农业供给侧改革在路上

农业供给侧结构性改革的主要任务，一方面是对于大众农产品进行去库存，调整粮食供给；另一方面，除了保障农产品数量充足，是要通过政策改革等方式提高农产品竞争力

在2016年中央经济工作会议中，“农业供给侧改革”作为重点任务被提出，2016年12月召开的中央农村工作会议更是对此进行了全面部署。中央农村工作会议还讨论了中共中央、国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见（讨论稿）》。按以往惯例，这一讨论稿经讨论修改后，将正式形成2017年中央“一号文件”。从文件主题来看，2017年中央“一号文件”也将聚焦“农业供给侧改革”。

现在，2017年中央“一号文件”发布在即，中央对“农业供给侧改革”的重视程度前所未有。有专家指出：“体制机制改革创新应该是2017年供给侧改革的主要突破口或者工作抓手。”中国社科院農村发展研究所研究员李国祥表示，“农业供给侧改革”早在2015年中央农村工作会议上就已经提出，但2016年中央农村工作会议将之作为工作重点来强调，是深入推进改革的一个信号。

三条底线：

粮食安全、农民增收和农村稳定

2016年中央“一号文件”首提“农业供给侧改革”，并明确了农业供给侧结构性改革的方向，即要高度重视去库存、降成本、补短板。加快消化过大的农产品库存量，加快粮食加工转化；通过发展适度规模经营、减少化肥农药不合理使用、开展社会化服务等，降低生产成本，提高农业效益和竞争力；加强农业基础设施等农业供给的薄弱环节，增加市场紧缺农产品的生产。

李国祥认为：“农业供给侧结构性改革的主要任务，一方面是对于大众农产品进行去库存，调整粮食供给；另一方面，除了保障农产品数量充足，中央目标是通过政策改革等方式提高农产品竞争力，具体包括降低成本来提高价格竞争力。与此同时，要在质量安全上满足消费者需要。”李国祥表示，目前我国农产品缺乏价格竞争力，农业生产成本高的主要原因有三：一是租金高，近年来我国农村土地加快流转，租金成本上升速度快；二是人力成本高，未形成适度规模化经营；三是物化投入高，农药、化肥滥用现象严重。“要想解决这三个问题，首先在土地制度上，引导土地股份合作制，让农民以入股形式参与分红，调低人们对流转土地租金上升的预期；其次是促进农业机械化，以机械替代劳动降低人工成本；第三是提升农田施肥方式，转变农业发展方式，提高农药、化肥的利用效率。”他说。

“只有农业的生产和市场相匹配，才能充分挖掘农业的产业价值链。”一位农业部官员向记者表示，“我国正处在从传统农业走向现代农业的关键时期。十八届五中全会曾明确提出，要发挥消费在促进经济增长中的基础作用，这意味着农业的市场问题正被提到更高层面。而构建一个和生产相匹配的农产品流通体系正处于非常关键的起始阶段。”

中央农村工作会议提出，推进农业供给侧结构性改革，是“三农”领域的一场深刻变革，关系农业的长远发展，在方向性问题上不能出偏差，不能犯颠覆性的错误，必须守住确保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题的三条底线。

“这三条底线至关重要，是衡量推进农业供给侧结构性改革成功与否的重要标准，”中国农业科学院专家姜文来认为，粮食生产能力是关系国计民生的保“饭碗”大问题，农民持续增收关系到农民奔小康，农村稳定是国家稳定的基础，也是推进农业供给侧结构性改革的前提，在推进农业结构性改革过程中，要千方百计地维护农村稳定。

农业供给侧改革划出三条路径

从2016中央农村工作会议释放的信号来看，2017年农业供给侧改革将重点围绕三大路径展开。路径一，生产绿色优质农产品。会议强调，推进农业供给侧结构性改革，要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求转变。

农业部部长韩长赋解读会议内容时指出，农业供给侧结构性改革是整个供给侧结构性改革的重要一环，要求从生产端、供给侧发力，把增加绿色优质农产品供给放在突出位置，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，从整体上提高农业供给体系的质量和效率。

