《档案法》修改之我见

代 阳 沈晓雪

（四川大学公共管理学院 成都 610065）

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《档案法》修改之我见

代 阳 沈晓雪

（四川大学公共管理学院 成都 610065）

《中华人民共和国档案法》自1987年颁布以来，经历了几次修改。2016年5月，国家档案局公布了《档案法》修订草案（送审稿）并面向社会公众征求意见。对比《档案法》1987年和2016年的两个版本，从而分析新版本的进步之处和不足之处，以期为《档案法》修订草案提供参考。

档案法 修改草案 不足 进步

近年来，我国改革开放不断深入，建立并完善了中国特色社会主义市场经济体制，社会各界对于档案和档案工作的重视程度日益提升。现行《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）是1987年通过的，其中有些条款已无法适应当前档案管理工作的新环境。因此，学界对于修法的呼声很高。国家档案局在2006年开始了《档案法》的第一轮修订。2012年，在国务院法制办的支持下，《档案法》修改工作列入国务院立法工作计划研究项目。2016年5月，国家档案局公布了《档案法》修订草案（送审稿）面向社会征求意见。

对比新旧两个版本的《档案法》，从结构到内容都有一定变化：首先，从整体结构来看，2016年的《档案法》修订草案在1987年《档案法》的基础上增加了三章，即第四章档案的权属和处置、第六章档案信息化与电子档案管理和第七章档案工作的监督与管理，新增62条，删除1条，变化极大。其次，从形式上来看，1987年《档案法》共27条2600余字，2016年《档案法》修订草案共88条11000字，形式上仍是分章的条款式规定。第三，从内容上来看，2016年的《档案法》修订草案较之1987年《档案法》的内容更加细化，相对来说表述较为严谨，但也有不足之处。

就内容方面而言，2016年《档案法》修订草案尚有以下不足。

一、未得到妥善解决的几个关键问题

1.法律的稳定性和适应性的关系问题。法律应在较长一段时间内相对稳定且表述清晰、无歧义。1987年《档案法》共27条2600余字，2016年《档案法》修订草案共88条11000字，新增内容多，属于大修。修法应在考虑成本的前提下进行。法律应是在相当长的时间内保持稳定的，不应该在短时间内进行篇幅如此巨大的修改，可以在关键问题上进行修改并辅以若干司法解释。短时间内大修法律体现了法律稳定性的不足，会在一定程度上降低法律的威严性，间接提高了社会民众的接受成本。

2016年《档案法》第六十三条规定：国家推进新型电子档案馆系统建设，实施电子档案的接收和长期保存[1]19。从严格意义上来说，国家推进新型电子档案馆系统建设仅是对过渡阶段的描述，这一推进状态不会长期存在，因此应表述为国家及各省、自治区、直辖市应建立电子档案馆系统。这种表述不利于法律的稳定。

法律的稳定性和适应性是评价法律的重要指标，它们是对立统一的关系，稳定性太高就会损失适应性，而适应度太高又会降低稳定性。因此，完善的法律应兼顾二者，在二者间努力寻求平衡点。

2.非国有档案管理问题。1987年《档案法》中没有提及非国有档案，模糊地使用“企业档案”的字眼，不区分国有企业和非国有企业，在一定程度上影响非国有档案的管理和利用。同时，2016年《档案法》修订草案中没有明确提出非国有档案的概念，仅在第三十六条中提出“其他单位和个人的档案属于单位和个人所有。档案所有权受法律保护，不受侵犯。”[1]19在法律层面上明确肯定了非国有档案的所有权。但遗憾的是，新法没有对非国有档案进行专章介绍，仅仅略有提及，也没有说明民营企业档案的相关问题。

应对非国有档案进行专章介绍，明确个人及其他组织的档案应该如何管理，应提出针对民营企业档案管理的建议。非国有档案是档案的重要组成部分，对其做专章介绍，可明确非国有档案的价值和地位，在一定程度上有利于《档案法》的普及，有利于非国有档案的管理和利用。

3.档案管理体制机制问题。1987年《档案法》中第六条规定：国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。第八条规定了：中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案[2]5。1993年10月，中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于印发中央档案馆国家档案局职能配置、内设机构、人员编制方案的通知》，确定中央档案馆与国家档案局合并。至此，我国形成了“一个机构、两块牌子、履行两种职能的具有中国特色的集中制领导体制”。

