王小鲁：开放土地市场是未来土地政策改革的方向

中国现行的土地政策形成于20世纪90年代，已经无法满足当前的需求，改革势在必行。当前“弊大于利”的土地政策，好处都给谁了？土地政策改革，究竟应该如何改？推行改革试点的地区，为何没有出现预想的效果？中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁在《供给侧改革，下一步怎么办》中给出了答案：开放土地市场。

现行用地制度，好处都给谁了？

地方政府独家征地、独家卖地，获得土地出让收入这样一种土地利用和土地收益分配模式，基本上是在20 世纪90 年代中期以后逐渐形成的。其背景，一是城市化的加快发展使建设用地的需求不断增加；二是随着1994年的分税制改革，中央政府扩大了在国家财政收入中所占比重，地方政府收入份额减少，使之迫切需要开辟新的财源来支持其经常性和建设性支出。

这种模式从2003 年开始，进入了快速扩展阶段。2003 年国务院和省级政府批准的建设用地合计42 万公顷，是2001 年（16.7 万公顷）的2.5 倍。当年出让土地成交价5421 亿元，是2001 年（1296 亿元）的4.2 倍。随后地方政府的土地出让收入从数千亿元规模一步步扩大到数万亿元规模。2014年，财政部统计的全国土地出让收入4.29 万亿元，相当于当年地方一般公共预算收入的57%，相当于当年全国GDP 的6.8%。

从经济和社会角度客观评价，这种模式有利有弊。

利之一，地方政府土地出让收入的迅速增加，满足了地方政府扩大投资支出的需求。扣除征地成本后，土地收入大部分用于地方投资支出，扩大了投资规模，支持了地方基础设施建设。

利之二，地方政府用行政性手段征地，避免了土地买卖双方反复讨价还价，项目久拖不决的情况，加快了基础设施建设的速度，对经济发展发挥了有力的推动作用。中国基础设施建设说干就干，投资快，见效快，令很多国家羡慕，在很大程度上来源于此。

弊大于利，为何不改？

但这种模式的弊端也很明显，而且弊病越来越严重。

弊之一，侵犯了农民的合法权益。中华人民共和国宪法规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。但政府征用农村的土地，并不需要按土地的市场价格向农民付费，只需付征地补偿款，通常远低于土地市场价格，甚至有强拆强迁的现象。失地农民在领取了征地补偿款的同时，也失去了原来的生活基础，如果找不到就业机会，就可能生活无着。

弊之二，一些地方政府在土地利益和政绩动机的推动下，过度鼓励房地产开发，使许多城市出现房地产大量空置，不仅造成资源浪费，经济效益下降，还占压了大量银行资金，推高了杠杆率。

弊之三，地方政府独家征地、独家卖地，垄断了地源，排除了土地资源配置中的市场竞争，必然抬高地價，进而抬高房价。这大大提高了中、低收入居民的生活成本，阻碍了中等收入群体的形成和扩大，严重影响收入分配。城市商业服务业的高房价和高房租，还抬高了商业服务业的成本和服务价格，从而将高地价、高房价的负担转嫁给广大普通消费者。

弊之四，土地资源由地方政府支配，失去了市场机制使资源配置优化的功能。地方政府除了高价拍卖住宅用地和商业用地，常常会为了刺激当地工业发展，在招商引资中低价或免费供地，也会浪费大量土地搞“形象工程”“政绩工程”。土地价格的扭曲也鼓励了过度投资，助长了产能过剩，同时造成企业间苦乐不均、不公平竞争。

弊之五，靠权力配置土地资源，使一些政府官员能够对有利益关联的开发商优先、低价供地，少收土地出让金，或以公益性用地名义变相搞房地产开发，获取巨额回扣。近年来揭露的许多贪腐大案要案，相当大比例与土地或矿产资源的配置有关。

上述土地利用模式，已经成为近些年来经济结构失衡的一个主要症结，弊已远远大于利。我国经济目前的结构失衡，主要表现为产能过剩、房地产库存过大、杠杆率过高、效率下降严重、有效供给不足。而这些都与现行土地制度有关，迫切需要改革。

