当前英国高等教育改革的若干趋势及启示

桑锦龙

摘 要：英国是世界高等教育强国之一，以2016年9月QS全球教育集团发布的最新世界大学排名为例，全球排名前10的高校中，英国占有4席；在全球排名前50的高校中，英国也仅次于美国，共占有9席，优势明显。从英国高等教育发展的现状看，高等教育是英国最宝贵的国家资产，是增强经济和繁荣社会的基础。当前英国高等教育改革的主要动态是：更加强调教育公平、更加重视高校教学质量保障体系建设、更加全面均衡地推动教育国际化、构建更有效率的高等教育发展体制。学习借鉴英国高等教育改革与发展的先进办学理念和经验对于促进我国高等教育改革发展具有积极的意义。

关键词：英国高等教育；现状与动态；改革趋势；启示

“最宝贵的国家资产”：英国高等教育发展现状

英国目前拥有包括牛津大学、剑桥大学等世界一流大学在内的168个高等教育机构，200多个没有学位授予权的教育机构，以及将近600多家提供高等教育课程的私立教育机构。根据英国大学协会（Universities UK）的数据统计，2014—2015年度英国的高等教育在校生大约为226.6万人，其中本科生172万人，大约占76%；全日制学生170万人，约占74.9%。

英国高等教育质量在全球享有盛誉。英格兰高等教育拨款委员会（HEFCE）专家克利夫·汉考克（Cliff Hancock）提供的相关数据显示，英国产出了全世界6%的研究性论文以及16%引用率最高的论文，在上海交大世界大学学校排名（SJTU）、《泰晤士报（THE TIMES）》、世界大学排名（QS WORLD UNIVERSITY RANKINGS）等知名世界大学排行榜中，英国大学长期表现突出。良好的高等教育声誉，使英国成为国际学生海外学习的主要目的地国。根据英国大学协会发布的最新统计， 2014—2015年度，英国高等教育中大约有13%的本科生，38%的研究生和28%的学者来自英国以外。

英国在全球高等教育的强势地位不仅表现在拥有一批表现卓越的顶尖大学上，而且也体现在高等教育对英国人力资源水平的强有力支撑上。欧盟统计局的统计数据显示：2015年，欧盟成员国中30岁～34岁人口完成高等教育比例最高的前八个国家是立陶宛（57.6%）、塞浦路斯（54.5%）、爱尔兰（52.3%）、卢森堡（52.3%）、瑞士（51.4%）、挪威（50.9%）、瑞典（50.2%）和英国（47.9%）。从高等教育完成率这一指标来看，英国是排在欧盟前列的，而且远高出欧盟28国（38.7%）的平均水平[1]。

英国高等教育的良好发展态势，与英国政府高度重视高等教育在经济社会发展中的战略地位息息相关。以教育投入、特别是高等教育投入为例，根据经合组织（OECD）发布的《教育概览2015》（Education at a Glance 2015：OECD Indicators），到2012年英国教育经费占GDP的比例已经达到6.3%，其中公共教育经费占GDP的比例已经达到5.4%，高等教育经费占GDP的比例达到1.8%；而在高等教育投入中公共投入与私人投入分别占到56.9%和43.1%。與此相比，北京市教育投入水平、经费筹措机制、使用绩效等方面虽然全国领先，但与世界先进水平还存在明显差距。

特别是面对新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起的环境、脱欧进程日益临近以及高等教育普及化程度提高后面临的挑战，英国政府“居安思危”，积极推进高等教育体系和科研体制的改革，希望通过不断的改革和创新来确保其在全球领先位置。2016年5月，英国发布了《作为知识经济体的成功：卓越教学、社会流动性及学生的选择》《Success as a Knowledge Economy： Teaching Excellence， Social Mobility and Student Choice》政策白皮书（以下简称《白皮书》），并积极推动议会通过二十多年来最重要的《继续教育和高等教育法》修改工作。

