可持续发展视野下的环境影响评价

张岚 张忠潮

(西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100)

可持续发展视野下的环境影响评价

张岚 张忠潮

(西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100)

环境影响评价实施多年以来，对协调我国社会、经济、环境间的关系发挥了重要作用。随着可持续发展战略的深入实施，环境影响评价逐渐暴露出其与可持续发展内涵不完全一致的缺陷。在分析可持续发展与环境影响评价关系的基础上，以全新视角对环境影响评价制度进行新的探索，从五个方面论述未来环境影响评价制度的发展方向，以期建立一套能体现可持续发展思想的，能促进经济、社会、环境协调发展的环境影响评价制度。

可持续发展；环境影响评价；环评机构脱钩；环评信息公开

为了有效解决环境问题，将人类活动对环境的不良影响降至最低，环境影响评价制度应运而生。这一制度在环境治理中发挥着重大作用，而可持续发展理论对环境影响评价制度提出了更高的要求。作为一项卓有成效的环境管理制度，环境影响评价如何发挥制度的激励功能与约束功能来规范人类行为，如何在可持续发展理论指导下使制度得到进一步完善与发展，是我们应积极思考的问题。

1 可持续发展的内涵

第二次世界大战以来，人类遭遇到全球性的人口膨胀、能源危机、资源过度消耗、环境污染严重、气候变化、荒漠化、生物多样性锐减、生态破坏以及失业、贫困、疾病、南北差异、全球安全问题等生存危机，环境问题的频繁出现使人类开始思考不合理的发展模式所带来的负面效应，人类的发展观也正经历着从“增长理论”到“发展理论”再到“可持续发展理论”的重大变化[1]。“可持续发展理论”为人们提供了一种全新的视野，构建了一种关于可持续发展的新秩序，从而引发了可持续发展的革命[2]。《寂静的春天》向人类敲响了警钟，其作者Rachel Carson的思想引发了“现代环境运动”，人们开始反思人类与自然的关系，意识到人类必须走“另一条道路”；1972年《人类环境宣言》将“为了这一代和将来世世代代的利益”作为人类共同的信念和原则，唤醒了人们的环境意识，提出要将环境保护与社会发展进行有机衔接，这成为可持续发展理念的思想源泉；1980年国际自然资源保护联盟起草的《世界自然资源保护大纲》中初步提出了可持续发展的概念；1987年世界环境与发展委员会(WCED)在《我们共同的未来》中指出可持续发展是“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”；1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》阐释了可持续发展的概念，而《里约宣言》则将可持续发展进一步阐释为:“人类应享有以与自然和谐的方式过健康而富有生产成果的生活权利，并公平地满足今世后代在发展与环境方面的需要”；2002年可持续发展世界各国首脑会议的召开，标志着可持续发展从理念走向实践。

可持续发展是人类为了解决威胁自身健康发展的环境问题而形成的战略思想，它揭示了“发展、协调、持续”的系统本质，反映了“动力、质量、公平”的有机统一，创建了“和谐、稳定、安全”的人文环境，体现了“速度、数量、质量”的绿色运行[3]。可持续发展要求人类审慎地考虑自身行为对环境的影响。它的核心是发展，进一步肯定了发展的必要性、可能性和可持续性，强调人类社会应与环境协调发展，并追求社会进步、经济发展和环境保护三者之间的协调发展以及人类社会的全面发展；可持续发展鼓励经济增长，强调经济增长的必然性，注重经济发展的质量与可持续性、稳定性、协调性和均衡性，要求经济发展和社会发展不能超越资源和环境的可承载能力，不能以牺牲生态环境为代价来发展经济；要求将尊重自然、顺应自然、保护自然的理念融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设的各方面和全过程，尊重自然规律，在资源环境承载力和环境容量允许的前提下，充分发挥主观能动性和创造性，合理有效地利用自然，确保将人类活动对环境的负面影响降至最低，最终实现人与人之间、人类与自然之间的和谐发展；可持续发展追求以人为本的发展目标，在不降低人类生活质量的同时，尽可能地减少对资源的消耗和对环境的破坏；可持续发展强调代内公平和代际公平，代内公平强调同处一代的人们在享受清洁、良好的自然环境、利用自然资源满足自身利益需求上享有均等的机会，它将环境公平权的权利主体指向了同一时代的所有人[4]。代际公平要求每一代人不能不加节制地消耗自然资源，致使环境质量恶化从而导致代际环境冲突[5]，主张代际间的利益平衡，主张整体性的人类共同利益，要求做到资源与环境的世代共享，它所关注的是人类作为一个整体的生命系统的可持续发展。

