我国“绿色税收”制度体系的构建
——兼评环境保护税法

黄美虹

(甘肃政法学院 民商经济法学院,甘肃 兰州 737100)

我国“绿色税收”制度体系的构建
——兼评环境保护税法

黄美虹

(甘肃政法学院 民商经济法学院,甘肃 兰州 737100)

近年来，许多地区雾霾现象频发，环境问题已发展到威胁公众生命健康的严重程度。尽管我国在上世纪70年代就实行了排污收费制度，但排污费收入的逐年上升仍阻止不了环境的日趋恶化。随着“生态文明”“绿色发展”等理念的提出，税收制度也在着力进行“绿化”。2016年12月25日，《中华人民共和国环境保护税法》正式出台，成为我国第一部专门针对环境污染的绿色税收单行法。严格执行环境保护税法，落实环境保护“费改税”，推进我国税收制度的“绿化”进程，势在必行。

绿色税收；环境税；构建

改革开放以来，我国经济发展突飞猛进。然而，片面追求经济效益的粗放式发展方式，导致资源浪费、环境恶化、生态破坏等严重的社会问题。因此，党的十八大及十八届三中全会将“生态文明”纳入社会主义建设事业总体布局，国家税务总局也做出响应，以绿色发展理念“绿化”我国税制。

2016年12月25日，历经6年立法、两次审议的《中华人民共和国环境保护税法》(以下简称《环境保护税法》)在十二届全国人大常委会第二十五次会议上表决通过，是我国第一部以直接税形式、专门体现“绿色税制”的单行税法，该法将在促进环境保护、建设生态文明方面发挥重要作用。

一、构建绿色税收制度体系的背景分析

(一)绿色税制的经济学理论基础

英国经济学家庇古在其著作《福利经济学》(1920)中最早提出了所谓的“庇古税”理论，被认为是环境税收理论的基础。庇古在阐述经济活动外部性理论的基础上，提出“应当根据污染所造成的危害对排污者征环境税，用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距，使二者相等”。[1]

按照庇古的观点，规制浪费资源、污染环境等负外部性经济行为的方式是对其征税，进行外部成本内部化，让其负担相应的社会成本。相应地，对综合利用资源、保护环境的正外部性经济行为就应该进行补贴，对其进行鼓励，此理论被认为会产生环境效益和经济效益“双重红利”。因此，西方国家于上世纪七八十年代相继开征了环境税。目前，诸如美国、荷兰、瑞典等国不仅建立了相对成熟的环境税收制度，而且环境税已经成为许多国家实施环境政策的主要手段。

2013年，习近平总书记指出:“良好生态环境是最公平的公共产品”。而税收的经济学含义正是纳税人向政府购买公共产品的价格。从这个意义上说，政府通过税收筹集环境保护资金，向公众提供良好生态环境这一公共产品，正是绿色税制在逻辑上的必然选择。[2]

(二)环境保护“费改税”的必要性

我国的环境税法律制度起源于20世纪70年代的排污收费制度，该制度实施三十多年来，在筹集治污资金，加强环境执法建设，促进企业节能减排方面发挥了重要的作用。尽管国家陆续制定了一些办法对排污收费制度进行规范，但该制度依旧存在诸多弊端。

一是法律层级较低，执法力度明显不足。除2003国务院颁布《排污费征收使用管理条例》是行政法规外，其他环境收费的法律依据都是层次较低的部门规章或地方政府规章，法律位阶低。环保部门对于少缴、漏缴、不缴排污费的行为，只能给予行政处罚，缺乏强有力的执法保障。企业违法成本低，现实中排污者少缴、漏缴、不缴排污费的情形大量存在。二是征收管理混乱，地方政府干预严重。一方面，地方政府打着“排污费、环境费”的旗号进行的收费名目繁多且很不规范。据统计，仅在土地资源收费领域，许多地方仅官方认定的土地收费项目就在100项以上，如果把搭车收费等乱收费项目计算在内的话，估计有200多项。[3]另一方面，不少地方依赖高污染、高排放企业发展地方经济、增加财政收入。地方政府为了眼前的经济利益和所谓的政绩，干预环保等部门的环境执法行为。