该《白皮书》明确指出“作为一大知识经济体，大学毕业生对于经济的繁荣和成功至关重要，而高校是其主要培养部门。研究指出：劳动力中的大学生所占比例每增长1%，则长期劳动生产率提高0.2%到0.5%，而且1982年—2005年间的英国经济增长，其中20%直接来源于因为大学毕业生规模增长而提高了的总体职业技能水平。近期，伦敦政治经济学院的一项研究则证明了开办大学与经济增长之间的强相关关系：人均大学数量翻一倍，则未来人均GDP额外提高百分之四点多。”也正因如此，英国大学和科学部长乔·约翰逊（Jo Johnson）在《白皮书》前言中，明确指出“我们的（全球领先的）大学排名是我国最宝贵的国家资产，它是增强经济和繁荣社会的基础”“作为知识经济体，我们要继续取得成功，我们就不能停止不前，也不能想当然地看待我们的大学具有的令人羡慕的全球领先的声誉和地位，必须确保大学体系也可以实现它的潜力，为学生、雇主和支持系统的纳税人提供更好的价值”。

“再平衡”：当前英国高等教育改革的主要动态

当前，英国政府的高等教育改革与发展战略，对于英国继续在全球高等教育竞争中保持领先地位具有深远影响，也深刻影响世界高等教育发展格局，其中许多措施及其实施状况值得我们持续跟踪研究和借鉴。综合分析，可以看出如何立足本国国情和高等教育发展的实际，“平衡”好制约高等教育发展的各种因素，构建起更好地适应新的发展环境的高等教育发展“生态系统”，持续巩固其全球领先地位是当前英国高等教育改革发展的主基调。具体来看，有以下四个动态值得持续关注。

1.平衡“发展”与“公平”的关系：更加强调教育公平

自撒切尔政府开始，英国一直将提高大学入学率作为促进高等教育公平的重要政策方向。特别是自1992年开始实施大学扩招政策以来，英国的高等教育入学率快速提高。《白皮书》明确指出“在1990年，只有19%的年轻人上大学，到了2013年几乎增加到了40%—这其中弱势群体背景的人比以往任何时候都多”。

但是，伴随着高等教育入学率快速提高，高等教育公平问题也越来越引起英国社会的关注。《白皮书》明确指出：“虽然高等教育仍然是可以带来广泛社会效益的良好的财政和个人投资，但是我们的大学系统要实现其作为社会流动引擎、经济增长动力和文化繁荣的基石的潜能仍然有很多工作要做。进入大学的道路仍然不平坦，来自最弱势背景的年轻人进入大学的可能性和来自最有优势的相比要低2.4倍。”

也正因为如此，《白皮书》也将公平获取高等教育机会、促进“社会流动性”作为未来英国高等教育改革战略重点之一，明确提出“我们将要求学生办公室（即将成立的高等教育监管机构—译者注）对弱势群体学生整个人生的公平机会承担责任，而不仅仅是入学机会”“我们将要求大学和学院招生服务中心（UCAS）咨询高等教育部门在招生过程中使用匿名程序的可行性。这项程序将会减少潜在的不公平和不平等。完成相关的证据收集过程之后，UCAS将正式建议高等教育部门支持这一政策目标”。

简言之，促进教育发展、提升高等教育普及率是提升教育公平的必要条件，但却不是提升教育公平的充分条件。近二十多年来，英国高等教育发展迅速，但教育机会的总体迅速扩张在一定程度上也带来了一些新问题，其中教育公平性受到忽视是主要问题之一，而这也促使英国政府采取措施更好地来平衡“高等教育发展”与“高等教育公平”之间的关系。

2.平衡“研究”和“教学”的关系：更加重视高校教学质量保障体系建设

英国高校整体实力在全球的领先地位与其长期重视高校科研工作是密不可分的，特别是现有的各类世界大学排行榜都将研究成果及其发表状况作为重要的指标，因而无形中促使英国政府和高校都将科研工作置于学校发展的优先地位。