韩长赋提到2017年农业供给侧结构性改革敲定五大任务，其中前两项都与提高农产品供给质量有关。

其一是，调整农业结构。2017年将继续调减玉米，引导生猪养殖向玉米主产区、环境容量大的地区转移，建设优质奶源基地，逐步减少近海养殖，加快发展地方特色产业；其二是，推进绿色发展。深入实施化肥农药使用量零增长行动，全面推进农业废弃物资源化利用，抓好农业资源环境突出问题治理，加快建立以绿色生态为导向的农业补贴机制。

中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊分析说：“现在农业发展面临的主要矛盾是结构性矛盾，比如优质的绿色农产品不能够满足需求，所以说中央明确提出要把增加绿色优质农产品的供给放在更加突出的位置。”

路径二，推进农产品价格形成机制和收储制度改革。会议强调，推进农业供给侧结构性改革，关键在完善体制、创新机制，加快深化农村改革，理顺政府和市场的关系，全面激活市场、激活要素、激活主体。推进粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革。

韩俊解读中央经济工作会议内容时曾说：“农业供给侧改革最大的一场硬仗就是农产品价格形成机制和收储制度的改革。”他指出，农业政策要逐步由过去价格支持和干预为主，转向以直接补贴的“绿箱”政策为主。要让农产品价格机制有效影响资源配置，把政府和市场的关系逐步理顺，真正使得农产品形成有效供给，使得农产品的供给结构真正与需求结构匹配好。

最近几年，我国一直在改革农产品价格形成机制和收储制度。从2014年起取消糖料甘蔗临时收储政策，2015年起取消油菜籽临时收储政策，2016年起取消玉米临时收储政策。

韩俊透露：“接下来还要继续深化稻谷、小麦等主要农产品价格形成机制和收储制度的改革。”李国祥认为，2016年取消玉米临时收储政策是对农业政策的重大调整，从成效上来看，目前玉米种植面积大幅下调已经释放出一个积极信号，这对玉米去库存有积极影响。预计2017年改革会继续加大力度，发挥市场配置资源的决定性作用，解决收储中“进库容易出库难”的问题。

路径三，农村产权制度改革、投融资体制改革。在体制机制改革方面，会议提出，深化农村产权制度改革，改革财政支农投入使用机制，加快农村金融创新，健全农村创业创新机制。李国祥强调：“体制机制改革创新应该是2017年供给侧改革的主要突破口或者工作抓手。这其中，投融资体制改革在农业供给侧改革中将处于非常重要位置。”

他表示，农业投融资改革的核心有两点：一是在财政投入上，下一步应整合涉农投入。现在财政对“三农”投入总量大，但高度分散，项目建设与产业发展严重分离，在财政投入上应该进行整合；二是加快金融创新，吸引工商资本、社会资本或金融资本投资农业。

李国祥认为，下一步国家或通过财政注入资金成立担保公司，甚至设立单独的保险公司都有可能，在这方面目前地方已经在积极探索。

中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田则表示，深化土地制度改革，特别通过“三权分置”、规模经营等把土地成本降下来，也将是农业供给侧改革的一个重点。

以科技创新推动农业供给侧改革

“面对新的形势和挑战，中国农业发展战略思路必须要创新，中国农业政策必须要有大的调整完善，中国的农业必须要实现转型发展。”在北京召开的2016（第四届）中国粮食与食品安全战略峰会上，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊从战略、政策、产业三个角度，强调必须高度重视粮食安全，积极应对新挑战。“要高度重视它在农业供给侧结构性改革中的重要作用。”

我国虽是农业大国，但并非农业强国。小规模农业要提高竞争力，在韩俊看来，关键是要更加重视农业科技创新，重视内涵式发展，提高土地生产率，更加重视提高全要素生产率，在农业机械化、良种化、信息化、智能化、绿色化上做文章。