在我国，税收立法权集中于中央，若无法律、行政法规授权，地方政府就没有税种的开征、停征权。税收制度相比收费制度具有明显的规范性、稳定性和执法刚性。对于税收违法行为，除加收滞纳金、罚款外，税务部门还可采取查封、扣押、拍卖、变卖、通知其开户行扣缴税款等税收保全及强制措施，对于严重的偷逃税款行为，还可上升到刑法层面，追究其刑事责任，执法保障力度强。

我国于2015年6月，正式启动了环境保护“费改税”制度。经过两次审议，2016年12月25日，以“谁污染谁付费”“税负平移”为原则制订的《中华人民共和国环境保护税法》正式面世，规定该税种的纳税人为“直接向环境排放应税污染物的企事业单位和其他生产经营者，应税污染物为大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。

二、我国现有税制的“绿化”情况梳理

(一)资源税

我国于1984年对原油、天燃气、煤炭等矿产资源开征的资源税，是最早出现的与环境保护有关的税种。尽管该税种开征的最初目的是为了调节资源级差收入，但在促进企业合理开发、利用资源方面也具有重要的作用。但由于从量计征方法不与价格和企业收益挂钩，加上税率较低，造成企业在资源价格上涨时过度开采、资源价格下降时负担较重的情况。

2011年开始，我国先后对原油、天燃气、煤炭和金属矿产资源实行了从价计征改革，水资源税已于2016年在河北省开展试点工作。资源税从价计征和扩围改革工作，必定在促进资源节约和综合利用、减少资源浪费方面发挥源头性的重要作用。

(二)消费税

我国于1994年进行分税制改革，确立了较为完善的消费税制度，选取一些特定、特殊的消费品与增值税实行双层次调节征收，在增加财政收入的同时，对特定的消费行为进行调节。随着生态环保理念的增强，消费税走上了“绿化”之路，在促进企业“绿色生产”、引导人们“绿色消费”方面发挥着重要作用。

分别于2006年和2015年新增的游艇、实木地板、木质一次性筷子、燃料油、电池、涂料等税目都与环境保护和绿色消费有关。加上原有税目中的卷烟、鞭炮焰火、摩托车、小汽车、化妆品等，现行消费税14个税目中涉及生态环境保护的就有10个。另外，2006至2015年间，大排量乘用车、成品油、卷烟的税率均有大幅提高。这说明作为流转税主体税种之一的消费税，在促进绿色发展方面的作用也不容小觑。

(三)车船税

于2007年1月1日开征的车船税，是向车船的保有人征收的一种财产税，用以筹集地方财政资金，支持交通运输事业发展。2011年，车船税进行了大幅改革，按排量大小对乘用车设计了不同的税率档次，排量小的税率低，排量大的税率高，同时规定“节约能源、使用新能源的车船可以免征或者减半征收车船税”。车船税的改革也体现出了促进节能减排、鼓励绿色消费的环保理念。

新出台的环境保护税法对机动车、船舶等流动污染源免征环境保护税，也是考虑了现行的车船税、消费税已经按排量对机动车的购买使用行为进行了征税，在当前推进结构性减税的大环境下，不宜再增加其使用成本。

(四)其它税种的“绿化”改革

1.增值税。为了支持资源综合利用、鼓励节能减排，1995年以后，国家陆续对页岩油、再生水、再生沥青混凝土等资源综合利用产品，以及污水处理、垃圾处理等资源综合利用劳务等实行增值税免征、即征即退、先征后退等税收优惠政策，并不断对其进行调整完善。

2.企业所得税。财政部、国家税务总局先后制订了《资源综合利用企业所得税优惠目录》《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录》，通过减计收入、税额抵免、免征减征等多种企业所得税减免方式，对资源综合利用及清洁生产企业实行税收优惠。

3.关税。随着经济的全球化，自由贸易与环境保护的矛盾也日益凸显，包括我国在内的许多国家，为保护国内生态环境及国民健康，对一些污染环境、影响生态的进口商品设立了较高的绿色关税壁垒。同时，为使国内绿色产品迅速占领国外市场，对出口产品实行了退税等绿色补贴。绿色关税政策在保护国内生态环境、促进国内企业绿色发展发面也发挥着十分重要的作用。