在可持续发展思想的指导下，当今世界正从工业文明向生态文明转型，人类逐渐进入到生态和谐、绿色低碳、循环利用的可持续发展社会。我们有必要通过制度创新来调整人们与自然的关系，并对人类的行为进行激励和强制性约束，抑制人类破坏生态环境的机会主义倾向，积极探索、构建系统完整的保护和发展共赢的制度体系，从而真正实现可持续发展。

2 环境影响评价与可持续发展

2.1 环境影响评价

环境影响评价是与我国的经济、社会发展紧密相联的环境管理制度，目前我国已经逐渐建立起以《环境影响评价法》为核心、由相关行政法规和部门规章以及地方性法规等规范性法律文件共同构成的环境影响评价制度的法律体系。

环境影响评价是指人们在进行某项活动之前，应该综合考虑该活动可能会对环境造成的不利影响，并制定相应的措施来预防或减缓这些不利环境影响，并对其进行跟踪监测的环境管理制度。对环境影响评价目的的认识，中外法学理论界已基本达成一致，即事前采用科学的方法，预测、判断拟议的开发利用环境方案可能的不利环境影响及其后果并提出相应的对策措施[6]，消除或降低人类行为对环境产生的不良影响，从源头上预防环境污染和生态破坏等环境问题的产生，促进经济发展、社会进步和环境保护三者之间的全面协调可持续发展。实践证明，环境影响评价在提高政府决策的科学性、促进经济结构的调整与优化升级、改善环境质量、预防和减轻环境污染与生态破坏等方面发挥的作用日益明显。

2.2 环境影响评价与可持续发展的关系

2.2.1 可持续发展需要环境影响评价，而环境影响评价也离不开可持续发展思想的指导

环境影响评价是将可持续发展的原则和要求纳入人类开发建设活动和战略决策的重要工具之一。可持续发展是对人类进入工业文明时期以来所走过的发展道路进行反思的结果，是对人类发展模式进行环境影响评价的结果[7]。可持续发展要求人类在行动之前，应审慎地考虑其行动所致的环境后果，以避免环境污染和生态破坏，从而实现可持续性发展。而环境影响评价则是在人类行动之前便预测、评估人类活动的环境影响，通过制定减轻不利环境影响的措施来调整人类的行为，使人类活动对环境的不利影响最小化，彻底解决环境、经济、社会间的矛盾，从而达到人类行为与环境之间的协调发展。可持续发展为环境影响评价提供了明确的目标，环境影响评价应以可持续性为基本出发点，将可持续性作为识别和评价拟议人类活动的环境影响的指标与准则；环境影响评价为实施可持续发展战略提供了一个富有结构性的层次化框架，为可持续发展的宏观战略目标提供了法律、制度和措施保障，并将可持续发展的目标通过“建设项目到规划、计划再到政策、法规、区域和国家的发展战略”这样的微观——中观——宏观的环境影响评价层次得以贯彻实施。可持续发展的实现离不开环境影响评价，而环境影响评价同样也需要可持续发展观的理论指导。

2.2.2 环境影响评价是实现可持续发展的中心环节

实现可持续发展是当前世界各国的主要发展目标。要使每一项人类活动都体现可持续性，必须在决策过程中对每一项人类活动进行全面、系统的评估。要达到这一目标，必须使制定和实施的每一项战略、决策、政策等人类行为都具有可持续性，这就要求对人类行为进行全面系统的评估，审慎分析人类行为的环境影响，对人类行为进行环境影响评价[8]。作为实现可持续发展的中心环节，环境影响评价恰恰发挥着这样的作用。

