森林采伐管理若干问题的分析研究

欧阳君祥,李宇昊,吴小群,曹 娟

(国家林业局调查规划设计院,北京 100714)

森林采伐管理若干问题的分析研究

欧阳君祥,李宇昊,吴小群,曹 娟

(国家林业局调查规划设计院,北京 100714)

以采伐限额管理为核心的森林采伐管理体系为保证我国森林数量持续增长和质量不断提升发挥了历史性的重要作用。近几年来因对森林采伐管理的内涵认识不到位,社会上对我国现行的森林采伐限额制度、木材运输制度等出现了不同看法。针对以上情况,通过对森林采伐管理的部分热点、难点和焦点问题进行了深入分析研究,提出对策建议,以期为完善我国采伐管理政策、加强和规范采伐管理提供参考。

森林采伐管理；采伐限额；森林抚育；主伐年龄；林种

0 引言

森林采伐是调整森林结构、提高森林质量、增强森林功能的关键措施。森林采伐限额制度是《中华人民共和国森林法》(以下简称森林法)规定的一项基本制度。实行森林采伐限额制度是有效提高森林资源质量、保障森林资源总量持续增长的重要保证[1],这对巩固林业生态建设成果、促进森林可持续经营具有不可替代的作用。我国自1987年实施年森林采伐限额以来,经过30年的努力,逐步建立起“以采伐限额管理为核心,以凭证采伐、凭证运输和木材加工监管为重点”的森林采伐管理体系。这一体系的执行,为保证我国森林面积和蓄积的持续“双增长”发挥了历史性的作用[2]。第二次全国森林资源连清查数据显示,我国有林地面积为1.25亿hm2,森林蓄积为91.41亿m3,森林覆盖率12.98%*中华人民共和国林业部.全国森林资源统计(1984—1988).1989.;第八次全国森林资源连清查数据显示,我国的有林地面积为1.91亿hm2,森林蓄积为151.37亿m3,森林覆盖率21.63%*国家林业局.第八次全国森林资源清查结果报告.2014.;在实施采伐限额管理的30年内,我国有林地面积增加了52.80%,森林蓄积增加了65.59%,森林覆盖率增加了66.64%。而第一次与第二次全国森林资源连续清查结果对比,我国森林蓄量减少了3.71%①。2008年我国集体林权制度改革全面展开,为完善配套政策体系,我国采伐管理也在简化森林采伐审批程序、放活商品林采伐管理、改进采伐作业监管方式等方面进行了重大改革*国家林业局.关于改革和完善集体林采伐管理的意见(林资发〔2009〕166号).2009.*国家林业局.关于进一步改革和完善集体林采伐管理的意见(林资发〔2014〕61号).2014.。但是,近几年来随着集体林权制度改革的不断深入,社会上对我国采伐限额、木材运输等采伐管理制度出现了不同看法,甚至出现了“采伐限额制度制约了森林抚育、退化林修复等森林经营工作的开展”,“采伐限额制度影响了农民开展森林经营的积极性”等极端观点。这些观点源于对采伐管理制度本质认识不足,源于对森林经营理解和认识不深入,对我国森林采伐管理、森林资源质量提高、生态文明建设等方面产生了不利影响。针对以上情况,本文对森林采伐管理中的主要热点、难点和焦点问题进行调查分析和研究,以期为采伐管理工作提供参考。

1 主要现象和问题

1.1采伐限额和森林抚育工作开展的问题

2009年,财政部和国家林业局联合下发了文件*财政部.国家林业局关于开展2009年森林抚育补贴试点工作的意见(财农〔2009〕464号).2009.,启动了以天保工程区为重点的森林抚育补贴试点工作。2009年共安排中央财政抚育补贴任务33.3万hm2,补贴资金5亿元;2015年安排中央财政补贴任务增加到357.3万hm2,补贴资金增加到58.8亿元*国家林业局.2015年度中央财政森林抚育补贴国家级抽查报告.2015.。森林抚育补贴试点工作的开展为我国森林质量的提高发挥了重要作用。但近两年,部分省(区)的相关部门提出森林抚育采伐限额不能满足森林抚育补贴工作开展的需要,部分县级森林经营单位也提出因森林抚育采伐限额不足导致中央财政补贴任务很难完成。

