新疆棉花目标价格改革试点政策研究

唐敏李向天

新疆棉花目标价格改革试点政策研究

唐敏李向天

棉花目标价格政策的实施，使棉农基本收益得到保障、棉花市场机制得以形成、棉花质量得以改善、棉花生产布局结构得以调整、纺织企业竞争力得以提高。

2014年9月，国家实行棉花目标价格补贴政策，在新疆地区进行试点。在棉花目标价格补贴政策实施之前，中国实行的是棉花临时收储制度，临时收储政策旨在保障棉农的棉花有出路，以保证棉农的基本收益。在实施临时收储政策后，中国棉花的价格不再由市场供求决定，而是直接由国家规定的收储价来决定。由于棉农生产的棉花基本上都由国家棉花储备库收购，因此，临时收储政策稳定了棉花市场价格，在保障棉农收益的同时，棉花销售的市场风险大大降低，棉花加工企业也能得到稳定的收益。

近年来，新疆地区的植棉面积不断增加，棉花产量在全国棉产量中所占的比重也越来越高。2015年新疆农作物播种面积9189.09万亩，其中棉花3409.67万亩，棉花是新疆主要农作物之一。棉花产业的快速发展也拉动了新疆农村经济的发展，全疆从事棉花生产人口达700多万，农户现金收入的35%来自棉花，部分棉区棉农收入的60%—70%来自棉花。

按照市场决定价格、保障植棉者基本收益、统筹兼顾和保持政策平稳过渡原则，2014年国家发改委、财政部正式下发执行的《新疆棉花目标价格改革试点工作实施方案》，标志棉花目标价格改革正式启动。2015年9月24日，经国家批准，新疆下发了《关于印发新疆维吾尔自治区棉花目标价格改革试点工作实施方案的通知》。与2014年相比，新的棉花目标价格工作实施方案变更了补贴资金分配和补贴方式，强化了棉加工企业的资格认定和退出机制，更新了其他政策支持的监督检查等方面。

取得的成效

棉农基本收益得到保障。按照《新疆棉花目标价格改革试点补贴资金使用管理暂行办法》，当棉花的市场价格低于目标价格时，由中央财政对新疆棉花种植者进行资金补贴，补贴资金实行“一次预拨、一次清算”，明确了补贴标准与依据。棉花目标价格政策的实施，国家由之前的“暗补”变为与市场联系更紧密的“明补”，让棉花生产者得到中央财政的补贴，与临时收储政策相比，这减少了中间环节，提高了补贴效率，提升了棉农应对市场变化的能力。

调查数据显示，2015年新疆棉花平均亩产量108.21公斤，与上年相比下降14.13公斤，降幅11.55%；棉花亩均成本2119.55元，与上年相比增加8.33元，增幅0.39%；平均每公斤皮棉出售价格为11.18元，与上年相比下降1.55元，降幅12.18%；每亩棉花产值1468.92元，与上年相比减少382.26元，降幅20.65%；每亩棉花净利润较上年相比减少357.73元，降幅150.39%。因此，新疆棉花生产成本高，收益少，没有目标价格补贴收入，棉农生产难以为继。

棉花市场机制已经形成。棉花目标价格补贴试点改革的目的就是，在保障农民基本利益的前提下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，棉价由市场供求双方共同决定。临时收储阶段，棉加工企业的棉花可以直接卖给国家，由国家承担市场风险，这不仅导致国内外棉花差价增大，纺织企业买不起国产棉花，而且导致棉加工企业与纺织企业脱节，不利于流通企业的市场接轨能力。实施目标价格改革后，国内棉花价格指数与国际棉花指数差价已从2014年的4744元/吨缩小至2016年的2349元/吨，国家棉花价格B指数由2014年度17040元/吨回归到2016年度12240元/吨的市场水平，大幅度降低国内纺织企业用棉成本，棉花市场价格形成机制已经显现。

