关于城乡建设用地增减挂钩顺利开展的思考

吴绍贤

摘要：国家和广东省近年来出台了相关政策文件，要求各地积极开展优化用地结构的土地整治工作。城乡建设用地增减挂钩工作作为其中重要的组成部分，正逐步被地方重视，但部分县区的试点工作开展较为困难。本文通过分析广东省内两个典型地区的案例，提出顺利推进城乡建设用地增减挂钩工作的建议。

关键词：城乡建设用地增减挂钩；原因分析；建议

前言：为探索有效解决建设用地持续增长与加强耕地保护矛盾的新途径，国家、各省制定了有关的规范和要求，指导城乡建设用地增减挂钩试点工作。经过几年的城乡建设用地增减挂钩试点工作，国土管理人员均认识到开展该项工作關于资金落实、农民利益及效益等问题。本文通过分析广东省内两县区的城乡建设用地增减挂钩试点工作，为其他地区开展城乡建设用地增减挂钩试点工作提供参考。

1 广东省城乡建设用地增减挂钩工作开展概况

自2008年国土资源部批准广东省开展城乡建设用地增减挂钩工作后，广东省积极探索开展试点工作。2012年广东省根据省内实际情况，编制了城乡建设用地增减挂钩编制技术指南、拆旧区和建新区地块认定的技术标准，并摸索了“先建后拆”和“先拆后建”两种实施模式及两种模式具体的工作流程，随后的两年出台有关文件，对拆旧区复垦验收、项目区范围调整等提出了详细的要求，进一步完善省内城乡建设用地增减挂钩试点工作。至此，广东省城乡建设用地增减挂钩工作形成了一套较为完整的体系。

2典型县区城乡建设用地增减挂钩项目开展情况

广东省目前要求省内各地区通过“先拆后建”这一模式开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。省内开展的城乡建设用地增减挂钩试点项目基本分布在低山丘陵和河流冲积平原这两种地形区内。下面以广东省阳春市和广州市番禺区作为这两种地形区域的典型地区，阐述二者开展城乡建设用地增减挂钩工作的特点。

2.1低山丘陵区——阳春市城乡建设用地增减挂钩项目情况

阳春市为广东省典型的“低山丘陵市”，全市中低山地和丘陵区共占全市土地总面积的59.54%。有大量分布零散的城乡建设用地可选为拆旧区地块，城乡建设用地增减挂钩潜力大。该类建设用地为农村居民点和采矿用地。农村居民点大多是上世纪六七十年代建的土瓦房，房屋残破不堪，基本无人居住。采矿用地的实地是私人采矿后遗留的小矿坑或堆放矿渣的场所。上述地块大部分没有道路对外联系，其范围为现行土地利用总体规划和土地整治规划中确定的复垦区域，土地权属均为当地村集体所有。阳春市开展的第一批城乡建设用地增减挂钩项目，拆旧区内95%以上的农户都同意拆旧复垦，目前项目完成了拆旧区复垦和建新区的实施方案，进入了周转指标的使用阶段。

2.2河流冲积平原地区——广州市番禺区城乡建设用地挂钩项目情况

番禺区桥南街道位于珠江三角洲，地形平坦。街道内建设用地都集中分布在河涌及道路两边。项目的拆旧区主要是河流、河涌两边已纳入了复垦范围内的建设用地。河边的拆旧区是城镇用地或采矿用地，现场是河沙堆放场和水泥制品厂。河涌两边的拆旧区是城镇用地，实地是村民居住的房屋，大部分房屋较新且有人居住。拆旧区涉及国有土地和村集体土地，土地权属复杂。项目的建新区综合考虑了桥南街道控制性详细规划等有关规划，以及各个村集体的利益才确定范围，但该项目由于番禺区无充足资金而遭到搁置。

3 项目顺利开展的原因

3.1城乡建设用地挂钩项目区能具体落实

城乡挂钩项目要开展，其重要的前提是要能落实到一定规模的地块。根据广东省对拆旧区、建新区选址的要求，拆旧区、建新区受到现行土地利用总体规划、土地整治规划、耕地占补平衡以及现场情况等条件的约束，需进行长时间的外业调查和调整才能确定选址。阳春市由于有大量的“空心村”，拆旧区地块的落实较为简单。桥南街道拆旧区大部分建设用地均在使用中。拆旧区耗费了大量时间，详细核查范围后才确定了选址。

