非营利机构参与公租房建设运营机制研究

陈雪峰　陈政辉

大量公租房的建设改善了中低收入人群的居住条件，有益于房地产市场的健康发展。然而，在公租房的建设及建成后的运营管理层面，都出现了不同程度的问题，如建设资金短缺、融资渠道狭窄、监管机制不完善、准入和退出机制不严密、公租房租金标准缺乏弹性等。这些问题的出现降低了公租房的建设效率，同时也阻碍了公租房政策的可持续发展。针对公租房建设和运营管理中存在的这些问题，政府控制和市场运行都存在不同程度的失灵现象。在这种情况下，本文尝试借鉴欧美发达国家非营利机构的先进经验，将非营利组织应用于公租房项目，充分利用其优势，缓解当前公租房面临的困难。

一、非营利机构参与公租房建设和运营管理的必要性

公租房的建设运营通常由资金筹集、房屋筹建、配租管理以及物业管理四个方面构成。前文提到公租房在建设和运营管理中出现了许多问题，针对这些问题，中央和各地政府推出了一些新的政策性指导意见，但从当前的现状来看，一些问题仍然存在，并且阻碍着公租房的建设和发展。

第一，资金投入大且不可持续。政府为保障性住房建设投入了大量的资金，其中公租房占比较大且比例在逐年上升，由表1不完全统计可以看到，2012年到2015年政府对保障性住房建设的投资额分别为10800亿元、11200亿元、10700亿元、15400亿元，呈逐年增加趋势。大量资金的投入为政府带来了一定的财政压力， 从政府资金的效果看，单方面的政府投资不足以支撑全部的建造及运营支出，且具有不可持续性，因此多元化的融资渠道一直是政府积极探索的道路。

目前公租房建设的融资渠道有以下五个来源：财政资金，包括中央财政的补贴、地方财政支出；银行贷款；住房公积金增值收益和贷款；保险基金；房地产信托，债券。这些融资模式一定程度上提高了公租房建设的资金投入，但各自都存在不足。针对目前融资渠道的不足，寻求新的融资模式很有必要，本文将非营利机构引入到政府公租房的融资领域，一方面可以降低政府资金借贷所产生的交易费用，另一方面可以解决目前融资难的问题。

第二，监管机制不完善。对于公租房建设的监管，就目前来看，全国还没有对公租房如何监督制定具体的规定，《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中，也只对公租房的监管作了原则性指导。不同地区都提出了各地的暂行办法，笔者通过对重庆、北京、上海、深圳等地《公共租赁住房管理暂行办法》的研读，发现各地政府对于公租房的管理参与度较高，参与部门较多，但仍存在不完善的地方。

从监管机制来看，除重庆市外，其他地区均没有相对独立的监管机构，住房保障管理部门既是项目的建设者和实践者，同样又是监管者，这样难免会导致监管力度、信息公开度及透明度不够的现象。重庆市虽然设立了公租房管理局，但根据《重庆市公共住房租赁管理暂行办法》了解到，它不仅要进行监督管理，同时要对公租房的建设、规划及建成后的配租等工作负责，这仍将导致监管部门独立性不强的后果。重庆市公租房管理局隶属于重庆市国土资源和房屋管理局，这种直属部门间的监督，同样会影响监督实施的效果。另外，政府直接指定建设单位参与项目建设，没有了相应的监督，容易出现权力寻租、质量隐患等问题。

第三，管理机构臃肿。从各地的《公共租赁住房管理暂行办法》中不难看出，公租房管理中大量的政府机构参与，给政府带来了不小的工作压力。以深圳市为例，为保证公租房建设，由深圳市住房和建设局进行管理工作，下设住宅售房管理服务中心、住宅租赁管理服务中心、物业专项维修资金管理中心、住宅发展事务中心、建设工程质量监督总站、施工安全监督站、建设工程造价管理站、建设工程交易服务中心、建设工程质量检测中心、建设科技促进中心10个部门，大量的人员参与其中。

对于新设机构的地区，在重庆市，成立公租房管理局时，市公租房管理局为满足财务、计算机、法律、工程管理、住房管理等職位需要，面向主城九区区域内机关事业单位在职、在编、在岗工作人员公开选调10名工作人员，这些人员的招聘并没有真正满足公租房管理对相关人员的需求。重庆市公租房管理局的编制为45名人员，与目前主城区公租房3000万平方米、人口近700万的规模相比，机构人员十分紧缺。这种情况在其他城市同样存在。

