人民政协界别设置及其作用发挥研究(二)
——人民政协界别工作中存在的问题成因及对策建议

周青山 俞 玲

(1.2.湖北师范大学，湖北 黄石 435002)

人民政协界别设置及其作用发挥研究(二)
——人民政协界别工作中存在的问题成因及对策建议

周青山1俞 玲2

(1.2.湖北师范大学，湖北 黄石 435002)

加强界别建设是提高政协履职实效的重要基础，对人民政协事业乃至整个中国特色社会主义民主建设具有极其重要的作用，从而为执政党长期关注。科学设置界别并充分发挥界别作用，必须清醒认识到界别工作中存在的问题及其成因，进而有针对性地从思想制度、模式、载体等方面加以改进。

人民政协 界别设置 界别作用

四、政协界别工作问题突出的成因

政协界别工作突出问题的存在，有着其深层次的原因，主要表现在界别分类特色淡化、界别委员责任意识弱化、界别工作长效机制缺乏等三个方面。

(一)界别特色淡化

一个政治组织机构的社会作用，往往是通过其自身富有特色的系统组织要素得以有效地发挥出来。界别是政协的基本单元，每个界别都是由具有共同属性的人组成，但界别之间又应各有特性。人民政协要全面彰显中国特色社会主义民主特征，就必须注重突出其界别特色。可是近年来，某些界别的鲜明特色存在着淡化的现象，势必影响界别整体作用的发挥。最为典型的是特邀界别，这一界别的委员来自不同的职业、行业和领域，基本上都是因为人数限制或比例限制而无法进入其他界别，以致各地政协的特邀界常常成为一个委员人数最多、委员构成最多元、委员成分最庞杂的界别，但它“既没体现‘特邀’的性质，又在一定程度上削弱界别的特点”[1]。

(二)缺乏担当——政协委员界别责任意识弱化

政协委员作为政协参政议政的主体，是各个界别的代表，每一位委员的背后，都存在着一个人数众多的社会群体，他们本应是所在群体的利益代言人，以服务本界别群众为己任。然而事实并非完全如此，由于政协委员非界别群众推选产生，他们往往对自己的界别身份认识不够，又因为缺少界别群众的有效监督和约束，所以服务界别的政治责任感和使命感不强，不能以本界别代表的身份，反映界别群众的呼声，维护界别群众的利益，提出针对本界别问题的提案，难免出现人云亦云、提案趋同的现象，成为影响界别作用发挥的重要思想因素。

(三)运转不畅——界别工作缺乏长效机制

政协界别工作要可持续地有效展开，就必须有健全的长效机制维系其系统运转的通畅。事实上，有些层级的政协界别工作，明显缺乏这种长效机制。主要表现在：一是界别服务机制不健全。如界别活动的形式、活动的内容以及政协机关怎样更好地服务于界别等诸多方面依然存在着一系列不规范的问题，人员、经费、场所等方面保障不足，界别活动常常遭遇困境，不同程度地影响到政协委员的积极性，进而影响到界别工作的有效推进。二是界别调整机制不健全。没有形成一个随着社会结构的变化而及时合理地调整界别的机制。在何种条件、何种情况下需要对哪些界别进行调整，调整的标准、程序和要求是什么等等，都缺乏具体的规定。三是组织活动机制不健全。迄今为止，关于如何召集和开展界别活动等问题还缺少具体的规定，组织者、组织原则、组织方式这些方面依然不明确。除了党派和团体界别之外，政协在组织领导其他界别开展工作上多数处于较为随意或零散的状态，缺乏应有的政策支撑和实施细则等相关规定。四是界别工作考核机制不健全。缺乏对界别召集人、界别小组以及委员界别工作的考核。由于在界别工作中缺乏一种争先创优的良好氛围，直接影响到界别活动的顺利开展。

五、发挥政协界别作用的对策思考

针对界别工作中存在的突出问题及其成因，应主要从以下五个方面入手，进一步提升界别工作的实效性。

(一)提高思想认识——强化界别建设的理性思考

政协界别工作面向现代化、面向世界、面向未来的可持续推进，需要有对其存在依据、生态条件、价值意义、社会功能、核心主题、内在机制、结构要素、时代跟进等等各个方面予以深刻的认识和理性的思考，尤其要注重反思其组织功能的定位、工作优势的突出、群众观念的强化，从而不断提升对于政协界别工作的思想认识高度。

