切实有效的帮扶政策，决定着精准扶贫政策能否取得成效。当前较为常见且通用的帮扶措施主要包括产业发展、劳动力就业、社会保障、教育文化、医疗保险和医疗救助、危房改造、基础设施建设和易地搬迁等。考虑到地区的差异性，课题组着重调研了不同地区分别有哪些扶贫措施取得了较好成效。

2.3.1 玉林市：“雨露计划”认可高、“金融扶贫”有成效 据当地扶贫人员介绍，“雨露计划”的实施成效较好。建档立卡贫困户子女在考取技校、大专、大学等各种不同层次的学校后，都会获得3 000～5 000元不等的资助金。由于只需凭录取通知便可领取助学金，程序简便，贫困户对该政策的认可度很高。此外，当地还在逐步推行15年免费教育，对于参与短期技能培训并考取相关职业资格证的扶贫对象，也有数额不等的资助金。

在金融扶贫领域，贫困户可获得免抵押、免担保、5万元以下、3年以内的小额信用贷款，为其生产经营提供资金支持。由于绝大多数的贫困户既无技术又无资源，即使拿到了扶贫贷款也会出现无处可用的尴尬局面，导致该政策的参与度不高。后来玉林市对金融扶贫进行了创新，实行了“农户”+“村委”+“信用社”+“公司”的合作模式。在该模式中，农户将自己的5万元扶贫贷款交给信用合作社管理，信用社在汇集资金后，优先选择信誉度较好的企业发放贷款，各方通过合同约定，并由信用社担保农户每年可获得不少于8%的收益。该模式的推行既盘活了扶贫资金，又给贫困户带来稳定的收入，还能解决部分企业资金短缺的问题，通过最大化资金的效用取得了明显的扶贫效果。

2.3.2 湛江市：“危房改造”效率高 湛江市地处我国大陆最南端的雷州半岛，常年受台风等热带气旋影响，对农民生活、农业生产极为不利。为此，湛江市政府投入了10亿元进行茅草房改造工程，以保障农户的生命财产安全，并立下了“茅草房不倒，书记先倒”的军令状。从资助力度来看，改造成功的农户将一次性获得4万元的建房补助款，按当地物价水平，农户自己大概需要负担2万～3万元即可完成房屋改造。因此，相关政策一经推出，大部分农户都积极响应参与。针对少部分确实没能力承担房屋改造前期费用的贫困户，其对口帮扶单位发挥兜底作用，通过募捐、借款等方式为贫困户筹集到建房费用。总体说来，湛江市现在已全面消灭了茅草房，该项扶贫工程取得了良好社会效益。

3 精准扶贫政策实施的差异性原因分析

3.1 思想意识方面的主观文化差异是采取不同精准识别方法的主要原因

人们对贫困的测度始于20世纪初，传统度量贫困的方法主要基于居民物质福利缺失这一视角，测量指标通常包括收入与支出水平。自80年代起，社会学家提出了多维度的贫困测量方法，除收入外，还包括教育、健康、自由表达、人际关系等维度的考量，多维度的方法显然更能符合贫困的多源性特征［10］。

玉林市精准识别的入户评估表包含了农户居住、生产、生活、教育、健康等内容，较好地体现了贫困的多维度特性，但在执行过程中需要投入大量的人力资源以保证精准识别。湛江市所采用的民主评议法看似缺少定量判断，但却符合当地的实际情况。从形式上看，两地所采取的精准识别方式差异较大；但从效果上看，基本都能达到精准识别的要求。究其原因，农户主观思想意识的差异是导致不同地区采取不同识别方法的主要因素。调研中发现，玉林地区少部分农户存在“以贫为荣”的落后思想，为了争取贫困户的指标不惜弄虚作假，因此必须投入大量的人力物力以确保精准识别的公正和公平。对湛江农户而言，绝大多数认同勤劳致富的观念，为了当选贫困户而刻意制造贫困假象的事件鲜有发生，因此采用较为简便的主观评议方法即可达到精准识别的要求。

3.2 宏观经济发展程度的差异是扶贫资金来源以及使用效率不同的主要原因

从统计数据上看，玉林和湛江的地区发展水平、农民收入水平基本相当；但其所属的广西壮族自治区和广东省经济发展水平差异巨大，因而导致扶贫资金的来源以及使用效率存在差异。广东由于自身的经济体量巨大，内生发展动力充足，扶贫工作呈现出“自力更生”的特点。通过行政手段充分调动区域内发达地区的力量，从资金、技术、人才等方面对贫困地区进行对口帮扶，充分体现了区域发展中增长极的辐射作用。但该模式只能在经济强省进行推广，具有一定局限性。对广西而言，获得数额巨大的各类财政专项扶贫资金后，如何用好、用对扶贫资金则成为亟待解决的问题。从现实情况看，各类扶贫专项资金并未能做到精准投放，存在需要用钱的不够钱用，不需要用钱的有花不完钱的现象，这一切都违背了精准扶贫中最核心的“精准”要求。因此，如何提高扶贫资金的瞄准效率、整合使用各类扶贫专项资金、最大化扶贫资金的使用功效，是下一步工作中必须突破的难点问题。同时，这也是长期以来我国反贫困工作中的重点和难点问题［11］。

3.3 地理环境资源方面的差异是具体帮扶政策实施成效不同的主要原因

现阶段扶贫工作仍以资金扶贫为主，产业扶贫虽然口号响亮，但每个贫困村在其自然资源禀赋的约束下，产业扶贫政策往往未能有效推进。例如，湛江市常年受到台风等自然灾害的影响，推行大规模海产养殖、蔬菜种植的风险较高；玉林则受其山地多、耕地规模小且不连片的制约，同样导致规模化农业生产不可行。因此，如何因地制宜地制定产业扶贫方案，充分发挥其扶贫的造血功能，需要当地第一书记和基层工作人员进一步创新工作方法、改变工作思路。