2.2.3 二者的有效结合对解决环境问题助益匪浅

可持续发展与环境影响评价均是人类在发展过程中为解决环境问题而采取的不同对策，是人类对其发展模式所带来的环境恶果进行反思的结果。两者的出发点都是立足于保护环境，以谋求人类社会的长远发展。环境影响评价与可持续发展在内容的综合性、方法模式的先进性、过程的延续性、以环境与发展为综合决策指标等四个方面具有内在一致性，环境影响评价将实施可持续发展战略作为自己的基本出发点和最终目标，是实现宏观、抽象的可持续发展目标的重要保障[9]。将可持续发展与环境影响评价有效结合，有助于解决环境问题，有利于人类社会的可持续发展。

3 环境影响评价的发展方向

环境影响评价是一项重要的环境管理制度，是保证人类生产生活与自然环境协调发展的一项重要法律措施，是实现可持续发展战略的一个重要保证。在坚持贯彻可持续发展思想战略的前提下，应赋予环境影响评价以崭新的内涵，并以全新的视角对环境影响评价进行新的探索，建立起一套能体现可持续发展思想的，促进经济、社会、资源、环境协调发展的环境影响评价机制，为可持续发展宏观战略目标的实现提供法律机制和制度保障。

3.1 环境影响评价应进一步体现预防为主的原则

预防原则被视为环境保护的黄金规则，而贯彻预防原则的主要制度工具就是环境影响评价制度。《环境影响评价法》的实施是我国环境保护工作由末端治理、事后监管走向预防为主、源头控制的一个重大战略性转变，它从客观上改变了“先污染后治理”的不可持续发展模式，遏制了生态环境进一步恶化的势头。为适应可持续发展的要求，环境影响评价急需转型与升级。未来环境影响评价的发展应进一步体现预防为主的原则，并在制度设计上充分考虑环境因素，密切关注如何有效预防环境问题的产生，实现环境影响评价从微观管理向宏观控制转变，从源头管理向排污口管理转型，从审批制管理向备案制管理过渡，从静态管理向动态管理的转型[10]，并在人类活动的早期决策阶段就对可能产生的环境问题进行综合考虑，将经济、社会和环境作为一个密切联系的整体予以客观评价，预测人类可能实施的活动对可持续发展的影响，以实现对“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”等现实问题的源头治理，协调环境与发展的关系，以促进国家发展模式向可持续发展、生态文明方向转变。

3.2 应不断扩大环境影响评价的对象范围

众所周知，建设项目处于整个决策链(战略—政策—规划—计划—项目)的最末端，因此仅对建设项目进行环境影响评价只是在做修补性的努力，并不能彻底影响最初的决策布局。而处于整个决策链顶端的战略、政策、规划和计划等所产生的环境影响具有宏观性、累积性、长期潜伏性等特点，能主导国家的经济社会发展态势，直接影响环境发展趋势及生态安全格局。仅仅对建设项目进行环境影响评价无法解决人类活动对环境产生的累积影响、间接影响、协同影响、附加影响等不利环境影响。要实现预防为主的环境保护目标，必须不断扩大环境影响评价的范围，防止因重大决策失误而产生环境问题。

美国环境影响评价制度自诞生之日起就以政府机构所制订的法律、规划、决策等为对象进行评价[11]，只要是对环境质量有重大影响的人类活动都应履行环境影响评价程序，美国《国家环境政策法》规定：“对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告以及其他重大联邦行为”均应当进行环境影响评价，并要求“联邦政府有责任采取一切切实可行并与国家政策的其他基本考虑相一致的措施。”丹麦法律规定所有可能产生重大环境影响的政府建议都应进行环境影响评价。瑞典于1994年公布的《瑞典21世纪议程》规定对环境影响的评估应广泛地应用于决策和制定各种计划的过程中。韩国环境影响评价不仅适用于政府部门实施的对环境影响比较大的项目，后来更是逐渐扩大到公共团体、政府投资机关以及私营企业等领域[12]。加拿大政府承诺把可持续发展的理念贯穿到政策、计划和规划的制订过程中，其内阁制定的《政策、规划和计划提案环境评价内阁指导方针》要求对重要的决策、计划和规划进行环境影响评价，同时鼓励开展更为广泛的战略环境影响评价[13]。从以上内容可以看出，国外的环境影响评价对象范围涉及面较广，并已经将环境影响评价作为实现经济与环境协调发展、实施可持续发展战略的重要手段纳入法制化的轨道。