第一，明确政协界别的性质与功能定位。界别是政协组织的“天然细胞”和基本单元，是党联系群众的桥梁和纽带，关系到实现人民群众有序政治参与的渠道和途径，决定着政协履职尽责的实效，必须深化对界别工作重要性的认识，把加强界别建设、发挥界别作用提高到政协自身建设的应有地位。

第二，更好地突出界别组织的工作优势。要正确认识界别组成是政协的独特优势。与人大代表由区域选举代表组成并负责表达区域利益不同的是，政协委员由界别协商产生，不受地域和人口比例的限制，囊括了社会各个方面，负责表达界别利益，与人大构成“条”与“块”的有机结合。在界别委员中，蕴含了大量的各个领域的精英，汇集了各行各业的拔尖人才。因此，必须利用他们丰富的专业知识、技能和经验，激发其政治热情，提高其政治参与度，充分展现政协所特有的界别优势，发挥界别的倍加效能。这正是政协重要的价值体现，对此，在思想上应有高度的自觉。

第三，引导界别委员树立界别群众观念。任何界别都应该以群众的根本利益作为自身存在的出发点和落脚点，没有群众基础的组织注定会成为无源之水、无本之木。在政协委员开展活动的时候，要坚持的一条基本原则就是从界别群众中来、到界别群众中去，密切同本界别群众的联系，始终保持人民政协的人民性。政协委员的工作实效及考核评价，应当以界别人民是否满意，以及满意的程度为标准。界别委员必须牢固确立界别意识和代表意识，增强归属感，密切界别成员间联系，努力创新界别活动方式，使“委员服务界别群众”的理念真正落到实处。同时，政协组织也应增加界别意识，增加界别活动频率，助推政协委员界别意识的强化。

(二)适时适度调整——实行科学合理的界别设置

科学的界别设置是做好界别工作、发挥界别作用的基础和前提。要依据政协性质定位、社会经济发展状况以及党和国家工作任务要求，以统一高效为原则，科学合理地设置和调整界别，尽量满足不同群体的利益诉求。

第一，明确界别划分标准。一些团体界别和职业界别彼此之间交叉重叠严重的问题，只能通过制定明确的划分标准来解决。我们在尊重历史和传统的基础上，结合当前“五位一体”的总体布局，以及政协提案内容的类别情况，依据政治、经济、文化、社会、生态文明五大建设统筹归类，提升政协界别的专业性。然后在此基础上根据具体情况和需要再行适当分类，如经济既可以按三大产业也可以按所有制形式区分等等。值得强调的是，制定划分标准，既要契合政协性质，以扩大团结面、增强包容性为原则，还要站在全国整个政治体制建设的高度，注意与人大代表制度相协调，使二者互为补充、相得益彰。

第二，适当增设新的界别。随着经济社会的发展，界别不断增加是人民政协正常的发展趋势。针对新兴社会阶层的利益诉求，如律师、会计师、经纪人等从业人员已经越来越成为具有很强社会影响力的社会群体，应当在避免重复的前提下适当考虑增设相应的界别。只有根据新兴社会阶层的实际需要设置代表其利益的界别，才能更好地协调各方面的利益、促进和谐社会的建设。新界别的设置要注意把握几个基本原则：其一，面对新的经济社会组织和新兴社会阶层与群体，现有界别无法涵盖；其二，新兴经济社会组织和社会阶层形成较大规模、有着独特利益需求并在经济社会发展中产生较大影响；三是适度控制界别总量，保持基本稳定，不要过于细化，能够归于已有界别的就没必要新增。

第三，调整现有的界别构成。通过合并、削减、拆分、优化名称等方式合理调整已有的界别。对一些性质或者功能相近的界别，有必要对其进行合并，例如科技界与科协界，可以以科协为依托进行整合，既有利于节约有限的政治资源，也有利于提高科技界别的组织化程度。对成分日趋多元的界别，如经济界，委员人数过于庞大且呈不断扩大之势，现全国政协经济界委员仅次于特邀人士界，达到151人，相当于一些界别人数的四、五倍，建议结合工商联界对其进行更具体的划分。优化界别名称以调整不同群体所属，是界别发展的有效做法，如文学艺术界变为文化艺术界、社会福利界改为社会福利和社会保障界等在历史上都曾取得了较好的效果，可以继续实行。至于特邀人士界别，由于缺少界别特色，无法明确界别定位和发挥界别作用，建议逐步取消。考虑到历史原因，至少在委员人数和资格上进行严格控制。