大量政府机构的参与以及专业人员的招募，在带来人力资源压力的同时，也造成了政府机构的臃肿，这与国家提倡精简机构的政策相违背。因此要想切实做好公租房管理，未来住房保障机构人员及其他相关员工的配备应该向社会寻求。非营利机构的成员具有志愿性和无偿性的特点，且积极性较高，因此将这些人员招募过来能够很好地解决政府人力方面的压力。

二、非营利机构参与公租房建设和运营管理的机制探索

考虑到政府在建设和管理公租房过程中存在的问题，下面将通过政府、非营利机构两个角度去考虑，强化各参与方自身作用的同时，将非营利机构引入到公租房的建设和管理中去，并对其进行合理分配和管理。

（一）政府作为制度的制定者以及公共产品的分配方

政府作为制度的制定者以及公共产品的分配方，主要任务是发挥其主动性和引导性，首要目的是在制定相关政策时表达诚意，以便和非营利机构达成合作，将非营利机构引入到公租房之中。

1.权力下放并减少对非营利机构的内部干涉

权力的下放一方面是便于政府精简机构，减轻人力支出；同时通过非营利机构公平公正的特点来避免公租房分配出现不公平的现象。权利下放给非营利机构即允许非营利机构参与相关的监督及后期管理工作，可以有效避免暗箱操作的情况发生，让监督能够做到独立、有效。

2.制定相关的引导和激励政策

为进一步提高非营利机构的积极性，政府可以出台相关的激励政策。鉴于非营利机构不同于普通企业，其价值实现更倾向于社会认可度以及公益性的层面，政府应该提供精神以及文化层面的激励政策。同时提供一定程度的税收优惠及减免政策，来激励非营利机构积极参与到公租房的建设和运营管理里面。

3.定非营利机构资金监管机制

考虑到非营利机构可能存在“志愿缺失”的现象，因此有必要制定资金监管机制。政府制定相关的监管机制，既是对这些公益资金的有效利用，也是使公益资金可再生的保障。政府应避免采取行政化的监管方式，减少对非营利机构的干预，主要采取法律和经济方式进行管理。在法律方面需要制定出详细的违规使用相关公益资金的处罚条例；在经济方面则让非营利机构定期进行相关资金使用情况的公示，并对其进行核算。

（二）非营利机构作为参与方

非营利机构作为参与方，要建立与公租房建设和运营相融合的内部机制，旨在加强自身综合能力，更好地发挥在公租房相关领域的作用。

1.制定内部管理和监督机制

在结合政府相关监督机制的前提下，加强内部成员相互间的监督和检举，可以有效地降低贪污腐化的程度。具体到实践上，可以对具有证据的相关监督和举报进行奖励，并保证检举者信息不被公开。

2.提高内部成员在公租房层面的综合素质

公租房的建设和运营管理需要一定的专业素质和道德素质，缺乏专业人才必将降低非营利机构的服务质量，影响非营利机构在公租房领域内的作用发挥。非营利机构可以定期對内部成员进行公租房基本知识和相关政策的集体学习，对在公租房运营管理中分配有具体工作的成员进行培训，制定具体的培训计划和任务指标，来提高非营利机构本身的综合素质。

3.建立成员激励机制和绩效评价体系

对非营利机构成员的激励是完善整个非营利机构内部体系的关键。非营利机构人员构成基本有四类：董事会成员、管理者、志愿者、雇佣人员，因此制定内部激励机制和绩效评价体系要有针对性。

董事会作为内部体制的制定者，对于志愿者要加强荣誉方面的奖励。对于受薪人员，则要制定有关薪酬方面的激励机制。无论对于志愿者还是受薪人员，都需要定期进行道德和机构价值观的教育，这样可以让受薪人员在一定程度上降低对薪酬的期望值，也可以提高整体的道德素质。设计一个综合绩效评价表，将专业知识、公租房住户满意度、分配任务完成度等作为评价指标，定期对成员进行绩效评价，对于表现优秀的成员进行荣誉和物质方面的奖励。

非营利机构参与公租房全过程机制的建立，具有重要的理论指导意义，为非营利机构的参与提供政策指向，提高非营利机构参与的积极性，让非营利机构在减轻政府关于公租房的财政支出和人力资源消耗中起到的作用能够真正得到实现。

参考文献：

1.李泽.公共物品的有效供给——政府、市场、非营利组织的合作.经济视角.2013.27

2.赵迪.支持非营利机构建设保障性住房研究.城乡建设.2013.08

李求军/责任编辑