1.2采伐限额和农民森林经营积极性的问题

因简化森林采伐审批程序、放活商品林采伐管理等采伐管理改革政策的实施,农民的造林积极性得以提高。河北、河南等平原地区部分农民在承包地上营造了很多以杨树为主的短轮伐期速生丰产林。但是,“十三五”期间,部分经营者申请采伐时,采伐管理部门告知因缺少采伐限额而暂时不能批准采伐,造成农民对采伐管理部门不满,挫伤了农民开展森林经营的积极性。

1.3采伐量发证率低的问题

当前,我国发放林木采伐证的采伐量占采伐限额的总体比率低,社会上对采伐限额编制量是否偏高存在质疑。全国林木采伐管理系统运行数据及各省森林资源管理部门的统计汇总数据显示:1)“十二五”期间:a.全国发放林木采伐证的采伐量不到全国采伐限额的50%,东北重点国有林区相对较高,大都在90%以上,南方集体林区普遍偏低,一般不超过60%。b.在南方集体林区,湖南、湖北、贵州等中部省区相对偏低,一般不超过40%;广西、广东等短轮伐期工业原料林占比较大的省(区)相对较高,可达60%左右,2013年广西的采伐证发放率为60.8%。2)“十三五”期间:采伐证发放率偏低的现象也没有得到改善,广西2016年实际使用采伐限额2 630.8万m3,占全区“十三五”期间年森林采伐限额4 460.9万m3的59.0%。

1.4短轮伐期工业原料林采伐管理过度宽松的问题

当前,一些地方森林资源管理部门对短轮伐期工业原料林的采伐管理采取过度宽松的政策,即在编制和审批采伐限额时都尽量满足经营者的需求,而对《森林采伐作业技术规程》(LY/T 1646-2005)中的缓冲区设置和管理、皆伐面积大小等规定没有充分考虑。一方面,造成了变相鼓励经营者急功近利无序发展短轮伐期工业原料林,使南方部分省(区)短轮伐期工业原料林过度发展。当前广西的桉树林面积占其总森林面积比例超过20%,其部分县(区)甚至接近或超过90%*广西壮族自治区林业厅.“十三五”期间年采伐限额编制报告.2015.。另一方面,过度宽松的采伐限额管理造成地方森林质量很难提高和生态环境质量下降等问题。第七次和第八全国森林资源清查结果显示,广西乔木林平均公顷蓄积5年间从58.1m3降至56.3m3,降低了1.8m3[3]*国家林业局.第八次全国森林资源清查结果报告.2014.。

2 分析和结论

2.1“十三五”期间森林抚育采伐限额基本能满足森林抚育工作开展的需要

1) 全国森林抚育采伐限额总量符合森林抚育工作的需求。

根据第八次全国森林资源清查结果②,我国乔木林中的中幼龄林面积和蓄积分别为10 643万hm2,57.36亿m3,分别占全国乔木林面积和蓄积的65%,39%,中幼龄林平均公顷蓄积53.9m3。按照《森林抚育规程》(GB/T 15781-2015)中的要求,只有很小一部分中幼龄林符合抚育作业条件。当前,我国满足森林抚育采伐条件的中幼龄林总面积和蓄积分别为1 967.10万hm2,17.47亿m3。假设“十三五”期间将这些林分全部抚育一次,平均年抚育面积为393.42万hm2(5 901.30万亩)。“十三五”期间全国森林抚育采伐限额为5 378.2万m3*国务院关于全国“十三五”期间年森林采伐限额的批复(国函〔2016〕32号).2016.,据此计算,平均抚育蓄积采伐强度可达25.4%。因此“十三五”期间全国森林抚育采伐限额可满足森林抚育工作的需求。