以英格兰高等教育拨款委员会为例，为了提升英国高校科研创新能力建设，2007年英格兰高等教育拨款委员会就正式启动“研究卓越框架”（Research Excellence Framework，简称REF），将英国高校从该机构获得的经费状况与其参与REF评估的表现“证据”（evidence）密切结合起来，使高校科研经费分配更具竞争性和明确的质量标准。该评估面向英国的全部高等教育机构，采取同行评估和专家评估结合的方法，高等教育机构可以自主决定参加与否并选择具有代表性的、已有的科研成果参加评估（按照A医学，健康和生物科学；B物理学，数学，计算，工程学；C社会科学；D艺术和人文学科四大类学科从科研质量、影响力、环境三个层面组织专家进行评审）。每项参加评估的科研成果最终被分为四级五类，即国内认可（recognized nationally）、国际认可（recognized internationally）、国际优秀（internationally excellent）、世界领先（world leading）、无等级。最终，HEFCE会根据一定的加权标准评估各高校的总体表现状况，并对所有高校进行排名并确定相关的经费拨付。REF评估对英国各高校的办学行为产生了重要影响、促使各高校更加重视自身科研能力建设。但是，这种政策状况也导致了另外一些间接负面后果，即学校和学生对于大学教学质量的忽视、有些以教学为主的高校不被认可。课程僵化、创新不足，學生、用人单位满意度不高，毕业生就业技能不足，学非所用等问题日益突出。

也正因为如此，当前英国政府也日益重视高校教学水平的提高，认为对于高水平大学来说教学质量与研究水平同样重要，因此他们借鉴REF评估的经验和做法，准备推出“教学卓越框架”（Teaching Excellence Framework，简称TEF），将学生满意度、学生保留率、毕业生就业状况等作为评价学校的重要指标。英国政府在《白皮书》中正式宣布了这一改革举措，强调“这将是第一次把大学的资助与教学质量联系起来，而不是简单地与学生的数量（这是长期以来研究资助依据的原则之一）；并且鼓励大学专注于帮助学生就业”。目前TEF评估仍在做技术咨询工作，尚未正式公布，但其关注学生满意度、就业前景等倾向仍然值得我们密切跟踪和学习借鉴。

3.平衡“请进来”与“走出去”关系：更加全面均衡地推动教育国际化

教育国际化是21世纪以来英国教育发展战略的重要内容。过去十多年间，英国高等教育最主要的变化之一就是体现在国际学生数量的快速增长。当前，英国高校吸引了将近43万国际学生，是为英国经济创收的主要部门之一。特别是英国商务、创新和技能部在2013年8月还专门启动了新的国际教育战略，鼓励新兴经济体国家的学生到英国留学，计划5年之内，争取来英留学人数增长15%～20%，新增人数达到9万人[2]。为了确保国际教育战略的顺利实施，英国政府还新成立了国际教育委员会（International Education Council），其主要职责包括：作为英国国际教育战略的拥护者和支持者；加强务实的领导、协调和战略方向的引领；确保包括产业部门和政府部门在内的所有部门的有效沟通和参与。

英国的高等教育国际化战略取得了积极的成效，根据英国大学协会发布的最新统计：2014—2015年度在英国的国际学生中，来自欧盟的国际学生达到124，575人，占国际学生总体的28.5%；来自中国的国际学生达到89，540人，占全英国际学生总体的20.5%；来自印度的国际学生达到18，320人，占全英国际学生总体的4.2%；来自亚洲其他（除中国以外）地区的国际学生达到84，460人，占国际学生总体的19.3%；来自非洲的国际学生达到35，070人，占国际学生总体的8%；来自北美和南美地区的国际学生分别达到27，610和5，995人，分别占国际学生总体的6.3%和1.4%。

但是，英国在国际学生流动方面存在严重失衡，对照来看的话，国际学生来到英国留学的规模远远超过了英国本土学生到国外留学的规模。为了缩小学生流动性方面存在的差距，英国政府于2013年推出了“送出去”计划，以增加英国学生的全球视野和竞争力。与此相一致， 2013年英国驻华大使馆文化教育处也启动“英国未来计划”项目（Generation UK），计划于2020年前促成八万名英国学生来中国学习和实习，增进中英两国及人民之间的信任、理解与互利关系。