棉花质量得以改善。国家实行临时收储政策期间，采取敞开收购，导致棉农只重视产量不重视品质，国储棉杂质高，长度短。实行目标价格改革后，棉农依据籽棉交售量和棉花种植面积得到补贴，如果棉农种的棉花质量好、衣分高，则棉花卖出的价格高于市场平均价，棉农卖棉花加上补贴的收入就会多一些。同时，目标价格改革中，实行“一线一证”，即一条棉花加工生产线须具有一个《棉花加工资格认定证书》，这强化了棉加工企业加工资格认定，同时，棉加工企业需要自己寻找产业链下游企业并承担市场价格波动以及棉花销售的风险，因此棉加工企业不仅增强了自主决策能力，质量意识也明显增强。因此，目标价格改革后，棉农、棉加工销售企业开始注重棉花的质量，从长期来看，这会促进棉花质量改善。

棉花生产布局结构调整效果显现。据国家棉花市场监测系统2016年3月中旬全国范围棉花种植意向调查显示，2016年全国植棉意向面积4462.7万亩，同比减少656.1万亩，降幅12.8%。其中，黄河流域植棉意向面积为865.8万亩，同比下降21.8%；长江中下游棉区植棉意向面积654.0万亩，同比下降17.7%；西北内陆地区植棉意向面积同比下降8.3%，其中新疆下降8.0%。三大主产棉区在政策实施前后的植棉面积变化如下图所示。

三大产棉区政策前后植棉面积变化

在目标价格补贴政策实施后，市场竞争加剧，竞争力较弱的植棉区将被淘汰，棉花的生产布局结构得到优化。国家棉花市场监测系统检测到2016年6月全国范围棉花实播面积数据，全国棉花种植面积有进一步下降的趋势，尤其是黄河流域和长江流域。而相对来说，新疆棉花的种植面积则趋于稳定。数据充分表明，棉花价格回归市场，形成的市场机制正在逐步淘汰没有竞争力的棉花种植区，棉花种植逐步向优势棉区新疆靠拢，棉花生产布局结构在不断优化。

纺织企业竞争力提高。新棉上市后，市场竞争使内外棉价接轨，国产棉价格下降，目前（2016年）维持在12300元/吨左右，降幅约4700元/吨，大幅降低了中国纺织企业的用棉成本，购买新疆棉花的意愿增强（目前新疆棉花销售已超过60%）。目标价格政策实施后，棉花价格回归市场，国内外棉花价格倒挂的现象逐步减弱，目前国内外棉价基本上能维持同步，这样使得纺织企业的竞争力加强，呈现稳步向上的势头，企业运行质量总体平稳，效益稳定增长。棉花目标价格改革政策吸引众多纺织服装企业落户新疆，创造了大量的就业机会。2015年新疆纺织服装产业固定资产投资达317.9亿元，较2014年增长231%，2016年上半年，全区纺织类工业完成投资又较上年同期增加38亿元。

存在的主要问题

棉花目标价格改革试点工作是一项新政策，在实施过程中没有现成的模式和方案可循，因此不可避免地会存在一些问题。

一是政策实施细则复杂，操作难度较大。新疆目标价格补贴工作环节多，包括：棉花种植面积核实、种植证明发放、测产、实际产量统计、基础数据录入、棉花公检、资金发放等诸多环节。据统计，完成补贴兑付工作至少需要14个环节，耗时达7个月，给县、乡、村基层工作人员增大了核实面积和产量，工作难度大。其中，对新疆棉花实行入库公检，既可以确定新疆棉花产量、掌握新疆棉花质量，也可以检验收购棉花的加工企业是否如实开具籽棉收购票据，防止“转圈棉”套取补贴资金，还可以保障棉花补贴顺利发放到棉农手中。但据企业反映，入库公检也给企业带来不便，包括增加流通环节、提高销售成本；申请预约入库周期长，增加经营时间风险；不利按质量组批，难以满足客户需求；重量检验与品质检验结果无法及时合并，影响棉花销售造成。

二是数据统计差距大，补贴资金被摊薄。按照政策设定，目标价格补贴总额依据产量核定，按照生产者种植面积与产量分别补贴。按照国家统计局统计，2015年新疆植棉面积为2856万亩，而自治区核定的数据为2488万亩，相差368万亩。由于新疆自治区核定的数据与国家统计部门测定的数据差距较大，导致新疆部分面积、产量没有纳入补贴范围，致使发放到棉农手中的补贴金额被摊薄，基本农户实际收入低于政策标准。