(三)健全运行机制——完善界别工作的制度体系

制度具有根本性、长期性和全局性，实行与时俱进的制度创新，使当代社会先进的时代元素有效地融入到界别建设的制度体系之中，不断完善制度体系，可以说是政协界别工作得以畅通运行的一个关键所在。

第一，建立健全界别自身工作制度。除党派和团体界别有坚实的组织保障，能较好地发挥界别整体作用外，不少界别因缺少依托难以形成界别组织力量。为推动界别工作，必须形成包括界别协商、界别监督和界别参政议政等履职机制在内的系列工作机制。重点在三个方面下功夫。一方面要进一步完善界别召集人制度，明确召集人的资格条件和产生程序，可以尝试实行召集人常任制和专职制度，赋予应有的权利、职责和待遇，改变政协大会时临时发挥作用的现象，切实提高界别活动组织化程度。另一方面是要健全专委会联系界别制度，在大量界别缺少组织依托而影响界别工作的条件下，专委会所具有的基础平台作用至关重要。要根据新的形势，适当调整专委会设置，以适应“五大建设”总体布局的需要，确保专委会对各个界别的实质性领导与管理，增强专业性和对口性，明确专委会在界别工作中的具体职责，以及坚持以界别为单位组织实施各项活动的要求，为界别工作提供强有力的组织保障。再一方面是要建立界别会议制度。从内容、程序到原则、目标等各个方面加以具体规范，形成常态化的会议机制，以增强界别意识，形成界别合力，提高界别履职实效，彻底改变只在政协全会时才有界别委员集中开会的状况。

第二，建立健全界别与政府相关职能部门联系制度。根据界别自身的工作性质和特点，确定不同界别与政府相关职能部门的对口联系，有利于增强政协界别工作的针对性和实效性，也有利于提高政府职能部门的工作效率。在制度中应明确这些对口联系的政府职能部门，有义务经常地向对口界别通报相关情况，做到公开透明、资源共享，并对界别的有关意见和建议及时进行处理和回复。当然，政协各界别也应与政府相关职能部门加强沟通，尽力争取到这些职能部门的配合与支持，更有效地开展好界别的相关工作，实现两者之间彼此支撑、相互促进的局面。

第三，建立健全政协委员联系界别群众制度。密切政协委员与所在界别群众的联系，既是政协委员的履职内容和重要目标，也是充分发挥界别作用的基础性工作。政协是一个民意机关，政协民意的最大特点是界别民意。因此，应通过制度建设引导各界别委员结合本界别的特色，采取委员工作室、界别联络站等多种形式强化与界别群众的联系，及时了解和反映所代表群众的意见和要求，让界别群众的意见和愿望都能通过自己的代表得到表达和反映。同时在界别群众中大力宣传党和国家的大政方针政策，积极主动地协助政府职能部门维护群众的合法权益。此外，各界别委员也应充分发挥自身的专业知识和长处，主动帮助本界别群众解决生活中的实际困难，真正成为界别群众的贴心人。所有这些内容和要求都有赖制度加以明确规范，以便取得长期效应。

第四，建立健全界别工作考核评价机制。要充分调动政协委员的工作积极性，提高界别工作成效，必须做到奖惩分明，建立健全考核评价机制。界别工作考评应围绕界别工作目标与任务，既要制定统一的界别考核评价制度，也要提出各界别突出自身特点的具体考核办法。通过可量化的考核激励制度，对界别参加政协会议、开展调查研究、反映社情民意、提交界别提案等履职活动作出硬性规定，对表现优异的界别及在界别工作中表现优秀的政协委员进行表彰，树立典型，进而在各界别内部及界别间形成良好的示范效应，促进争先创优良好氛围的形成。界别工作考评要坚持自上而下与自下而上的结合，除注重组织考评作用外，还要发挥界别群众参与考核的积极性和主动性，有必要积极探索委员向本界别群众定期报告履职情况的制度，接受群众监督与评价。

(四)创新工作模式——增强界别工作的有效性

第一，创新“阳光运行”的界别工作宣传模式。针对社会上对政协界别缺少了解的现实，要把界别的宣传工作提到应有的高度，切实利用好政协的所属网站以及刊物，更要借助一些新兴媒体、门户网站等传媒形式，加大对界别工作的宣传力度，不断扩大其社会影响，使其在阳光下公开透明运行，既有利于增强委员服务界别群众的责任意识，又有利于界别群众对委员的监督与约束。