众所周知，农业高度依赖自然资源，尤其是依赖土地资源，这是农业成本高的一个重要原因。

我国农业生产中，各种生产资料的投入成本与土地租金基本各占一半，这一点在西方农业发达的国家中是很少见的。农业成本的不断提升，对农业盈利水平的挤压会越来越明显。

他举例对比说，“如果农产品成本上涨，美国等新大陆国家可以通过不断扩大农场规模来消解成本上涨，而东亚国家和地区，农场规模一般都很小，想扩大规模很难。就我国来说，我们的土地生产率并不低，但要想再提高劳动生产率却不容易。”

“农业不光是生产农产品，还有提供生态环境及文化传承的功能，具有多功能性。农产品价格形成过程中，市场应该发挥决定性作用，但政府该支持的还要支持，该保护还要保护。”韩俊分析说，农业发展到了一定阶段，就必然会进入高成本农业阶段。比如，日本采取政策措施对农业实行高度保护，如果完全自由竞争的话，日本的稻米产业可能就不存在了。

当然，这种支持保护并不是直接干预价格。韩俊强调，应该采取“绿箱”政策支持农业科技，支持农产品营销，甚至在具备条件的情况下，对农民直接进行收入补贴，这样农业竞争力还可以提升，也可以在一定程度上避免造成价格扭曲。

韩俊说，在确保农业产业安全、农民生计安全的前提下提高农业生产效率，只有一条路，那就是积极发展多种形式的适度规模经营。

“只有经营的规模达到一定水平，很多先进的科技才可以用，推广农业清洁生产方式才有可靠的支撑。”韩俊称，推进农业现代化必须立足于我国的基本国情、农情，中国农业发展最突出的特征就是人多地少。“我们有2亿多农户，户均土地经营规模也就七八亩，30亩以上的农户全国只有1032万户，这在全世界都是最小的农业经营规模。”

因此，他提出，今后我国还得积极发展适度经营规模的家庭农场、农民合作社，健全农业服务体系，让各种形式的规模经营，在现代农业的发展进程中真正发挥引领作用。

中国是世界上最大的粮食消费国，对全球粮食市场的影响在不断地加大，同时国际社会对中国的责任要求也在不断地提升。面对这个严峻的挑战，韩俊表示，“我们要始终坚持把饭碗牢牢端在自己的手上，确保谷物基本自给，口粮绝对安全。”

现在的情况是，当前，我们国家的口粮消费虽然在不断下降，但城市化水平越来越高，中等收入阶层规模越来越大，粮食总需求还在增加，食物结构在不断升级优化。

“从国际上看，当人均国内生产总值达到2万美元时，食物消费结构才基本定型，我国还处在食物消费结构升级的过程中，到2030年，我们的食物消费结构才会基本稳定下来。在这难得的战略期内，我们需要做的事还有很多。”韩俊说道。

韓俊说，我们要更加重视发展现代畜牧业，以满足人们对蛋白质的需求。“畜牧业的发展不能再采取过去那种拼资源、拼环境的方式，而是要发展健康的、生态型的畜牧业。此外，水产业方面，除发展淡水养殖外，还要更加重视发展远洋和深海渔业，这些科技含量高、经济效益也很好。”

当然，要让老百姓吃得更营养更健康，满足老百姓食品消费不断升级的需求，仅靠国内这点资源是不够的。韩俊提出，“我们要统筹国际国内两个市场、两种资源。在扩大紧缺农产品进口的同时，还要鼓励农业企业走出国门到国外参与投资农产品加工、储运和营销，去整合国外农业的产业链。这才是最有眼光的。”

“总之，农业供给侧结构性改革要坚持市场需求导向。”韩俊说，要按照“粮头食（品工业）尾、农头工（加工业）尾”的思路延长农业产业链，发展农业价值链，最大限度地推进农业产业体系、生产体系、经营体系的现代化。这样，农业的综合效益和竞争力才能真正发挥出来。

当前，我国农业发展的主要矛盾已不是总量不足的矛盾，而是供求的结构性矛盾。“过去粗放型的农业生产方式已不适应当下的国情，农业必须要调整发展思路，在继续保护、优化粮食产能的基础上，要更加重视科技、绿色、生态，更加重视可持续发展。”韩俊说。

责任编辑 王碧清