中日住宿业法比较研究

徐利华

我国国民收入的增加与带薪休假制度的逐步完善，越来越多的人加入到了旅游的行列。住宿业作为旅游业的三大产业之一，近两年来也得到了常住的发展，但是规范住宿业有序运营和健康发展的法律法规稍显不足，本文试图通过对中日两国住宿业法律体系的对比，为我国住宿业发展提供一点浅薄的建议。

引言

随着旅游业的发展，我国住宿业也处在一个欣欣向荣的阶段，但是，与之对应的，我们也发现现行法律体系下，住宿业在管理中，法律制度缺失是显而易见的。由此，本文通过对中国、日本住宿业相关法律进行对比是有意义的。

本文所说饭店、旅馆、宾馆是指为顾客提供住宿为主、包含并且不限于餐饮、娱乐、休闲等产品和服务的经营主体，与餐饮业所说的提供饮食为主的餐厅、饭馆区别开来。

一、中日两国住宿业相关法律现状

（一）中国住宿业相关法律法规现状

随着旅游业的不断发展，住宿业也得到了很大的发展，但是，我国国住宿业蓬勃发展的情况相比，我国住宿业立法方面出现明显的不足，相比较而、言，游业发达的国家，如英、美、日、法等国家宿业立法比较完善，但是我国还没有专门的住宿业法律。虽然国务院所属如公安部、旅游局等部门颁布了一些与饭店、旅馆相关的法律和政策，但是我国住宿业相关法律法规仍然变现出不完善的方面，我国住宿业相关法律法规主要有以下几个方面。

1.法律。这里所说的法律，是指由中华人民共和国全国人大及人大常委制定并有效施行的规范性文件。我国没有饭店法，与住宿业有关的法律为2013年10月1日正式施行的《中华人民共和国旅游法》，这是为促进我国旅游业健康持續发展的一部法律，是旅游业的“宪法”。对规范住宿业发展起了一定的作用。

2.行政法规。所谓行政法规，是指国务院根据宪法和法律授权制定和颁布的有关国家行政管理活动的各种规范性法律文件的总称。目前我国与住宿业直接相关的行政法规为1987年由国务院批准、公安部发布的《旅馆业治安管理办法》。

3.部门规章。部门规章是指国务院各部委局根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定的规范行法律文件。前两者而言，我国住宿业部门规章较多，我国目前关于住宿业所做的部门规章为2010年国家发展和改革委员会、国家旅游局、国家工商行政管理总局联合公布的《国家发展改革委员会等关于规范酒店客房市场价格的意见》、1988年国家旅游局发布的《中华人民共和国评定旅游（涉外）饭店星级的规定》以及2002年发布的《绿色饭店等级评定规定》等等。

4.地方性法规规章。地方性法规是指各省、自治区、直辖市人民代表大会和政府制定、颁布的仅限于本辖区的规范行文件。由于我国还没有一个统一的关于住宿业管理的国家层面的法律，因此各地方根据地方特色制定了一些法规、规章。如《天津市旅馆业治安管理办法》、《山西省旅馆业治安管理办法实施细则》等等。

5.其他相关法。由于饭店在经营过程中会提供吃、住、行、游、购、娱等多方面的产品和服务，所以其他行业法律法规也会对住宿业进行规范，例如《民法通则》、《消费者权益保护法》、《合同法》、《中华分明共和国食品卫生法》、《中华人民共和国消防法》以及《娱乐场所管理条例》等等。

（二）日本住宿业相关法律法规现状

最早产生饭店法是中世纪的英国。随着旅游业和住宿业的发展，日、美、法、比等国家也纷纷成立饭店法，以详细论述消费者同饭店之间的接待、服务、人身及财产安全方面的义务和权利。我国香港、澳门地区也有关于饭店单行的条例。日本明治维新之后旅游业开始蓬勃发展，政府也相应制定了一些旅游相关法律法规，但日本旅游业真正法制化是在1945年战败之后，国家为促进经济增长制定了一些法律，现在就日本旅馆业相关法做一下介绍（尽管中日两国政治体系不同，但是为方便读者参考，以下仍按照中国法律体系构成做介绍）。

1.法律。日本有关住宿业的法律最早是在昭和23年（公元1948年）公布的《旅馆业法》，此法在确保日本旅馆业有序运营、持续健康发展做出了极大的贡献。同时，为振兴国际旅游业。提高对外国旅游人员的接待水平，日本于昭和24年（公元1949年）公布了《国际旅游饭店整顿法》，对国际旅游饭店的注册、接待外国旅游人员的接待等方面都做了详细的规定。

2.政令。这里的政令的定义可以参见我国行政法规的规定，是有政府内阁制定的。为了确保《旅馆业法》的有效实施，日本政府于昭和32年（公元1957年）公布了《旅馆业法施行令》。

3.省令。日本的“省”与我国“省”的概念不同，相当于我国国务院下属各部、委、局。所谓省令是指为确保法律、政令的正确有效实施而制定的详细规则，类似于我国的部门规章。日本的有关住宿业的省令有昭和23年（公元1948年）厚生省公布的《旅馆业法施行规则》、平成5年（公元1993年）运输省公布的《国际旅游饭店整顿发施行》等。