2) 省(区)森林抚育限额不足的理由不充分。

按各省森林资源数据和其“十三五”期间年森林抚育采伐限额等情况综合分析,基本上不存在省(区)森林抚育采伐限额不足的问题。以广西为例,“十三五”期间年森林采伐限额中抚育采伐限额合计为125.7万m3,其中商品林抚育采伐限额103.4万m3,公益林抚育采伐限额22.3万m3②。2016年广西使用抚育采伐限额合计6.3万m3,其中商品林抚育采伐限额使用5.7万m3,公益林抚育采伐限额使用0.6万m3。抚育采伐限额使用率仅为5%*广西壮族自治区林业厅.关于2016年度广西森林采伐限额执行情况的报告(桂林报〔2017〕33号).2016.。2017年4月,研究人员与广西的钟山县、金秀县、象州县等二十多个县(区、市)林业局和国有林场进行了座谈,无一提出抚育采伐限额不足的问题,都确定桉树短轮伐期工业原料林在经营中不需要开展抚育采伐,部分公益林或商品林虽符合抚育采伐条件,但受成本高、收益低等因素影响,经营者没有开展抚育采伐的积极性,实际上都不愿开展抚育采伐,不需要抚育采伐限额。

3) 抚育任务安排不合理导致部分森林经营单位的抚育采伐限额无法满足。

当前，部分森林经营单位存在开展森林抚育或完成中央财政森林抚育补贴任务采伐限额不够的现象,但实际上,采伐限额不够只是表面现象,其根源是森林抚育任务安排不合理。以河南栾川和辽宁清原为例,河南省栾川县2014年度中央财政森林抚育补贴任务3.75万亩,2015年度增加到20.0万亩(占全省抚育补贴总任务的18.2%),任务增加了4倍多；辽宁省清原县2013年度中央财政森林抚育补贴任务6.1万亩、2014年度14.5万亩、2015年度16.0万亩,2014年度和2015年度分别比2013年增加了137.7%,162.3%。这些单位短期内抚育任务量大幅度波动,甚至与其森林资源不匹配,使得根据森林资源确定的抚育采伐限额无法满足抚育任务的需要*国家林业局.2015年度中央财政森林抚育补贴国家级抽查报告.2015.。

另外,因“十三五”期间采伐限额编制时,有部分森林经营单位的森林资源数据不清,这也可能导致极少部分森林经营单位森林抚育采伐限额偏低。

2.2部分编限单位编限工作不到位 影响森林经营工作的开展

我国“十三五”期间年森林采伐限额编制从2014年年初启动到2015年年底结束,历时两年整。期间,国家林业局成立了编限领导小组、专家咨询组和工作组,编制了编限方案,举办了多次编限培训班,并下发文件对编限工作进行全面部署；各省也按要求成立了编限领导小组并开展了技术培训,组织编限单位测算和确定“十三五”期间年森林采伐限额。编限成果由各省人民政府上报国务院审核。“十三五”期间年森林采伐限额编制的程序合规、编制方法科学,但也有极少部分编限单位因工作不到位导致其编制确定的限额与科学经营森林的要求不符。如河北省的部分平原区县因多种原因导致“十三五”期间年森林采伐限额与适时开展退化防护林修复及短周期速生丰产林更新采伐等要求有较大差距。一是其近5年没有开展过森林资源二类调查,编限时也没有开展过森林资源补充调查,森林资源底数不清,很难编制出符合实际的采伐限额；二是对编限工作认识不足,没有引起足够重视,部分编限单位甚至直接根据“十一五”期间森林资源数据和“十二五”期间年采伐限额填报了相关数据；三是近期森林资源发生了较大变化,编限时因没能及时掌握资源底数,考虑不足,主要是2000年以后,农民在承包地(非林业用地)上营造的很多杨树林,在“十二五”期间编制林地保护利用规划时将其划成了规划林地,近期这些林分陆续进入采伐更新期,需要使用采伐限额开展采伐更新。

2.3采伐限额执行率低与采伐限额编制量高没有必然关系

1) 采伐限额执行率适当偏低有利于我国森林资源数量增长和质量提高。

从全国采伐限额总量和发放林木采伐证的采伐量来看,我国采伐限额执行率总体偏低。但这与我国采伐限额制度设置的出发点不相矛盾,我国建立采伐限额制度的出发点是根据森林资源保有量严格控制采伐量,确保森林资源数量增长和质量提高。年森林采伐限额是森林经营单位年允许采伐的最大量,林木采伐证发放量低于采伐限额是必然的,在采伐限额编制科学、采伐管理到位、无大量无证采伐现象的前提下,采伐限额执行率适当偏低有利于促进森林资源数量增长和质量提高。