环境影响评价最重要的意义就在于对人类行为的调整，通过调整将人类活动对环境的不利影响最小化。我国的《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》规定了目前我国环境影响评价只适用于微观决策层面的建设项目和宏观战略层面的政府专项规划(包括综合利用规划和专项规划，如土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划，和工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。而这两类规划中需要环境影响评价的规划其编制者只能是特定级别以上的行政机关，即国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的规划)。可见我国环境影响评价的评价层次过于微观，不符合可持续发展的协调性原则，评价对象不够广泛，不符合可持续发展的全面性原则。环境影响评价可以通过“建设项目到规划、计划再到政策、法规、区域和国家的发展战略”这样的微观—中观—宏观的环境影响评价层次，逐级分解，逐步贯彻，并在不同阶段和不同层次充分考虑其环境影响，逐步贯彻可持续性原则。既要将环境影响评价范围纵向拓展，由建设项目扩展至计划、规划、政策、法律及战略层面，又要从横向上合理延伸，将中国规划体系中地位最高，最具有战略性、宏观性、政策性特点的国民经济发展规划和社会发展规划、跨行政区的区域开发规划、流域开发规划等逐步纳入环境影响评价的法定评价范围。

3.3 应大力促进环评机构脱钩改制工作的早日完成

《环境影响评价法》第十九条第三款规定：“为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护主管部门或其他有关审批部门存在任何利益关系。”可见环评机构是否独立是影响环境影响评价报告书权威性的关键所在，其决定了环境影响评价报告书的客观性、公正性和科学性。我国的环境影响评价技术服务市场“红顶中介”现象较为突出，不少环境影响评价编制单位与环境影响评价报告审批单位存在利益关系，容易产生利益冲突和不正当利益输送问题。我国现有环评机构主要有以下四类：环保部门下设机构、其他部门下设机构、大学下设机构以及社会民营机构。我国环评机构并非独立的第三方机构，多隶属于政府环保部门，如甲级机构的24.7%和乙级机构的48%都为环保部门下属的环评机构，很容易造成“环评挂钩”现象。应以新《环境保护法》的实施为契机，切断环境影响评价审批机构与环评机构的利益关联，进一步推进环评机构改制工作，使环评机构独立于审批部门，切断权力寻租空间和利益输送渠道；加强权力运行监督制约机制，禁止违规插手环境影响评价审批工作，全面清理环保系统的领导干部及其亲属违规插手环境影响评价审批或开办公司承揽环境影响评价项目的违法行为；限期完成环评机构脱钩改制工作，将变“环评挂钩”为“环评脱钩”作为我国环境影响评价制度的改革方向与路径选择[14]，使环评机构与环保部门完全脱钩，从而消除环评机构的环保部门背景，使环境影响评价业务由真正独立的环评中介服务机构来承担。

此外，环评机构还应不断拓展业务范围，开展多元化经营，努力抓住机遇抢占市场，引入竞争机制，增强竞争意识，加强自我管理，提升市场竞争力，不断引进人才，提高环境影响评价从业人员的质量和数量，提高从业人员的专业技术水平，使用科学有效的评价方法提升环境影响评价质量，以促进环评机构的市场化改革[15]。针对环评机构在市场化中丧失评价独立性，严重损害环境影响评价制度有效性的问题，应通过创新评价费用定价方式、招标委托方式、支付方式及限制环境影响评价机构数量等途径保障环评机构经济独立性，并通过增加环境影响评价透明度、责任追究与淘汰制度、建立评价机构分级制度保持其评价独立性，真正实现环评机构独立、科学、客观、公正地开展环境影响评价工作[16]。

