文山州退耕还林工程成效及问题分析

时银骏,刘国龙

(云南省林业调查规划院，云南 昆明 650051)

文山州退耕还林工程成效及问题分析

时银骏,刘国龙

(云南省林业调查规划院，云南 昆明 650051)

介绍文山州退耕还林工程实施范围、工程进展等情况。对退耕还林工程实施后带来的生态环境改善、农民收入提高、产业结构优化、农民生活方式发生变化等成效以及注重生态改善、强化组织领导、注重落实政策、抓好成果巩固、加强政策宣传等经验进行分析。提出后续产业发展乏力，经营管理水平不高，陡坡基本农田有待调整，管护力度不足等退耕还林工程实施中存在的问题。藉此，提出了相应建议。

退耕还林；工程成效；生态效益；成果巩固；后续产业发展；政策宣传；文山州

文山州是云南省东大门，属于“中国—东盟自由贸易区”和泛珠三角经济区结合部，境内河流分属元江水系和南盘江水系，涉及“滇桂黔石漠化区”集中连片特困地区，生态区位极为重要，同时，生态环境又较为脆弱。全州2002年实施退耕还林工程以来，对改善生态环境、改变不合理生产方式、加快贫困地区农民脱贫致富、优化农村产业结构、促进农村经济发展发挥了积极作用。根据统计资料，全州尚有25°以上非基本农田坡耕地8.399万 hm2，15°～25°重要水源地和石漠化地区基本农田坡耕地3.538万 hm2可实施退耕还林。对此，分析评价退耕还林工程实施以来所取得的成效和问题，对退耕还林工程后续管理和新一轮退耕还林工程实施意义重大。

1 退耕还林实施情况

1.1 工程实施范围

退耕还林工程从2002年开始实施，是迄今为止全州政策性最强、投资量最大、涉及面最广、群众参与程度最高的一项生态建设工程，工程实施范围涉及全州8个县(市)、97个乡(镇)、13个国营林场、610个行政村(居委会)，涉及退耕农户10万户、42.6万人。

1.2 工程实施进展

州委、州政府高度重视退耕还林工程的实施，截至2013年底，第一轮退耕还林累计完成9.940万 hm2。其中，退耕地还林2.547万 hm2，荒山荒地造林5.727万 hm2，封山育林1.667万 hm2；2014年开始启动实施新一轮退耕还林工程，截至2015年底新一轮退耕还林工程实施面积1.678万 hm2，累计完成 11.685 万 hm2。其中，退耕地还林4.158万 hm2，荒山荒地造林5.86万 hm2，封山育林1.667万 hm2。

2 退耕还林成效及经验

2.1 退耕还林成效

1)生态环境明显改善

通过退耕还林工程完成人工造林面积11.685万 hm2，25°以上和15°～25°陡坡耕地减少2.667万万 hm2，加快了重点区域陡坡耕地和水土流失等生态脆弱地区生态治理，工程区林地面积大幅增加，森林覆盖率提高了3个百分点，生态环境逐渐好转。据退耕还林工程生态效益监测站监测数据显示，25°以上陡坡耕地营造生态林，其径流量下降了82%，径流中泥沙含量下降98%，乔木林退耕地有机质比未退耕地增加41.66%，全氮含量增加37.5%。另据《2013年退耕还林工程生态效益监测国家报告》，文山州退耕还林工程营造的林木每年涵养水源2.55亿 m3、固土363.17万 t、固碳23.32万 t、释氧55.93万 t、吸收污染物979.12万 kg，每年生态效益总价值量达60.71亿元，在全省排名第5，仅次于红河、临沧、普洱、昭通，为全州生态持续改善和美丽文山建设作出了巨大贡献。

2)农民收入稳步提高

工程启动以来，国家累计投资7.6亿元，国家政策补助资金直接使退耕农户年均增收 1 100 元左右，人均增收250元。根据对工程区退耕农户监测调查结果，退耕还林补助资金对农民纯收入的直接贡献率达15.1%，加上实施退耕还林工程的林果收益，以及退耕户外出务工的工资收入，促进农民增收达36%以上。

3)产业结构得到优化

在退耕还林实施过程中，按照“生态建设产业化、产业发展生态化”的思路，在岩溶地区发展桉树、楝树、花椒、香椿、柏、车桑子等与立地条件相适应的树种；在立地条件较好的地块，考虑群众收益和意愿，发展核桃、油茶、八角、杨梅等经济及生态兼用树种，大力发展经济林产业。在广南、富宁、丘北、砚山等县发展以油茶为主的经济林，在富宁、马关、广南、西畴等县发展以八角为主的经济林，在部分水湿条件较好的地区发展八角、草果、肉桂、红豆杉、杉木、西南桦等树种，现已基本形成了各具特色的经济林产业基地发展格局，使以农作物种植为主的农业生产向林果种植业、畜牧业以及二、三产业过渡，促进了农村产业结构调整，使退耕还林工程生态、经济、社会效益得到充分发挥，得到了广大农民群众的支持和拥护，真正成为“德政工程”、“民心工程”。