2) 我国森林实际消耗量远大于采伐限额。

我国“十二五”期间的年森林采伐限额为2.71亿m3*国务院批转国家林业局关于全国“十二五”期间年森林采伐限额审核意见的通知(国发〔2011〕3号).2011.,“十三五”期间的年森林采伐限额为2.54亿m3*国务院关于全国“十三五”期间年森林采伐限额的批复(国函〔2016〕32号).2016.。根据第七全国森林资源清查结果[3],我国年均森林采伐消耗为3.79亿m3,根据第八全国森林资源清查结果*国家林业局.第八次全国森林资源清查结果报告.2014.,我国年均森林采伐消耗为3.92亿m3。这说明我国采伐限额编制量并不高。

3) 抚育采伐限额执行率偏低是导致我国采伐限额执行率低的主要原因。

森林抚育是提高森林质量的关键措施,抚育采伐限额执行率偏低可能是由于森林抚育方式设计不合理、抚育任务安排不科学等造成的,不利于森林质量的快速提高。根据各省森林资源管理部门的统计汇总数据分析,各省(区)主伐限额和更新采伐限额执行率较高,一般在80%以上,但抚育采伐限额执行率极低,部分单位执行率甚至为0。一方面,各地虽安排有中央财政森林抚育补贴任务,但当前中央财政森林抚育补贴标准很低,只有100～120元/亩①,为完成抚育补贴任务,将抚育任务尽量设计为抚育成本低的割灌除草等方式,基本不需要采伐限额；另一方面,中央财政森林抚育补贴任务原则上不安排集体商品林,大部分农民对开展商品林抚育经营没有积极性,因此,造成抚育采伐限额执行率极低。广西,2016年抚育采伐限额执行率仅为5%；河南济源县,2016年商品林抚育采伐限额执行率为0%。

另外,超证采伐和无证采伐等现象屡禁不止也是导致我国采伐限额执行率低的要重原因。

2.4短轮伐期工业原料林采伐管理过松 影响我国森林质量的提高

1) 部分地方森林资源管理部门对短轮伐期工业原料林采伐管理的重要性认识不到位。

短轮伐期工业原料林对解决我国木材短缺方面做出了重要贡献。短轮伐期工业原料林的主导方向为生产木材,但也要合理考虑其生态功能的发挥,特别是要确保木材生产过程中不造成水土流失。当前部分地方森林资源管理部门对短轮伐期工业原料林采伐管理过度宽松,在采伐限额编制和审批过程中甚至用全额满足经营者需求的标准来衡量,不考虑合理提高其林分质量和生态功能,导致部分区域短轮伐期工业原料林的轮伐期越来越短,发展的面积超过区域生态承受能力,部分区域桉树短轮伐期工业原料林的轮伐期甚至不到4年。

2) 我国森林资源管理政策还需进一步完善。

一是林种管理政策存在空白和缺陷。擅自将防护林和特种用途林改变为其他林种的,处罚较轻；擅自将一般用材林改变为短轮伐期工业原料林、经济林或其他林种的,没有相关管理制度和规定。只有《中华人民共和国森林法实施条例》第四十六条规定:“未经批准,擅自将防护林和特种用途林改变为其他林种的,由县级以上人民政府林业主管部门收回经营者所获取的森林生态效益补偿,并处所获取森林生态效益补偿3倍以下的罚款。”因此导致部分地区在缺少科学长远规划控制和相关规章制度管理的情况下,经营者擅自将大量一般用材林改变为短轮伐期工业原料林或经济林,造成区域森林质量整体下降或提升缓慢。

二是用材树种主伐年龄管理政策不完善。林龄的增长是林分质量提高和生态效能提升的必要条件。“十二五”期间,我国用材林各树种的主伐年龄下放由省级林业主管部门自行确定后,很多省(区)将杉木、杨树、马尾松、桉树、落叶松等主要用材树种的主伐年龄进行了下调,福建、广西等地的短轮伐期工业原料林的主伐年龄甚至规定由林木所有者自主确定。用材树种主伐年龄下调虽有利于经营者根据市场变化情况自主确定采伐年龄,但是不利影响更大,一方面,可能导致区域平均林龄下降,林分总体质量降低；另一方面,使林分龄组划分标准发生了改变,将原是中龄林的林分划分为近、成、过熟林,导致这些林分不能依据相关规程或标准开展抚育经营,影响林分质量的提高。