此外，调研中还发现贫困村存在明显的马太效应，弱势家庭的后代无论从身体还是智力方面比一般的家庭更弱。因此，在众多扶贫政策中，教育扶贫和医疗扶贫应该作为其中不可替代的基础和核心政策。只有加大对贫困村人力资本的投入，切实提高贫困人口的自身发展能力，才能有效阻隔贫困的代际传递［12-13］。

4 区域比较的精准扶贫共性问题对策建议

结合自身经济发展水平、自然资源禀赋以及农户主观思想观念的特点，分别制定了具有针对性的扶贫策略和工作方案，并取得初步成效，但也存在建档立卡信息化管理效率低、脱贫质量不高、扶贫工作绩效考核机制不完善等问题。当前，我国脱贫攻坚工作已进入深水区和冲刺期，现就如何解决上述问题提出以下对策建议。

4.1 实现建档立卡贫困户的动态化管理

目前各地精准识别工作已经完成，各建档立卡贫困户的信息基本被录入系统。调研中了解到，尽管已初步建立起对贫困村、贫困户的信息管理系统，但系统的查询功能还有待完善。此外，该系统每年只提供两次开放机会，以修改或调整相关信息记录，导致一些因为特殊原因（自然灾害、意外伤害、重大疾病等）致贫/返贫的农户不能及时纳入系统。对这部分农户，建议在保证精准识别权威性、严肃性的基础上，建立更为灵活的处理机制，例如开设“绿色通道”，使确有帮扶需要的农户能及时纳入系统、达到脱贫标准的农户能及时退出。通过完善信息管理系统，实现对建档立卡贫困户的实时、动态管理，彰显精准扶贫的内涵。

4.2 增强精准扶贫的造血功能

按照国家的要求到2018年底要实现贫困人口的全部脱贫。为了达到该目标，各地出台了各种增加贫困农户收入的措施。例如前文中提到的，玉林市建立了“农户”+“村委”+“信用社”+“公司”的合作模式，在该模式下，贫困户每年可获得4 000元的保底收入，仅凭这一项，便可达到脱贫要求。然而，这仅仅是短期的脱贫措施，从长远来看，并未增加农户的致富技能或资源，一旦取消该合作模式，农户极有可能重新返贫。之前学者对我国扶贫资金使用情况的研究也证实，财政扶贫资金的大量投入在短期内具有正向减贫效应，2～3年后，该效应会逐渐减弱［14］。因此，当前精准扶贫工作不能仅仅追求表面的脱贫数字，更应重视内在的脱贫质量；重视从“输血”扶贫向“造血”扶贫的转变，切实增强贫困地区、贫困人口的内生发展能力，以适应“脱贫后”时期的发展要求。

4.3 巩固并完善第一书记工作制度

调研发现，贫困村的第一书记在精准扶贫工作落实中发挥了巨大作用。第一书记们大多是“80后”，具有研究生学历，他们在工作中勇于创新、大力引入“互联网+”思维，为贫困村建立起微信对外宣传平台，并动用自己的社会资源为农户脱贫寻找新途径。在第一书记们的努力下，不少贫困户开始将自家的农产品通过网络渠道对外销售，不仅取得了经济收入，更加树立起脱贫致富的信心，一定程度上改变了村容村貌。第一书记的新举措为贫困村脱贫带来了新动力，但总体而言，更多凭借的是个人的资源和能力，虽能起到一定作用，但作用的范围和程度有限。因此，在巩固“第一书记”工作制度的同时，还需进一步对其进行创新与完善。例如，可在全省乃至全国范围内建立第一书记的工作交流平台，总结并提炼各地区的典型脱贫案例，让第一书记们在更广的范围内寻找资源，突破地域的局限形成脱贫合力、提高脱贫成效。

4.4 建立并健全精准扶贫绩效的第三方考评机制

评估是绩效管理的重要环节，由独立于政府部门的社会组织和机构对政府绩效进行评价的第三方评估日益成为政府绩效管理的重要方式［15］。2016年2月，中共中央办公厅和国务院办公厅下发的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》中进一步强调，对扶贫开发工作进行考核的相关数据，除了来自官方口径外，还可适当引入第三方评估数据［16］。在此背景下，各高校、科研院所应积极承担起精准扶贫第三方评估的重任，综合运用各种科学的评价方法，围绕扶贫对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准的6个精准进行评价指标体系的设计。此外，以往对扶贫工作成效的评价多从政府供给层面出发，缺少对农户实际需求的考量，如何平衡扶贫政策的供给与需求，也是评估中需要考虑的因素。

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（责任编辑 崔建勋）

Comparison of regional discrepancy of policy implementation of precise poverty alleviation：based on the investigation of Yulin，Guangxi and Zhanjiang，Guangdong

LING Li-wen，CAI Chao-min，ZHANG Da-bin
（College of Mathematics and Informatics，South China Agricultural University，Guangzhou 510642，China）

D569

A

1004-874X（2017）06-0139-06

凌立文，蔡超敏，张大斌.巴精准扶贫政策实施的区域差异性比较研究——基于对广西玉林市和广东湛江市的考察［J］.广东农业科学，2017，44（6）：139-144.

2017-03-25

教育部人文社会规划项目（16YJA630073）；广东省哲学社会科学规划项目（GD15CGL16）；广东省自然科学基金（2016A030313402）

凌立文（1983-），女，硕士，讲师，E-mail: linglw@scau.edu.cn