4)生态保护意识得到提升

通过广泛宣传，认真落实退耕还林补助政策，以及生态效益、经济效益的凸显，广大群众思想意识逐步由“要我退”转变为“我要退”，真正成为退耕还林工程的实施主体，参与退耕还林工程的积极性空前高涨，要求进一步加大退耕还林实施力度的呼声强烈，加强生态建设和环境保护已成为全社会的共识，生态保护意识明显增强。

5)农民生产生活方式发生变化

通过实施退耕还林，广大退耕农户的生产生活方式发生了新变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；畜牧业生产由自由放牧向圈舍饲养转变；产业结构由以粮为主向多种经营转变；生产方式由小农经济向市场经济转变。

2.2 主要经验

1)注重生态改善，促进林农(企)增收

始终坚持“林企增效，林农增收”和“兴林富民”任务，大力发展和培植特色优势产业，把退耕还林建设与发展核桃、油茶、八角、草果等林产业结合起来，带动林产业基地健康发展，使之成为促进地方经济发展和农民增收的重要途径。

2)强化组织领导，细化工作分工

州、县、乡均成立了退耕还林工作领导小组，各级林业部门下设办公室。为落实目标责任制，州政府与各县市政府签订了《目标管理责任书》，各县市政府相应与乡(镇)政府签订了责任状，层层分解落实退耕还林目标、任务和责任，做到目标明确，任务落实，奖惩挂钩。县、乡(镇)政府把退耕还林工作实行挂钩负责制，乡镇技术人员直接挂钩到小班，分片包干，从地块的规划落实、整地、定植、检查验收、补植及补造等各环节工作都包干负责，做到所有退耕还林地块都有人管、有人抓。检查验收实行责任追究制，做到“谁检查、谁签字、谁负责”。

3)注重落实政策，坚持依法办事

严格兑现政策，主要抓好4个环节：①实事求是，认真复核面积。在兑现前对退耕还林面积进行认真复核，逐级落实到村组、山头地块和退耕农户。②公开公正，坚持公示制度。在面积复核后，将分户合格面积和钱粮兑现数量以村为单位张榜公布，接受群众监督，无异议后再进行兑现。③建档立卡，完善兑现资料。各县建立完善退耕还林档案资料，将各类技术档案文件、年度验收凭证、退耕还林合同书等进行分类归档，建立兑现台账，做到账目清楚、手续完备。④规范操作，确保兑现到户。严肃工作纪律，坚持按程序操作，按政策办事，把国家补助通过银行“一卡通”直接发放到退耕农户手中。

4)抓好成果巩固，促进工程实效

通过抓好巩固退耕还林成果项目实施，促进退耕还林工程实效。①对保存率不高、树种选择不当、配置不合理等退耕还林地块进行补植、优化、配置和改造，不断提高林分质量、林地收益和土地使用率；②实施基本口粮田建设，通过坡改梯、灌排沟渠、蓄水池、农耕道路、地力培肥等措施，使退耕农户达到人均拥有1亩基本口粮田的目标，解决退耕农户的基本口粮问题；③通过实施农村能源项目(沼气、节柴灶、太阳能、薪炭林种植等)，解决了退耕农户能源问题；④通过后续产业(种、养殖业)发展，使林农从单一农作物种植收入来源，拓展为以种植、养殖及其他产业等多元化的经济收入来源，拓宽了退耕农户收入来源渠道；⑤通过技能培训，提高林农科技意识，树立科学种植、养殖的新理念，提高种植、养殖技术水平，让退耕农户掌握一技之长，为其外出务工提供了保障，从根本上解决了退耕农户的长远生计和就业问题；⑥通过优化树种、林下种植和特色经济林种植等措施，推进特色林产业发展，逐步实现项目区户均拥有1 333 m2以上经济林的发展目标，逐步建立起生态改善、农民增收和经济发展的长效机制。

5)加强政策宣传，形成良好氛围

为使退耕还林工程达到“退得下、稳得住、不反弹、能致富”的要求，全州各级林业部门加强对国家和省的相关政策、法律法规宣传工作，制定宣传活动实施方案，利用手机短信、电视、广播、标语、宣传手册、墙报、群众会等各种宣传媒体，采取多种形式广泛宣传退耕还林工程的目的、意义和方针政策。如州林业局采取印发《退耕还林条例》宣传小册子、林业信息、退耕还林简报、合办退耕还林广播电视节目等方式加强宣传工作；马关县把退耕还林有关政策印成通知单，发放到各退耕农户，使农户了解、掌握退耕还林政策，取得了较好的效果。