开放土地市场：回归农民

如何改革现行建设用地制度，十八届三中全会决议已经指出了一个总体方向，即建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。简言之，即有规范地开放土地市场。这意味着各级政府不再垄断地源，农村集体可以直接以所有者的身份，在市场上通过平等交易出让土地。

首先，开放土地市场，对农村的“三块地”应当有总体统一但有区别的政策。目前有一种倾向，是把集体经营性建设用地的定义严格限制在过去的乡镇企业用地上。这实际上就把开放土地市场的路堵死了。因为过去的乡镇企业用地分布非常不均，很难转让和有效利用。即便转让了，也会降低土地的使用效率，还会影响新农村建设整体布局的合理性。既然宪法规定农村土地是集体所有，农民就有权决定哪些建设用地用于经营，哪些用于非经营用途。

其次，农民的宅基地虽然按宪法规定，属于农村集体所有，但它是农民祖祖辈辈安身立命之本，农民享有永久性的使用权是不容否认的事实。三中全会决议提出，要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。这为农民转让宅基地使用权和闲置房产产权提供了政策依据。但在实施中，仍有许多障碍。

随着城市化的推进，迄今已有几亿农村人口转变为城镇常住人口。未来这一趋势仍将持续，也有越来越多的农村住房和宅基地闲置。这是一笔巨大的潜在财富，但目前被浪费了。允许农民转让并获益，就增加了他们的财产收入，支持了他们在城镇安家立业，并盘活了一笔巨大的资产。对城乡居民、对经济发展、对整个社会，都是天大的好事。政策应该积极促进，而不应横加阻拦。

最后，关于农民的农用承包地，也需要促进市场化流转。大量农民进城，农用地大量闲置。只有通过土地流转，才能做到土地有效利用，防止抛荒，并促进规模化经营，采用现代化耕作方式。这是实现农业现代化、提高农业效率的必要条件。这方面目前阻力较小，农村已有约1/3 的土地发生了流转，集中到农业大户或公司经营。

试点为何越试越糟？

自十八届三中全会以来，全国有少数县级单位经过批准进行试点，对土地制度的市场化改革进行了探索。但这些试点单位规模偏小，代表性不足，而且试点内容有严格的限制，试点经验也没有及时总结和推广。这使全国土地制度改革的进展十分缓慢甚至几乎停滞。出现这种情况，原因在于相关部门对开放土地市场疑虑重重，不愿放手推进。其中一方面是有些人思想僵化不思变革；另一方面一些担心和疑虑也有现实的原因。

以下可能的情况特别值得警惕：

第一，变相行政性征地拆迁。在各级政府政绩观和利益导向未根本理顺的情况下，有些地方政府有可能以开放土地市场为名，以行政力量参与或与某些开发商联手推动征地拆迁，低价格拿地，赶农民上楼。必须严格防止这种侵害农民利益的倾向出现。

第二，一哄而上，房地产再次过热。由于多元供方进入市场，会使土地价格下降。这有可能刺激一些开发商再掀起一轮大规模购地开发的浪潮，导致新一轮房地产供过于求、存量扩张。大量购地也会短时间大量增加农村失地人口，导致就业困难，影响社会安全。这种情况在货币宽松的条件下尤其容易发生。

第三，集体所有权虚置，农民利益得不到保护。我国农业长期实行包产到户，多数地方的农村集体已名存实亡。在村集体与开发商的土地谈判交易中，村干部很容易被收买而倒向开发商一边，拱手出让农民利益，而农民一盘散沙，无人代言。在开放土地市场的情况下，更须防止开发商过于强势、农民过于弱势或者村干部侵害农民利益。为此，各地应当建立土地交易平台，对土地交易进行严格监管。

第四，土地无序开发，破坏耕地保护和国土规划。市场化会放开利益的诱导，土地的供需双方都可能有动机绕开耕地用途管制和国土规划，导致土地无序开发，使耕地保护和国土规划失效。土地交易平台也需要对此进行监管，发现问题，立即会同执法机关予以纠正。