第二，创新“价值认同”的界别工作认可模式。通过丰富多彩的界别活动，充分展现界别的优势与特点，是提高认可度的重要途径。界别活动的开展，要注意坚持两条原则。一是坚持一切从实际出发、实事求是的原则。要注重活动的实际效果，切忌形式主义，反对单纯为活动而搞活动。二是坚持适度的原则，开展活动必须做到一张一弛、松弛有度。这就对活动的内容提出了很高的要求，即活动的内容应该贴近生活，活动形式要多种多样，活动的安排也应科学合理。只有这样，才能激发政协委员以饱满的热情参与到这些活动中去，也唯有如此，才能增强社会各界对政协界别工作支持配合的力度，进一步提高界别工作的社会认同。

第三，创新“统筹服务”的界别工作保障模式。做好界别工作离不开各级政协组织的重视、支持、服务和保障。一方面需要明确界别工作领导责任，实行主席会议成员人人有责，确保界别工作有序开展。另一方面，政协机关应当树立服务思维，切实做好界别活动的统筹、后勤保障等工作，努力为界别活动的有序开展创造有利的条件。具体来说，就是应当根据界别活动的工作需要，妥善安排好相关工作人员以及活动场所、活动经费等，当一个称职的好管家，为界别活动的顺利、有序开展创造更加便利的条件。

(五)丰富工作载体——增添界别工作的内在活力

丰富和完善工作载体，拓展界别工作空间，重点要做好以下四个方面的工作：首先，要不断拓展界别活动空间。在充分利用提案、考察调研、社情民意、会议发言等传统载体的基础上，不断创新界别活动载体，拓展界别活动平台，改进界别活动方式，充分发挥政协界别的作用。我们认为加强界别网站建设，开展界别联谊会、界别情况通报会、界别经验交流会等都是拓展界别活动空间的不错选择。其次，要不断拓展社情民意表达空间。界别委员要通过QQ、微博、微信等网络媒体以及大数据，紧紧围绕所联系界别群众关注的社会热点难点问题，广泛征集社情民意，并做好梳理、分析、综合社情民意的工作，并及时、准确反映给政府相关部门。再次，要不断拓展界别委员建言议政空间。通过各种途径，不断增强界别意识，尊重界别的主体地位，每年都要将界别工作纳入各级政协的年度计划，凸显出界别在参政议政中的重要地位。在政协活动中，尤其是在常委会和全委会上，应适当安排委员以界别的名义发言，多发界别之声；在调研考察活动中多以界别组织实施等等。最后，还应不断拓展界别合作空间。开展好各界别活动是做好界别工作的基础，但也要注重界别之间的协作，发挥各界别专长与智慧，更好地凸显政协界别整体优势。鼓励和支持涉及面广、社会影响较大的课题进行跨界别的调研、形成多界别的集体提案，提高资政价值。政协组织应发挥好领导和协调作用，打造界别合作平台，可以通过召开界别召集人会议、界别代表座谈会议等多种形式，形成界别工作合力。

以上主要围绕政协界别设置及其作用发挥主题，从界别历史发展的特点和规律、界别工作存在的问题和原因，以及发挥界别作用的对策等方面作了一些初步的探讨。这些探讨仅仅只是管中窥豹，还有很多需要深化、强化的地方。如，如何准确把握界别的价值功能？如何建立起适时合理地调整界别组织结构的活化机制？如何进行政协界别的载体创新？如何汲取其他国家在民主政治建设方面的研究成果和实际经验等良性发展因子？如何批判继承传统文化中有利于政协界别工作的价值元素等等，都有待于更进一步的深入研究和探讨。只有结合中国的国情，不断深入研究政协界别工作中出现的新情况、新问题，在理论和实践上不断创新，才能更好地发挥政协协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用，不断增进社会和谐，为全面建成小康社会、实现中华民族的伟大复兴凝聚更多的正能量。

[1]陆亚林.论政协界别中的“特别邀请人士界”[J].中央社会主义学院学报，2010，(03).

责任编辑：贺俊春

2016-11-14

1.周青山(1962—)，男，湖北仙桃人，湖北师范大学马克思主义学院院长、教授，政协理论研究中心主任；2.俞玲(1970—)，女，江苏南通人，湖北师范大学马克思主义学院、政协理论研究中心副教授。

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1671-2803(2017)01-0036-05