4.其他相关法。日本地方条例是比较少见的，并且地方条例中针对旅馆业的描述主要是在卫生方面的采取的措施和规范，这里不多加介绍。而日本与饭店相关的法律法规相当多，对日本饭店/旅馆业健康发展起到了积极的作用，有《国际旅游振兴会法》、《食品卫生法》、《娱乐场所法》、《色情营业取缔法》、《公共浴池法》、《消防法》，等等。

二、日本住宿业法律法规的长处

日本旅游业非常发达，经过长时间的发展，已经形成了一套较为完整的旅游法律法规体系，有许多值得我们借鉴学习之处，这里重点介绍日本住宿业法律法规的长处。

（一）法律法规内容完善，规章制度明确

日本住宿业法律法规内容完善，对旅馆业进行了明确地规定，包括对旅馆业的明确界定和分类；对旅馆业管理部门、营业执照的申领、营业者职责、卫生措施、设施设备的要求做出了详细的说明。

（二）注重旅馆业的发展的同时，注重对学校教育、儿童、社会风俗的保护

日本政府在对旅馆业进行立法的时候，也注重对儿童、社会风俗的保护。《旅馆业法》规定，当开设饭店、旅馆、建议公寓的设施设立场所在学校（除大学外）、儿童福利设施、社会教育的相关设施和其他设施用地的100米周围以内区域情况，因设立了饭店、旅馆、简易公寓而可能对以上设施用地周围所具有的健康、宁静的环境受到明显的损害时，可以不发放执照。同时要求各都道府县知事出现以上情况时需向相关负责人征求意见。并且在上述场所开设旅馆等营业，需要有可以遮挡从学校等处看到旅馆内不雅（如为招揽客人而进行的舞蹈和客人共舞等）、不良风气（存侥幸心理而进行的赌博、卖淫活动等）的设施设备。 也不准在营业设施上张贴或者安装有损健康风俗的材料、图画、广告品及其他相关品。

（三）罚则明确、严厉

日本在制定旅馆业相关法律时，为了确保旅馆业的健康发展，制定了严格的罚则。在颁发/注销执照方面，法律明文规定，酒店工作人员，包括经营者、其代理人、雇员以及其他相关从业人员在犯有公然猥亵罪（日本刑法第一百七十四条）、猥亵物陈列罪（日本刑法第一百七十五条）、《卖春防止法》、《色情营业取缔法》相关法律而被判刑自结束受刑之日起，3年之内不得重新申请执照，如果正在经营的旅馆（包括饭店、旅馆、简易公寓）犯了以上罪，则要求整改（如果不是经营者）或者吊销执照，并处以六个月以下刑罚和3万日元的罚金，同时也会按照刑法等相关法律进行审判，无执照经营也将受到六个月以下刑罚和3万日元的罚金；在经营监督方面，阻止、拒绝、逃避道县府知事的检查或提供虚假报告，因不正当拒绝入住、没有登记入住人员的身份信息等将会收到5000日元的罚款；而在入住饭店、旅馆、简易公寓等设施的人员如果拒不提供个人信息，将会被拘留或者罚款。

（四）其他

在提高涉外饭店服务水平、促进国际旅游的发展方面，日本还制定了《国际饭店整顿法》、《国际饭店整顿法施行规则》，这些法律在接待外国旅游人员的服务、收费方面做出详尽说明，对涉外饭店的注册登记、设备设施保养以及从业的培训教育相关都进行了明确的规定。

三、中国住宿业管理存在的问题

随着近两年旅游业的的迅猛发展，我国住宿业在产业规模、服务设施和经营理念发面也取得令人瞩目的成就，但是與住宿业迅猛发展的势头相比较而言，我国住宿业法律立法相对滞后。

（一）立法不完善

我国目前对住宿业立法相对不完善，相比英、美、日等发达国家，我国目前还没有一部专门的住宿业法对住宿业进行规制。没有法律对饭店和消费者之间的权利、责任做出明确的规定，虽然有一部对旅游业做出规范的《中华人民共和国旅游法》，但是通看全法，只有在第七章、第八章、第九章、第十章对旅游经营者的定义、矛盾纠纷的处理、违反安全生产管理有关规定大法律责任以及行业自律做出了一定的描述，却没有任何条款对住宿业进行详细的描述。在饭店行业的实际管理中依然需要按照《民法通则》、《旅馆业治安管理办法》等法律法规进行操作。

（二）饭店行业管理主要依靠协会自律

这里所说的饭店主要是以涉外饭店为代表的星级饭店。与许多发达国家不同的是，我国目前对饭店业的管理主要依靠2002年由中国旅游饭店协会发布的《中国旅游饭店行业规范》。虽然此规范的规定相当细致，但是其中的某些规定，例如自带酒水、次日12点以前退房等方面仍然存在较大争议，引起了社会的广泛讨论。同时在饭店、消费者之间发生纠纷后，一般是使用《民法通则》中的“民事责任”、《合同法》以及《消费者权益保护法》等法律的有关规定，但是由于上述法律缺乏对饭店业的专门规定，尤其在归责原则、饭店的责任范围、责任限额和免责事由等方面没有专门的规定，在实际案件处理中造成困难。并且，规范不是国家法律，不具有强制执行的效力，只能对饭店业协会的会员饭店进行约束。