3 对策和建议

1) 纠正采伐限额编制不合理的现象。

对极少部分“十三五”期间因各种原因导致采伐限额编制不合理的经营单位,要及时采取纠正措施,在全面掌握和分析森林资源现状的基础上,科学编制和确定采伐限额,并按规定程序申请调整或追加采伐限额,确保不因基层采伐管理部门的工作失误使农民利益受损。

2) 加强森林抚育管理。

一是要适当提高森林抚育单位面积国家财政补贴标准,地方各级政府和单位也要增加对森林抚育的投入,并加强森林抚育管理,提高经营单位开展森林抚育工作的积极性,确保森林抚育工作能保质保量完成,真正起到加快提高森林质量的作用。二是加快推进森林经营方案编制工作,坚持依据森林经营方案安排抚育任务、确定抚育采伐限额和开展森林抚育、退化林修复等经营活动；在没有科学编制森林经营方案的情况下,抚育任务要根据森林资源现状和现有采伐限额等的情况综合确定,要确保抚育任务和抚育采伐限额合理,抚育措施科学。

3) 完善林种管理政策。

一方面,各级人民政府要依法制定林业长远规划,加强对林业长远规划的编制和管理,要在林业长远规划中明确林种比例,特别是要根据资源条件和生态文明建设要求科学确定短轮伐期工业原料林、经济林等各林种的面积和比例。我国森林法第十六条规定,各级人民政府应当制定林业长远规划；《中华人民共和国森林法实施条例》第十三条规定,林业长远规划应当包括林业发展目标、林种比例等项内容。另一面,要制定和完善林种管理相关规定和办法,规定林种确定及调整的方法和程序,明确违反规定处理方法和处罚办法,并加强监督和管理,避免经营者无序改变林种的现象大面积发生。

4) 强化用材林树种主伐年龄管理。

提高森林质量是当前我国森林经营的主要任务。单位面积蓄积是体现森林质量的重要指标。单位面积蓄积的提高必须靠时间积累,要提高单位面积林分蓄积,首先必须提高林分的林龄。我国用材林面积占森林面积的33%*国家林业局.第八次全国森林资源清查结果报告.2014.,因此,强化用材林树种主伐年龄管理是提高我国森林质量的重要途径。要根据用材林树种的生长特性,运用经济成熟理论,对各树种数量成熟、工艺成熟和经济成熟的年龄进行充分分析和论证,科学确定用材林树种的主伐年龄。

[1] 袁少青,谢守鑫.我国林木采伐管理问题的分析与思考[J].林业资源管理,2013(1):1-5.

[2] 张松丹.中国森林可持续经营的现状[J].国际木业,2009,39(9):12.

[3] 国家林业局森林资源管理司.全国森林资源统计——第七次全国森林资源清查[R].中国林业出版社.2010.

① 财政部，国家林业局.关于印发《中央财政林业补助资金管理办法》的通知(财农〔2009〕9号).2014.

AnalysisandResearchonSomeProblemsofForestHarvestingManagement

OUYANG Junxiang,LI Yuhao,WU Xiaoqun,CAO Juan

(AcademyofForestInventoryandPlanning,StateForestryAdministration,Beijing100714,China)

The forest harvesting management system based on harvesting quota management as the core has played a historic important role in ensuring the continuous growth of forest quantity and the continuous improvement of forest quality in our country.In recent years,because of the insufficient understanding of the connotation of forest harvesting management,there are different views on the current forest harvesting quota system and the timber transportation system in our society.In this paper,some hot spots,difficulties and focuses of the forest harvesting management are thoroughly analyzed,and at the same times we have put forward some countermeasures and suggestions so as to provide reference for improving our harvesting management policy,and strengthening and regulating the harvesting management.

forest harvesting management,harvesting quota,forest tending,cutting rotation age,forest-category

F326.2;S757.45

A

1002-6622(2017)05-0004-05

10.13466/j.cnki.lyzygl.2017.05.002

2017-07-27；

2017-09-20

国家林业局2017年森林资源管理和检查项目“采伐量调查及采伐限额执行情况评价”(2130207)

欧阳君祥(1973-),男,湖南邵东人,高工,主要从事森林经理研究、森林资源管理、林业调查规划设计等方面的工作。Email:ouyangjunxiang@sina.com