3 存在的问题及建议

退耕还林是一项极其复杂的系统工程，政策性强，涉及面广，关系到千家万户退耕农民切身利益，影响到生态建设质量和区域经济发展、农村社会稳定。退耕还林工程实施成效明显，但也存在一些问题。

1)退耕还林后续产业发展乏力

退耕还林工程生态建设的主体是广大农民，如何处理好退耕还林与基本农田建设、农村能源建设、产业结构调整的关系，如何结合全州8县市实际情况，构建退耕还林后续产业体系，提高退耕农户经济收入，是当前急需解决的重大问题之一。由于退耕农户多数重造轻管，重补助收入轻退耕投入，管理抚育措施不力，造成产出低下。另外，退耕还林补助标准偏低，在国家取消农业税并逐步提高了粮食最低收购价格的情况下，退耕农户所领到的补助资金实际上已大大缩水。因此，如何发展后续产业，引进龙头企业，增加退耕农户收入，降低农户对国家补助的依赖，是退耕还林实现“稳得住、不反弹”的关键。

2)经营管理水平不高

部分县存在重退耕地，轻荒山荒地造林的思想，宜林荒山荒地造林工程质量较差，加之文山州自2009年起干旱、雨雪冰冻等自然灾害连续交替发生，导致苗木成活率和保存率降低；部分退耕地在树种选择上强调生态效益，缺乏经济效益，导致广大农户后期管理积极性不高，不愿意投入更多资金对林地进行抚育和管理，加剧了退耕地苗木的成活率和保存率下降。因此，如何创新和改进经营管理方式，提高退耕还林工程经营管理水平，直接关系到退耕还林地块生态效益的发挥和退耕农户经济效益的获得。

3)陡坡基本农田坡地有待调整

文山州地处云南省东南部，居住着11个少数民族，少数民族人口占全州总人口的57.9%。民族地区多处高山峡谷区，坡耕地比重大，单位产量较低。这些地区生态环境恶劣，生产生活条件差，经济发展相对落后，群众实施退耕还林的积极性高。目前全州适宜退耕还林的土地面积有12.011万 hm2，其中25 °以上基本农田坡耕地可调整为非基本农田的坡耕地面积为5.028万 hm2，占全州可实施退耕还林坡耕地面积的41.86%。为促进退耕还林工程顺利实施，建议调整部分25°以上基本农田坡地为非基本农田坡耕地。

4)造林后管护力度不足

部分地块立地条件较差，造林难以成活，必须经过多次补植补造才能达到验收标准。为保证造林成效，必须采用容器苗、生根粉、保水剂、地膜覆盖等措施提高成活率，使劳动力成本提高，大大增加了造林成本。然而，国家的补助资金偏低，又是一次性投入，后期没有抚育管护费用，普遍存在造林质量不高的情况。加之部分群众重造轻管，导致现有部分小班保存率虽能达到验收标准，但工程成效较差。

致谢：特别感谢项目组成员邹光启、姚能昌等同志支持和帮助，感谢文山州林业局的配合与支持。

[1] 王润平,陈凯.中国退耕还林还草现状及问题分析[J].水土保持研究,2006(10)：188-192.

[2] 刘凌宇.退耕还林对保护区周边农户收入的影响研究[J].林业调查规划，2016，41(2)：105-110.

[3] 崔方茹，支玲，杨芳.基于农户层面的退耕还林工程评价方法研究综述[J].林业调查规划，2016，41(5)：131-134.

Achievements and Problems Analysis of Returning Farmland to
Forest Project in Wenshan Prefecture

SHI Yinjun, LIU Guolong

(Yunnan Institute of Forest Inventory and Planning, Kunming 650051, China)

This paper introduced scope and progress of Wenshan returning farmland to forest project etc, and analyzed the achievements and experience such as improvement of ecological environment, increasing farmers′ income, industry structure optimization, farmers′ lifestyle changes, and pay attention to ecological improvement, strengthen organization and leadership, the implementation of the policy, achievement consolidating, strengthening the policy publicity. Therefore, the paper put forward problems e.g. follow-up industry development left behind, lower operation and management level, steep slope of basic farmland needs to be adjusted, and inadequate strength of the management, and carried out corresponding suggestions for implementation of returning farmland to forest project.

returning farmland to forest project; project effect；ecological effect; achievement consolidate; succeeding industry development; policy publicity; Wenshan Prefecture

10.3969/j.issn.1671-3168.2017.01.013

2017-01-12.

时银骏(1979-)，男，云南麻栗坡人，硕士,工程师.主要从事林业调查规划工作.

S718.56；F301.24

A

1671-3168(2017)01-0059-04