这种体制在当时来看，实现了“转变职能、理顺关系、精兵简政和提高效率”的目标，但是随着社会主义市场经济的不断深化和国家各项体制的改革，“局馆合一”体制也暴露了越来越多的问题。“局馆合一”带来了档案行政管理部门与档案馆的编制不清、定性不明，机构的职能弱化和工作职责混淆等问题。“局馆合一”体制目前已成为限制档案工作发展的桎梏，因此许多学者寄希望于《档案法》的修订版。

2016年《档案法》修订草案中第十条规定：国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国档案工作实行统筹规划、组织协调和监督指导。第十一条规定：机关、团体、企业、事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责本单位档案的统一管理，并对所属单位、临时机构和派出境外的机构、企业的档案工作实行监督和指导[1]17。

由此可见，2016年《档案法》修订草案删除了档案行政管理部门职能的“统一制度”和“文化事业机构”的定位，明确了中央档案馆、一史馆和二史馆的具体分工，但是没有明确提出新的定位。从2016年《档案法》修订草案中不难发现其倾向档案馆为事业单位的态度，尤其第五十四条“利用档案不得收取工本费以外的费用”[1]20可作为佐证。但同时，新法没有肯定或否定局馆合一，也没有给出档案馆不是文化事业机构而是事业单位或其他形式的解决方案，可以说并没有直接涉及档案管理体制机制的问题，更没有解决目前“局馆合一”的尴尬处境，是为不足。

4.档案移交的时限问题。1987年《档案法》第十一条中规定：机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案[2]5。仅提出了定期移交，但没说清定期的时限。2016年《档案法》修订草案第二十一条中规定：应当归档保存的文件、记录和数据材料，应当及时收集、整理，定期向本单位档案机构或者档案工作人员归档[1]18。文件、记录和数据材料的收集、整理、归档应当纳入单位相关人员岗位职责，作为工作、活动或者任务完成的必备环节。

可以看到，《档案法》修订草案中虽然提出档案移交纳入相关人员岗位责任等具体措施，可在一定程度上解决收集难的问题，但尚未从根本上解决问题，未明确规定档案移交的时限，难以科学规范地开展收集工作。

二、对档案属概念的表述有待商榷

1987年《档案法》中第二条规定：本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录[2]4。2016年《档案法》修订草案中第三条规定：本法所称的档案，是指机关、团体、企业、事业单位、其他组织和个人在各项工作和活动中形成的，对国家、社会和单位、个人具有利用价值、应当归档保存的各种形式和载体的文件、记录和数据[1]17。

由此可见，两个版本的档案法修改了档案定义，在属概念上做出了重大改动。根据1987年《档案法》，档案定义的属概念为历史记录，2016年《档案法》修订草案中将档案定义的属概念改为了文件、记录和数据。此处的改动值得商榷。

1.以历史记录为属概念。以历史记录为档案的属概念，这一观点从20世纪80年代讨论到21世纪初。1981年，王德俊在其《浅谈档案定义问题》[3]中率先提出以历史记录为档案的属概念。1988年，吴宝康、丁永奎主编的《档案学概论》[4]10中也赞同这一观点。同时，2000年《档案工作基本术语》及2002年《新时期中国档案建设与管理》都以历史记录为档案的属概念。而1987年《档案法》则是赋予了历史记录这一属概念法律确认。

以历史记录为档案属概念的优势有以下两点。第一，历史记录说承认了档案是原始的历史记录，正确体现了档案的本质属性，强调了档案的历史联系。第二，清晰表述了档案的形成过程，即档案是由何主体在何种条件下形成的何种载体的记录。这种表述改良了文件说中对档案载体的限制，包容了档案的各种载体形式。

但是，把档案的属概念直接概括为历史记录有以下两个缺陷：第一，历史记录作为属概念范围模糊且较为宽泛。历史记录的概念不够明确，因此它所划定的范畴较为模糊。档案和文件、文物、图书、报纸等都是历史记录，但不是所有的历史记录都是档案。显然，历史记录说犯了逻辑学中“定义项中不能包括含混的概念和语词”的错误，不符合定义规则。第二，历史记录或原始记录会使用户产生一种档案只是历史的错觉，忽视了档案的作用和价值。