（三）其他旅馆业管理处于真空地带，旅游者的合法权益受不到保护

无可否认，旅馆、家庭旅馆等住宿业同样在旅游中起到重要的作用，但是目前学术界、法律界所探讨的主要针对星级饭店，而旅馆、家庭旅馆等住宿业的管理仍然处在真空地带。这类旅馆往往以家庭旅馆的形式出现，一般坐落于车站、火车站的旅游集散中心，所以有较大的长期的可靠的客源。但是在对客服务、旅馆设施设备、卫生、旅客人身财产安全等方面都是依靠经营者自身的素质和意识所决定的，没有一个统一的标准，甚至会出现强行拉客、以淫秽低俗文化为噱头拉客等方式与周围其他同类型的旅馆竞争，最后造成当地社会、行业、旅游者的不良影响对当地旅游业的发展也造成阻碍。

四、完善我国住宿业管理立法的对策和建议

住宿业是现代旅游业的三大支柱产业之一，其发展规模、，管理水平以及服务质量如何，在很大程度上直接决定了一个国家旅游业的发展速度。因此，为了旅游业的健康持续发展，确保住宿业的健康发展很重要。

（一）借鉴日本先进经验，完善法律法规体系

与我国一水相隔的日本旅游业很发达，从日本战后开始，旅馆业/住宿业的立法就一直在不停地完善，到了现在，已经形成了一套行之有效的法律体系。但是我过现在还没有专门的饭店法，如果在饭店发生纠纷，只有按照诸如《合同法》、《治安管理条例》、《消费者权益保护法》等法律法规进行规则，但是由于以上法律没有考虑到饭店经营的特殊性，在饭店的免责归责原则等方面做出适合饭店的规定，所以在实际处理过程中造成了一定的麻烦。我国应该效仿日本、德国的国家成立专门的饭店业法，在

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旅馆、饭店以及简易公寓等经营主体的设立、监督以及审查、经营主体和消费者之间的权责等方面做出详尽的规定；参考《中国旅游饭店行业规范》，将其中的一些引起广泛争议的条例（如拒绝接客的正当理由、次日十二点以后退房等）咨询相关专家、学者之后在充分保障消费者、饭店的合法权益的情况下以法律条文的形式进行明确的规定；同时，明确规定设施设备方面的要求，包括建筑面积、设备设施的保养要求等等；在以专门性的住宿业法为龙头的基础上，完善相关的行政法规和地方性法规等，以保证住宿业法的可实施性，从而形成一套行之有效的饭店法律体系。

（二）将整个旅馆业纳入管理之中

根据《旅馆业治安管理办法》的定义，凡是经营接待旅客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所、客货栈、车马店、浴池等的经营主体统称为旅馆，而我国目前的学术研究和行业管理主要侧重于涉外星级饭店，但实际上，由于经济、消费观念等原因，很多人在外出旅游的时候往往不会选择星级饭店，而是选择一般的旅馆、招待所等。日本《旅馆业法》是一部广义的“住宿业法”其中对旅馆、饭店、简易公寓等住宿业纳入法制管理，但是在我国，有许多规模小的旅馆、宾馆、家庭旅馆等由于其地处旅游集散中心，有长期稳定的客源，所以在旅游业的发展中扮演了重要的角色，但是其管理尚处于真空状态。这就不得不要求我们将旅馆业纳入正规化管理，无可否认除饭店以外的旅馆业也在之中。

（三）明确罚则

如上文提到的，目前我国，的法律没有明确规定饭店的权责，所以在实际处理过程中只有依靠诸如《合同法》、《治安管理条例》等法律法规进行归责，但是由于饭店经营的特殊性，以上法律法规没有在饭店的免责、归责原则做出规定。饭店作为法律机关的主体，如果在经营活动中不履行依法应当履行的义务或实施分割了他人合法权益的行为，应当承担直接或间接的法律责任。参考《日本旅馆业法》等法律，我们可以发现，其罚则具有以下特点：第一、制定罚则的目的是为了有效的促进旅馆业的健康发展；第二、罚则清晰明确，可操作行较强；第三、罚则严厉。这些特点对于我国住宿业法进行罚则规定方面具有可借鉴之处。

五、结语

把住宿业管理建设纳入法制化的轨道，对饭店进行依法管理是促进住宿业健康持续发展的重要前提。日本是世界上最发达的市场经济国家之一，在旅游业的发展过程中形成了一套完备的法律体系，通过对日本旅馆业相关法律的分析，希望能对我国住宿业的健康发展提供一定参考。，将住宿业管理纳入法治轨道上。

（作者单位：渤海大学）