三是缺乏相应的配套政策。棉花目标价格补贴只是在棉花市场化的趋势下对棉农基本收益的保障，并不是增加棉农收入重要的途径。由于社会各方对棉花目标价格补贴政策期望过大，以至于很多矛盾都被误以为是政策导致，在政策执行的过程中存在很大的压力。因此，对于棉花目标价格补贴，需要配套相应的政策。2015年7月，新疆地区持续近一个月的高温日照，造成棉花顶桃脱落，产量下降，全疆棉花平均收购价格约为5.4元/公斤，较上年下降15%左右，所以要推广农业保险政策，以降低因灾歉收的风险。银行等金融机构在设计农业贷款时，需要考虑到棉农售棉的时间和拿到补贴的时间，再根据实际情况进行调整。地方政府应拿出一定的配套资金，帮助棉花专业合作社发展，通过棉花种植技术的改进和合作社规模化经营，让棉农实现增收。

四是仪器化公检有待完善。棉花目标价格改革工作需要棉花仪器化公检，但在棉花仪器化公证检验工作过程中存在某些问题。对于棉花加工企业，有在线测回潮、条码打印划道、夹包机夹损、条码涂墨无法录入、缺号、漏号、棉花混等混级收购、加工及转圈棉等现象需要改善。而棉花监管仓库存在样品回潮、条码缺失、取样、样品管理、样品交接，样品重量上不足等一些问题。所以，纤检机构需认真履行棉花质量监管职能，棉花加工企业要严格按国家标准执行，同时还要加强对棉花监管仓库的管理。

五是新疆棉花物流体系急需改进。目标价格改革前，新疆棉花每年80%以上都要运到内地，铁路部门能够与中国储备棉管理总公司对接，可以有计划安排运力；目标价格改革后，棉花加工企业在市场上不定向售棉，铁路运力组织困难。因此，新疆棉花物流体系组织化程度低，要采取对应的措施提高新疆棉花的运输与销售能力。一方面要保证充足的运力，加快铁路及相应的基础设施建设，提高新疆棉花对外运输的组织化程度；另一方面要推动建设新疆棉花供需信息平台，这样棉花供需双方都可以在此平台进行信息发布，可避免棉花需求企业盲目采购和集中外运，减少棉花需求企业的无序竞争，以改善新疆棉花物流体系。

六是目标价格水平偏高。目前认为棉花目标价格政策偏高，由2014年的19800元/吨已降至2016年的18600元/吨，这种下调只是说明了目标价格的一个倾向，并没有从根本上解决价格过高的问题。这也给政府财政带来了一定的压力，政府支出超出预期，而且面临“黄箱政策”压力。但目前价格过高的原因主要是由于棉花的种植成本过高，如果目标价格再下跌，棉农的收益将无法保证。因此，解决这一问题必须从源头出发，降低棉花的种植成本。

棉花目标价格政策完善思路

完善政策的制定方式，确定合理的目标价格

制定棉花目标价格补贴政策的主要目的是为国家完善农产品价格形成机制摸索经验，保持新疆棉花种植面积和总产量基本稳定，保障国家棉花安全，促进新疆棉花产业发展。目标价格政策不仅应该能够应对国际贸易问题，而且也要应该促进棉花产业进步。与目前的市场价格相比，每吨18600元的目标价格依然偏高。国家应充分考虑市场的发展规律、棉花的种植生产规律、如何保障棉农的收益、如何提高中国棉花的竞争力等多方面因素，确定更加合理的目标价格。棉花目标价格政策的制定，与棉花生产者、棉加工销售企业、棉纺织企业关系密切，直接影响到棉花全产业链。因此，中央和地方各级政府渉棉部门需要加强沟通，并积极与研究棉花产业政策的专家会商讨论，以提高决策的科学性。