2.以文件、记录和数据为属概念。以文件、记录和数据为档案的属概念，这一观点在2016年《档案法》修订草案中提出。以文件、记录和数据为属概念，有一定的优势。这一属概念运用了列举的方法，把档案的范围界定地相对清晰明了，有助于没有档案学基础的社会公众理解档案定义，有利于档案宣传。但是，以文件、记录和数据为档案的属概念有以下两个缺陷：第一，文件和记录是包含与被包含的关系，不能同时存在。文件是一种记录，文件以记录为属概念，这一观点存在逻辑错误。第二，文件、记录和数据这一属概念过于冗长，过长的档案属概念不利于档案定义的传播。

三、2016年《档案法》修订草案的进步

1.更加关注“人”。1987年《档案法》第九条提出：档案工作人员应当忠于职守，遵守纪律，具备专业知识[2]5。2016年《档案法》修订草案第十五条拓展为：从事档案工作的人员，应当忠于职守、遵守法纪、恪守职业道德，具备档案管理及相关的专业知识和业务技能。同时，第十六条提出：国家对档案管理中从事接收、整理和保护等工作、接触有毒有害物质的人员，给予岗位津贴[1]18。这说明国家在制定法律时更加重视档案工作中“人”的因素，明确规定了档案管理人员的必备素质，同时也落实了档案管理人员的基本待遇。档案工作是一项围绕档案开展的工作，但这项工作必须依靠人来完成，关注人才、保护人才是档案工作可持续发展的必经之路。

2.解决了政策不兼容问题。1987年《档案法》与2007年颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》中部分规定不兼容。理论上下位法应服从于上位法，档案法是部门法，政府信息公开条例仅属于法规应服从于档案法。但在实际工作中，档案法的规定过于陈旧，不符合21世纪政府信息公开需求，部分地区会选择执行条例而非档案法。

2016年《档案法》修订草案中第45条明确规定了：国家档案馆保存的档案，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，以及其他因涉及国家安全和利益按规定不予公开外，最晚不迟于形成后20年公开；档案中属于应公开的政府信息应当公开。形成已满20年仍不宜公开的档案，应当报本级档案行政管理部门审核批准[1]20。以法律的形式肯定了政府信息公开，解决了档案法与政府信息公开条例的冲突和矛盾。

同时，2016年《档案法》修订草案解决了与《中华人民共和国保密法》不兼容的问题。第三十三条规定了：涉及国家秘密的档案，密级的变更和解密，必须按照国家有关保密法律法规办理[1]19。

3.明确电子文件的法律地位。20世纪80年代我国互联网和计算机应用尚未普及，因而1987年《档案法》中没有提到与电子文件有关的事项。随着社会的发展，二十年后的今天，电子文件深入到生产生活的方方面面，已经无法忽视。为更好地管理电子文件，2016年《档案法》修订草案中新增了第六章档案信息化与电子档案管理。其中第六十四条规定了：符合国家电子档案形成和管理规范要求的电子档案具有与纸质档案同等的法律效力[1]21。这一条清楚地说明了电子文件和纸质文件的法律地位一样受到法律认可，改变了长期以来电子文件“零证据力”的现状，有利于电子文件的规范化管理。

四、小结

从1987年《档案法》到2016年《档案法》修订草案的出台间隔了近20年，是这20年中关心档案学的社会各界人士的不懈努力才孵化出今天的修订草案。我国《档案法》修订正面临着许多问题，其中修订草案只解决了其中的一小部分。即使修订草案最终获得审议通过仍然存在许多不足，但是瑕不掩瑜。总的来说，2016年《档案法》修订草案是1987年《档案法》的升级版，完善和丰富了许多内容，是档案法修订史上的跨越式进步。

[1]《中华人民共和国档案法》修订草案（送审稿）[J].中国档案，2016（7）.

[2]中华人民共和国档案法[J].档案学研究，1987（1）.

[3]王德俊.浅谈档案定义问题[J].档案，1981（6）.

[4]吴宝康，和宝荣，丁永奎.档案学概论[M].北京：中国人民大学出版社，1988.

Discussion on the Archives Law Revision

Dai Yang,Shen Xiaoxue
(Public Administration School of Sichuan University,Chengdu 610065,China)

The Archives Law of the People's Republic of China has experienced several times of modification since 1987.In May 2016,the National Archives released the revised draft of archives law and solicited public opinion.The two versions of "archives law"in 1987 and 2016 are compared to analyze the progress and deficiency,in order to provide references for future.

archives law;revised draft;deficiency;progress

10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.09.05

代阳，沈晓雪，四川大学公共管理学院，研究方向为档案学理论与方法。

G270

A

2016-12-21