同时，面对海外学生对英国高质量教育的需求与日俱增，英国政府和高校还积极发展支持跨国教育（Transnational Education），在不同国家推广英国的课程教学内容，使外国学生能在自己的国家就可以享受英国的教育，包括：支持新建学校和经营多年的学校到海外办学；推动英语的海外培训；为海外的继续教育和高等教育确定质量框架；与主要的合作伙伴国家达成资格互认；在贸易谈判中强化教育服务等。以伦敦大学（University of London）为例，就紧密结合教育信息化和国际化发展趋势，明确将“网络教育国际化发展”作为学校发展的战略之一，提出了“加入世界班级”（Join the World Class）、“学习无处不在、价值无处不在”（studied anywhere，valued everywhere）的理念，并成立了专门的机构、设立了专门的项目推进相关战略的实施。该项目甚至在中国大陆也有将近300多位学生，并与一所中学建立了合作关系。

4.平衡“政府管理”与“大学自治”的关系：构建更有效率的高等教育发展体制

英国高等教育历史悠久，高校具有非常鲜明的“自主特征”（universities are autonomous）。因此，高校之间办学水平的差异，很大程度体现在高校自身领导能力方面的差异。也因为如此，各个高校都非常重视对于学校领导能力的建设，包括重视办学特色和使命、愿景的凝练；重视学校未来发展战略的研制；重视学校内部治理体系的建设；重视高校管理团队专业化发展等。简言之，各个高校对于自身的功能定位非常清晰，办学行为的自主性和能动性很强。

这种“以需求为导向、以学校为主体”的发展格局，除了长期的“自治”文化传统使然之外，也与英国政府近年来坚持的“市场中心主义”的高教改革方向有关。以2011年英国政府公布的高等教育改革新的白皮书—《高等教育：把学生置于体系中心》（Higher Education：Students at the Heart of the System）为例，就明确提出要把学生置于消费者中心地位，建立物有所值的高等教育，赋予教育行为主体（学生、高等教育机构、教育监管部门）市场职能，将整个高等教育从精神中心的“象牙塔”推向市场中心的“市场化”。特别是自英国政府同意高等教育机构从2012-2013学年起将学费的最高标准从每年3，375英镑提高到6，000英镑～9，000英镑之后，学生转变为教育的消费者、教育机构成为教育服务提供者的格局进一步形成，“为学生、家长和用人单位提供充分、公开的高等教育信息”，以及“增进学生体验，培养高质量的毕业生”更是成为高等教育改革的重点[3]。

从《白皮书》来看，目前正在修订的《继续教育和高等教育法》仍然延续了过去改革的基调，即一方面“放权”（devolution），如简化流程以使符合标准的机构更容易得到学位授予权，鼓励出现更多高质量的、具有创新性的高等教育服务提供机构，简化监管环境、减少不必要的准入壁垒，明确提出要营造一个富有竞争性的市场，鼓励高校之间的竞争，强调“在任何市场中，服务提供者之间的竞争都会激励他们改进自己的活动，以较低的价格为消费者提供更多具有创新和更高质量的产品和服务的选择。高等教育也不例外”。但另一方面，英国政府也提出要进一步加强和改进政府对高等教育的监管，提出要以确保“系统的质量和可持续发展”这一公共利益为前提，建立更高标准的高等教育质量保证措施，包括建立新的高等教育服务机构登记制度，整合原有的高等教育管理机构，成立新的监管机构—学生办公室（the Office for Students）。例如：英国最重要的高等教育管理机构之一—英格兰高等教育拨款委员会也将并入其中；推出教学卓越框架TEF，强化高校教学质量监测评估体系建设等。

简言之，当前英国政府的高等教育管理体制改革呈现出一种“软的更软、硬的更硬”的发展态势：一方面，继续巩固“大学自治”的传统，充分发挥大学在办学活动中的主体性积极性；另一方面，继续改进政府监管体系，通过修法、规划、绩效评估和风险监管和问责制等，保护学生和纳税人的利益，努力使政府成为英国高质量教育体系的“守夜人”。