按产量补贴，与质量挂钩

改进补贴实施方式，按产量补贴（按籽棉交售量补），政策环节少，易于简化操作程序，棉农售棉方便。与质量挂钩是因为虽然目标价格补贴政策的实施，让棉花行业回归市场机制，企业开始重视棉花质量，质量意识有所增强，对棉花品质的提升产生了一定的有利影响，但补贴政策只与面积和产量挂钩，没有与质量挂钩，农民只重视产量忽视了质量，加工企业则混等混级堆放等。补贴收益与棉花质量挂钩，可形成综合补贴与专项补贴相结合的政策体系，推进棉花产业发展。同时，补贴资金可以在年底前进行一次性拨付，这样可以减少补贴工作环节，减轻工作人员的负担，还能提高资金发放的准确性。

完善棉花在库公检制度，提高流通效率

“入库公检”不但延迟皮棉的上市时间，而且还会增加每吨约250元的成本，棉加工和纺织企业会通过压低籽棉价格，把这个附加成本转移给棉农，增加国家财政补贴压力。棉花加工、销售、纺织企业是市场的主体，在准确核实新疆棉花产量与质量的前提下，积极探索高效率的棉花公检、入库方式与监管流程，如优化布局、增加监管库、完善预约出入库流程、规范条例码管理制度，合并重量质量证书等，来提高皮棉流通效率。

完善配套政策体系，建立棉花价格保险制度

棉花目标价格补贴属于WTO《农业协议》所限制的“黄箱政策”，受总补贴规模的约束，该政策的农业补贴总量不能超过当年农业产值的8.5%，因此中国的棉花目标价格补贴额度有限。国家应增加生产基础设施的投入建设、科技研发、农业保险等“绿箱”补贴政策。比如，可以推广机械采棉技术，增加对棉花良种研发的资金支持，提高新疆棉花生产现代化水平；考虑实际生产情况，完善农业保险的制定方式，降低棉花种植风险；完善棉花期货市场，利用期货价格发现功能，降低棉花价格风险；提高违法成本，加强执法力度，协调好各项措施，促进政策的目标实现。

探索建立长效合理的收储机制

中国的棉花生产、流通和纺织工业目前正在进入艰难的转型时期。如何在新的发展形势下，保护棉农利益，增加有效供给，维护中国棉花产业健康、可持续发展显得十分重要。2016年4月15日，国家发展改革委、财政部决定从2016年起逐步有序消化国家储备棉库存，将储备规模调整至合理水平。由于2016年国家限制棉花进口，抛储时间延迟，全面公检速度慢，导致国内棉价上涨。棉花不断涨价，但价格没有传递至产业链下游，棉纺织企业无法消化高昂的原料成本，生产经营状况严峻。同时，此次轮出储备棉致使国内外棉价差扩大，这些都与储备棉消化总体思路以及棉花目标价格改革目的相违背。所以，要完善棉花收储机制，稳定市场预期，改进公检流程，棉花轮出要保持常态化，让棉花储备政策与目标价格政策相辅相成，共同促进中国棉花产业发展。

提升棉花产业综合发展

提高中国棉花的竞争力，不仅需要增加基础设施建设投入，而且要提高对科技研发的资金支持，还要鼓励印染、加工等棉纺织产业链下游企业在新疆集聚发展，共享从原料生产到纺织成品销售的产业利润，降低流通成本。要统筹新疆与内地棉花产业的发展，研究如何建立一个生产、加工、销售为一体的棉纺产业，优化棉花产业结构，淘汰棉花加工落后产能，按照差异化原则支持新疆棉纺业发展，以防止新疆与内地过度竞争。发展机采棉、推进棉花生产经营方式转变和完善棉花产销数据信息系统，这些对充分发挥目标价格政策的市场化倒逼效应、提升新疆棉花产业竞争力具有重要的现实意义。

做好政策宣传工作

新疆棉花实行目标价格改革，从设定目标价格水平，到出台新疆棉花目标价格细则，再到明确内地补贴标准，政策制定的每个环节都相当复杂。而新棉上市后，国产棉花市场价格一路下滑，与国际市场棉花价格差距不断缩小，直接售棉收入减少，棉农对补贴期望过高。因此，要做好政策宣传工作，要对补贴资金发放的依据、办法和程序等相关政策对棉农做出合理的解释，让棉民了解并且理解补贴政策，同时做好各种应急预案，防止因政策理解问题而出现不稳定因素。

（唐敏系安徽财经大学中国合作社研究院副院长、教授；李向天系安徽财经大学产业经济学硕士研究生）