3.4 深化环境影响评价审批制度改革

我国《环境影响评价法》已实施十多年，长期法律实践过程中暴露了建设项目环境影响评价审批过程中存在着责任主体不够清晰、权责难以统一、程序过于复杂、审批环节过多、审批把关不严等一系列问题[17]。为了响应中央简化办事程序、加快行政审批制度改革的相关要求，迅速解决环境影响评价审批存在的体制、机制等方面难题，更好地发挥环评审批作用，首先应改革环境影响评价审批体制，合理下放环评审批权限，将基础设施类和环境影响较小的项目环境影响评价审批权下放至省级环保部门，保留环境保护部在重要项目(如“两高一资”项目、产能过剩项目、存在较大环境风险的项目等)的环境影响评价审批权限，以提高建设项目的环境管理效能，推进简政放权，缩短审批流程，提高环评审批效率，调动地方积极性。强调上级环保部门对下级环保部门环境影响评价审批活动的监管作用，以法律的形式规定监管的具体内容和程序，并规定违规插手环境影响评价审批的行政工作人员的法律责任，保证地方环保部门的环境影响评价审批权受上级的监督和管控，使地方环保部门在环境影响评价审批过程中能正确协调经济发展与环境保护的关系，严格执行国家法律法规、产业政策、环境标准，客观、公正地进行环境影响评价审批活动。

其次，应不断简化环境影响评价审批流程，精简前置审批事项，通过全面清理、修改与法律法规相抵触的有关环境影响评价审批的规范性文件，充分重视环境影响评价审批与工商的衔接工作，加强执法人员的教育培训工作，强化环境影响评价审批前置制度的实施[18]；优化审批程序，简化环境影响评价审批程序，提高审批效率，加快项目核准的速度，将环境影响评价审批的工作重心从事前审批转向事中、事后监管。

最后，在环境影响评价审批监管方面，需强化宏观管理，落实污染物排放总量控制制度、环境保护目标责任制和考核评价制度，加强公众参与和监督，完善环境影响评价审批监管法律制度；对《环境影响评价法》相关条文进行相应的修订，解决改革措施与现行法律法规的冲突；建立规范环境影响评价审批程序的法律法规，并使之细化、统一，为保留环境影响评价审批前置的具体项目、环境影响评价审批程序改革的具体操作提供行动指南[19]。

3.5 加大环境影响评价信息公开力度，完善公众参与制度

环境信息公开是公众参与环境影响评价能够顺利进行、确保环境影响评价有效性的前提。环境影响评价信息公开将相关利益主体充分纳入环境影响评价决策过程，为其提供信息，有利其表达意见，并对建设单位、环境影响评价机构及环保部门进行有效监督，最终促使环保部门做出正确的决策。

环境影响评价要真正实现信息公开必须明确以下问题：首先，由于我国《环境影响评价法》在信息公开方面规定得过于笼统、原则，可操作性不强，执法透明度不高，因此应制定《环境信息公开法》，或者在《环境影响评价法》中增加有关信息公开的内容，为公众参加环境影响评价奠定前提条件。其次，明确信息公开的主体，环境信息公开的主体实际上包括政府部门和相关建设项目负责企业。政府在将有关环境信息向公众公开方面负主要责任，同时企业也是保护公众环境知情权与参与权实现的义务主体，也应自觉将与建设项目相关的环境信息向公众公开。法律应对企业信息公开的时间、方式及内容做出明确要求，将企业环境信息公开义务规范化。上述主体可以通过公开的渠道(如媒体、网络、通告、简本资料免费取用等方式)来公开信息，并通过座谈会、咨询会、听证会、发放调查表等形式方便公众知情和反映意见，保障公众参与的有效性。最后明确公开的内容。环境影响评价大纲阶段，公开的内容应当是环境影响评价大纲的内容，如提议行动概况、可能产生的环境影响、预防的措施以及替代方案等重要问题；环境影响评价草案阶段应当公布环境影响评价草案；最后公布环境影响报告书[20]。此外，公开环境影响评价报告书全文，政府承诺文件，批准和不予批准的环境影响评价文件全文以及环境影响评价机构和从业人员的诚信资料与信息也应在信息公开的范围之内。