另外，车辆购置税、耕地占用税、城市维护建设税等小税种也与环境税有或多或少的联系。

三、进一步完善我国绿色税制的意见建议

通过对我国现行绿色税制的梳理，我们可以看到，我国税制中的大多数税种，都进行了不同程度的绿化，既有规制企业负外部性、引导绿色消费的约束性税收制度，如资源税、消费税、车船税等，也有鼓励企业正外部性的增值税、企业所得税、关税等激励性税收制度。加上新近出台了以直接税形式，专以保护环境、防治污染为目的的《环境保护税法》，可以说，我国的绿色税收体系已基本建立。

但是与美国、荷兰、瑞典等绿色税制较为先进的发达国家相比，我国的税收制度还有很大的“绿化空间”。

一方面，约束性税收制度的绿色覆盖范围应该进一步扩大。比如：为从源头上防止水资源浪费、滥伐林木、过度捕猎等行为，资源税还应将淡水、森林、草场、野生动植物等资源纳入资源税征收范围。消费税应以覆盖“高耗能、高污染”为扩围方向，将私人飞机、高档皮草等奢侈品和实木家具、不易降解塑料制品等非环境友好型消费品等纳入消费税征税范围。

另一方面，激励性税收优惠措施的幅度和力度应进一步加大。应针对垃圾回收、污水处理、废旧物资回收再利用企业、以及相关的绿色产品设备生产企业等完善相应的增值税、企业所得税、关税、车船税等税收优惠措施，鼓励和激励绿色产业经济的发展。

同时，环境保护税的应税污染物应适时调整扩大。在今后该税收征收管理过程中，应不断积累征管经验，提高征管技术，做好应税污染物的监测、统计等工作，对环境保护税的税目、税率等进行适时地调整完善。同时，环境保护税款应专门用于自然环境的修复、改善和治理，做到专款专用。

我们也应该看到，绿色税制的建立和形成不是一蹴而就的，我国的绿色税收制度正处在初步建立和不断发展完善之中，真正实现绿色税制还有很长的路要走，还要在服务经济社会发展的过程中不断地进行探索和完善。

[1] D.W Pearce，A.R.K.T..Economics of Natural Resources and the Environment[M].Baltimore: The Johns Hopkins University Press，1990：8.

[2] 葛玉御.以绿色发展理念绿化我国税制[J].税务研究，2016(10)：9.

[3] 林霞，张宝健，左松洁.我国的土地税制的问题与建议[J].商情，2009(14)：88.

[4] 刘春颖.试论我国环境税法律制度的设计[J].研究探索，2016(1)：110-113.

[5] 郭少华.基于生态环境视角的我国绿色税收体系研究[J].财政监督，2016(18)：77-80.

责任编辑：何玉付

On the Construction of China’s “Green Taxation” System——Comment on the Tax Law of Environmental Protection

HUANG Meihong

In recent years,the phenomena of haze takes place frequently in many places,so environmental problem has developed into the severity of threatening the public life and health. Although in the 1970s’s China the effluent charge system was carried out,the rising pollution charges year by year cannot stop the increasing deterioration of environment. With the put-forward of the concepts of “ecological civilization” and “green development”,tax system has also been going through “greening”. On December 25th,2016,“Environmental Protection Tax Law of the People’s Republic of China” was formally issued,and has become China’s first green taxation separate rule specially for environmental pollution. It is imperative to strictly carry out environmental protection tax law,implement the “tax for fees reform” of environmental protection,and promote the course of China’s “greening” tax system.

green taxation; environment tax; construction

2017-04-27

本文系甘肃省循环经济与可持续发展法制研究中心2015年项目“基于生态文明的环境税制度研究”(编号:NCELCS2016010)阶段性研究成果。

黄美虹 (1986—)，女，甘肃金昌人，中级经济师，经济法专业2015级硕士研究生，研究方向：经济法学。

F81

A

1671-8275(2017)04-0098-03