3.2城乡挂钩项目效益高

阳春市城乡挂钩项目拆旧区的建筑物为低矮残破的土瓦房，根据阳春市发布的补偿标准，拆旧区的建设、安置、复垦的资金，按2.5万元/亩计算，耗费成本较低。市内的建新区除部分区域是安置拆旧区农户外，其余区域进行高集约和高产出的产业开发，其产生的效益远高于拆旧区成本。

桥南街道城乡挂钩项目的拆旧区涉及到村集体和国有企业地上建筑物和土地的补偿。根据番禺区制定的补偿标准，项目内的建筑物补偿标准按1650元/平方米计算，国有土地使用权回收费用按番禺区基准地价5300元/平方米计算，村集体建设用地补偿费约为19万元/亩，拆旧区的复垦费用约为23万元/亩，估算后拆旧区耗费成本高。建新区也进行高集约和高产出的产业开发。综合估算后项目的效益不高，这降低了番禺区推进项目的积极性。

3.3地方经济实力能支持项目开展的成本

阳春市城乡建设用地增减挂钩项目拆旧区复垦所需总费用约为1169.92万元。而全市当年实现生产总值305.4亿元，地方公共财政预算收入达10.035亿元。项目开展所需费用只占全市财政收入的1.17%，对阳春市政府开展其他工作不造成影响。桥南街道城乡挂钩项目拆旧区的补偿及复垦成本经估算约为20亿元，番禺区2015年完成地区生产总值1608.78亿元，财税总收入270.76亿元，拆旧区所需总费用约占番禺区财政收入的7.39%，会对番禺区政府开展其他工作造成一定影响。

3.4项目区群众利益不受损

阳春市城乡建设用地增减挂钩项目拆旧区主要是低矮残破的土瓦房，居住环境差、对外交通不便。区内大部分群众已将房屋弃置并迁出。本项目开展后，会对这部分弃置的建筑物进行补偿，项目区群众觉得自身利益不受损且有额外利益，因此本项目区内群众普遍支持复垦拆旧区。桥南街道开展的城乡挂钩项目，由于制定的补偿标准未能达到区内企业和群众的预期，因此本项目未获得其支持。

4 项目顺利开展的建议

4.1摸清区域开展城乡建设用地增减挂钩项目的潜力

在城乡建设用地增减挂钩项目开展前，运用GIS等软件，对区域内土地利用现状、土地利用总体规划、土地整治规划等矢量数据进行空间分析，选出可以能够纳入拆旧区和建新区的潜力地块。根据内业分析结果制成外业调查图纸，到实地进行民意、现场建筑物情况等现场调查，摸清区内开展城乡挂钩项目的潜力。

4.2做好项目区建筑物及土地的确权登记工作

项目开展初期，做好项目区涉及群众的建筑物、土地的确权登记工作，一方面有利于项目实施单位掌握区内建筑物和土地的情况，便于编制复垦工程方案，另一方面避免区内群众为获得较多补偿而进行抢建的行为，从而保护大多数群众的利益。

4.3采用多种资金筹措方式，落实项目资金

开展城乡建设用地增减挂钩项目，必须要有充足的资金。该项资金由地方政府独自承担，会对政府财政形成较大压力。因此采用多种方式，筹措项目开展的资金显得尤为重要。除了收取新增建设用地有偿使用费、耕地占用税、土地出让金等作为拆旧区复垦、补偿费用的資金来源外，政府可制定有关政策，完善社会资金准入和管理制度，吸纳社会资金进入城乡挂钩项目，进一步落实项目资金。

结语：综合分析上述两县区开展城乡建设用地增减挂钩的情况，要顺利开展城乡建设用地增减挂钩，除了落实项目范围，保障群众的利益不受损外，还要采用多种资金筹措方式，落实项目资金，确保城乡挂钩项目产出投入比高。地方政府才体会到开展城乡建设用地增减挂钩项目的实惠。

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