公众参与是衡量环境影响评价实施有效性的标志，是其发挥实效的关健，集中体现了环境影响评价制度的民主决策机制。公众参与为公众实现环境权提供了具体形式和载体，有利于发挥公众的监督作用，有利于提高环境决策的民主性和科学性，保证公民能在健康、舒适的环境中生存，进一步促进经济、社会和环境效益的协调发展[21]，并有利于在实体正义和程序正义、代际公平和代内公平等方面实现环境正义价值[22]。我国的环境影响评价公众参与机制存着参与主体范围受限、参与过程流于形式、参与时间滞后、参与意见反馈机制缺失等问题，影响着公众参与的效果。首先应及时修改《环境影响评价法》等相关法律法规，完善环境影响评价公众参与机制的制度设计，并充分借鉴欧盟环境影响评价相关法中关于“影响”之规定，在立法中明确规定公众需对“哪些环境影响”进行评价，环境影响评价中公众需考虑的“影响”可涵盖人类的健康与安全、动植物、土壤、空气、水、气候、风景、历史遗迹、物质财产、文化遗产及上述这些因素的相互影响等诸方面，以利于公众全方位地考虑环境影响评价事项对环境的影响，促使政府审慎作出环境决策[23]。其次应合理界定“公众”的范围。公众范围应包括与环境影响评价事项有影响、有利益冲突的社会公众和与规划、项目建设等环境影响评价事项无直接利益关系的一般社会公众。在具体环境影响评价过程中，须按照平等的利益分配机制，充分考虑其不同的社会背景、专业水平、性别、年龄、职业等因素来合理遴选环境影响评价参与公众，以增强环境影响评价公众参与的广泛性和代表性，同时应保障公众参与主体的组织化，积极推动非政府环保组织在环境影响评价中的参与，并充分利用互联网、广播、电视、报纸等媒体，以召开专家咨询会、座谈会、论证会、听证会等形式开展实质性的多元参与，广泛征求公众意见。应将公众参与的时间尽量提前至规划、建设项目的可行性研究阶段或编制阶段，尽早使公众了解此类规划、计划、项目存在的主要环境问题，使公众参与覆盖到环境影响评价的各个不同阶段。并通过构建公众意见反馈机制，进行公众参与环境影响评价专项立法等一系列措施保障和推进环境影响评价过程中的公众参与，以切实尊重和维护公众的参与权、知情权和表达权，深化和加强环境影响评价公众参与程度，使环境影响评价制度更大程度地发挥环境保护的功效。

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责任编辑：李增华

Study of Environmental Impact Assessment from the Perspective of Sustainable Development

ZHANG Lan, ZHONG Zhong-chao

(Northwest A&F University,Yangling 712100, China)

EIA as a legal system has been implemented in China for more than 20 years. It has played an important role in coordinating the relationship between society, economy and environment. With the deepening implement of the sustainable development strategy, environmental impact assessment gradually exposed its defects that is not completely consistent with connotation of sustainable development. On the basis of analysis the relationship between sustainable development and environmental impact assessment, we exploreenvironmental impact assessment system with a new perspective, discusses the future development direction of environmental impact assessment systemfrom five aspects , which aim to establish a set of environmental impact assessment that can reflect sustainable development thought and promote the coordinated development of economic, social and environmental system.

Sustainable development; Environmental impact assessment; EIA agency decoupling; EIA Information disclosure

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.03.001

2017-03-06

张岚(1991—)，女，陕西渭南人，硕士研究生。研究方向：自然资源与环境保护理论。

X820.2

A

1674-6341(2017)03-0001-05