启示

我国高等教育已进入以提高质量为核心的新阶段，紧紧围绕立德树人根本任务、办好人民满意的教育根本宗旨和提高教育质量战略主题深化高等教育综合改革迫在眉睫。作为中国的首都，北京市高等教育资源虽然密集，但“多而不强”的问题非常突出，这也迫切需要立足北京实际，更加全面准确地认识高等教育在首都现代化建设中的作用，在坚持和强化首都核心功能、调整疏解非首都功能、加强京津冀教育协同发展进程中更好地发展首都高等教育。

1.从战略全局高度认识高等教育在首都现代化建设中的地位

进一步明确北京市各类高校（尤其是市属高校）功能定位，优化调整高校布局结构，加大世界一流大学建设的支持力度，重点建设一批国内领先、国际一流的优势学科和专业领域，支持北京市属高校特色学科发展。

2.积极推进高等教育研究与教学质量保障体系建设

进一步立足北京市实际，学习英国等发达国家的先进理念和经验，加快构建与我国高等教育評估制度相适应的具有首都特点的高等教育质量保障体系，努力形成依据高校功能定位（如研究型、教学研究型、教学型大学），教学水平与研究能力并重，政府、学校、专门机构和社会多元评价相结合，经费投入与绩效评估挂钩的高等教育质量保障格局。

3.切实落实高等教育公平政策

要立足本国国情，切实落实中央和北京市委、市政府相关政策部署，包括缩小获得优质高等教育机会方面存在的区域、城乡和群体差距。进一步完善面向家庭经济困难大学生的资助政策体系，不断提高资助幅度和受益面，推进高校制定因“校”制宜的教育公平方案，实现高等教育发展与高等教育公平并重。

4.积极引导高校强化领导力建设

进一步以扩大高校办学自主权、完善学校内部治理结构为主线，积极引导北京市高校强化自身的领导力建设。包括以《大学章程》建设为契机重视办学特色和使命、愿景的凝练；以学校“十三五”规划研制和落实为契机，推动学校明确未来的发展战略和重点；以建立健全“党委领导下的校长负责制”为重点，推动学校内部治理体系和治理能力的现代化；抓好“关键少数”，重视高校管理团队专业化发展。

5.大力推进高等教育中介组织建设

落实党的十八届三中全会提出的要“深入推进管办评分离”改革部署，从教育治理体系与治理能力现代化建设的战略高度重新定位我国现有的相关中介组织（行业协会、学会、科研院所）的作用，加快教育管理方式的改革，努力形成既有利于政府进行统筹管理，又能调动各种社会力量（第三部门、学校、家长等）参与教育管理的、民主的、多中心化的教育治理格局。

6.有效应对高等教育国际化带来的挑战

面对全球化对世界教育发展态势带来的影响，特别是经济科技教育占优势的西方发达国家对我国教育发展带来的压力和挑战（过去四年我国赴英学生总数增加了54%、2014—2015学年我国赴美学生与上年相比增加了11%），我们必须采取顺应潮流、主动应对的积极策略，服务首都“国际交往中心”建设，围绕“一带一路”战略需求，将培养具有全球视野与民族自豪感的创新人才作为人才培养目标的重要內容，进一步做好首都教育对外开放的战略规划和统筹管理工作，加大教育交流合作力度，探索中外合作办学新机制和新模式，引导中外合作办学向高质量、规范化方向发展。

参考文献：

[1]欧盟统计局30岁～ 34岁人群高等教育水平[EB/OL]. [2016-12-15]. http：//ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/-/tesem030.

[2]罗朝猛.英国新国际教育战略计划鼓励海外学生赴英留学[J].世界教育信息，2013（20）.

[3] 高等教育改革白皮书— 《高等教育：把学生置于体系中心》[EB/OL]. [2016-12-15]. https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/31384/11-944-higher-education-students-at-heart-of-system.pdf

（作者系北京教育科学研究院副院长）

[责任编辑：李艺英]