浅谈我省公路工程项目代建制实践情况及关键问题

林楠

吉林省公路管理局

浅谈我省公路工程项目代建制实践情况及关键问题

林楠

吉林省公路管理局

随着我国投资体制改革和工程建设管理改革的不断深入，国内公路工程项目积极推行”代建制”管理，吉林省也在公路项目代建制方面积极响应，在2015年5月4日，交通运输部印发了《公路建设项目代建管理办法》后，6月即批复同意中朝圈河至元汀界河公路大桥采用代建模式。该项目实施代建制为我省代建制模式的运作提供了可借鉴可推广的宝贵经验。

公路工程；项目代建；问题

1 实践情况

“代建制”在当前我省交通建设项目较多、项目管理任务较重的情况下无疑是提高项目管理效率的一种切实可行、行之有效的管理模式。非经营性政府投资普通公路建设项目推行“代建制”有利于我省交通建设发展，尤其适用于县（市、区）级政府组建项目法人技术管理人员严重不足的公路工程建设项目。

珲春市圈河大桥项目通过公开招标方式确定了第一中标候选人负责项目的代建和监理工作，双方签订了《代建+监理一体化合同》。合同约定，在项目建设期间，代建单位行使授权范围内的代建管理权，选派企业技术管理骨干组建的代建管理团队，编制项目管理工作计划，制定完善的项目管理办法和各项规章制度，确保建设期间对安全、质量、合同、进度、环保和投资进行全面管理，并协助项目法人办理征地拆迁。同时，项目法人为进一步明确代建管理职能，全面落实项目管理责任，加大项目的监督力度，研究并制定了《中朝圈河至元汀界河公路大桥建设项目代建制实施方案》及《中朝圈河至元汀界河公路大桥建设项目代建单位绩效考核办法》。在项目的建设期间，项目法人成立了绩效考核小组，采取每月考评和年终考评相结合的方式，共进行了6期月度考核，并在年终按照代建合同签订目标对代建单位进行了综合考评。总体看，代建合同签订的各项管理目标基本完成或超预期完成，代建单位能够认真履行合同的各项义务，为项目服务。

项目最终成果评价：投资控制情况良好，比预算结余；质量管理控制情况良好，质量评定合格；安全管理控制情况良好，无任何安全事故发生。

2 代建制实践过程中的优点

通过该项目的实践过程，可以看出代建制首先克服了传统体制中对政府投资项目“重审批、轻管理”的弊端。通过项目代建单位的专业化管理，加强了建设期的管理工作，保证了工程质量和安全，强化了合同和进度管理手段，建设管理过程痕迹资料齐全，档案管理明显加强。

其次，克服了传统体制中政府投资项目“建设、管理、使用三位一体”的弊端。通过引进代建单位，实现建设、管理和使用相分离、相制约的关系，不断提高建设管理的专业化水平，通过代建合同确定工作目标和违约责任，严格控制了超规模、超标准、超概（预）算现象。

第三，克服传统体制中政府部门过多直接参与项目建设实施的弊端。在政府投资项目中引入市场机制，发挥社会中介机构的作用,进一步转变政府职能，从源头上防治和减少腐败。

第四，解决了项目法人技术管理人员不足。通过招标选择的代建单位是专业建设管理机构，拥有大批专业人员，具有丰富的项目管理经验，熟悉管理流程。代建单位通过制定项目计划、风险预案、沟通协调、科学组织等方法及措施，大大提高项目管理水平和工作效率，保证了工程的质量和安全。

3 代建制过程中发现的问题

虽然实施代建制有诸多优点，但我省公路项目代建制的实施仍有很多问题有待解决：

(1)代建市场还不成熟，可供选择的优秀代建单位不多。由于代建制处于试点阶段，代建市场还不成熟。目前鼓励监理和设计单位进入代建市场，但是多数监理和设计企业缺少项目建设管理相关人员和经验，无法正确确定自己的定位，还在用监理和设计企业的思维管理工程项目。

(2)代建单位的法律地位还不明确。目前，国家基本建设程序中尚没有赋予代建单位以法律地位，各项审批手续仍然需要项目法人进行办理，若代建单位办理各种工程建设手续，其身份难以被有关行政管理部门认可，如此，实施代建制的意义大大削弱。使项目法人无法真正从项目建设程序中超脱出来。

(3)代建合同的签订方式和内容不规范。交通运输部出台代建制管理办法后，还未编制相应的招投标范本、标准合同，致使代建合同双方权利义务条款不规范，职责边界不清晰。

4 省内代建制未来发展需解决的问题

4.1 积极培育代建市场、择优选择代建单位

现阶段我们一方面应大力发展和培育一批适合要求的工程项目管理公司;另一方面要引导公路建设监理、设计等机构向从事全过程、全方位的代建项目管理的工程管理企业转变。

严格把代建市场准入机制,按照技术人员数量、职称、结构及代建单位资金实力等的申报要求,有效运用市场竞争机制。对代建单位建立信用评价制度,对诚信缺失的代建单位要列入失信名单,建立“能进能出”的退出机制。

4.2 完善法律制度

明确代建制的概念、定位、适用范围、管理办法,要将代建制项目纳入我国《政府采购法》轨道,确定代建项目服务应具备的管理能力或业绩、注册资本金、技术力量、企业资质等标准。确立“投、建、管、用”四个方面的主体,特别是代建主体的法律地位、权利、义务和责任范围,规范各方行为和相互关系,统一政府管理职责,并且应得到严格执行。对于现阶段由于代建制度出现而产生的风险转移问题,应通过立法来确立代建制度,将委托代建后的行政责任转移给代建人。

4.3 完善代建合同内容

代建合同应全面、具体。如果不在委托合同中明确约定代建单位的工作范围、工作内容以及相应的经济责任，容易造成代建单位缺乏约束力和责任感，工作效率低下，预期目标偏离轨道后会找出种种理由推卸自身责任，这样项目法人的利益便会受损，所以在签订合同时，应注意以下几个方面：

(1)尽可能将工作范围、工作内容明确，尽可能量化各项工作成果。

(2)建立目标系统，工程项目是一个复杂的系统工程，不同的建设阶段有不同的目标，同一阶段也有多个目标，应当将这些目标明确赋予代建单位。

(3)明确奖惩标准与违约责任，针对每一个目标制定相应的奖惩制度与违约责任，激励项目法人更好完成目标的同时，也规避了代建单位产生的违约行为。

目前，我省陆续还有一些公路项目采用代建制模式，因此，应尽快制定和完善代建制的配套政策和措施，以减少制度不健全造成的风险，真正发挥其在政府投资工程公路建设管理中的作用。

[1] 公路建设项目代建管理办法（中华人民共和国交通运输部令2015年第3号）.

10.16767/j.cnki.10-1213/tu.2017.11.071