村财乡管对村民自治有效实施的影响及改革建议

郭秀婷+孙守相

摘 要：随着城镇化和新农村进程的加快，农村管理工作的内容和幅度都发生了相应的变化，作为关键性环节的农村财务管理工作的难度也相应的加大，受诸多因素的制约出现了领导思想认识层面存在盲区，财务公开落实不到位，缺乏引入和培养财务专业人才的机制，监督机制不健全等一些问题，妨碍了农村社会稳定以及村民自治的有效实施，对民主选举、民主决策、民主管理等都产生了一定的影响。或许从提高思想认识、引入和培养专业人才、恪守村民民主自愿原则、完善财务管理制度建设几个方面对村财乡管管理模式进行改革，是解决农村财务管理问题，推动新农村建设的有效途径。

关键词：村财乡管；财务管理；村民自治；影响；改革

中图分类号：F302.6 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）01 — 0076 — 03

一、村财乡管制度安排的内涵及实施现状

（一）村财乡管制度安排的内涵

农村财务管理是农民最关心的问题，是村务公开、民主管理的主要内容，也是农村管理工作的中心环节。然而，农村财务管理问题一直以来都是影响制约我国农村经济快速发展，实现强农富农、建设小康社会的一个重要因素，成为一个长期的持续性的问题，严重影响了党群关系和农村社会稳定，因此农村财务管理亟待进行观念和制度创新。

位瑞怀指出，近几年来农村财务管理工作出现了紊乱，已经制约了基层组织构建，不利于领导干部开展农村经济、政治、文化等各项工作，不利于新农村及和谐社会的构建。通过村财乡管模式来解决农村财务问题具有一定的合理性，并起到了积极的帮助作用，但由于群众对村财乡管理念的接受认可及实施程度的差异，有些地区依旧没有规范、合理地进行财务管理工作，影响了新农村建设的步伐。国外学者艾哈迈德·玛利亚·辛格也指出，地方一级是来自一个不同的政策选择，其成功或失败的选择主要取决于公共财政管理，但是大量数据表明，没有太多的关注公共财政的治理，以及公共财政下方管理混乱可能会导致财务管理的危机。

“村财乡管”其实就是集体资产所有权不变，确保资金的有效使用，投资收益、財务审批保持基本的稳定，村民委员会将会计核算工作书面授权给乡（镇）农村经营管理站或乡财政所成立的核算中心，会计核算中心按照有关财务制度，代理村会计核算工作，对村级财务进行实时监控。在市场经济环境下，财务是农村经济发展的出发点，为了保证农村经济的健康发展，进行“村财乡管”的研究，对市场秩序的稳定，国民经济和社会正常运行都具有重要意义。

（二）村财乡管的实施现状

目前，在中国广大农村“村财乡管”的管理模式是几种形式的实践结果：

1.村委会财务部门未设置专门的会计账薄进行会计核算，而是将村里的全部资金上交到乡镇，由乡镇设立会计账簿，对村级财务状况进行计算汇总。村级财务部门要根据村里建设规划提前编制财务预算计划表，当需要资金时要得到乡镇政府的审批才能对资金进行支取，给村里的日常工作带来许多不便。

2.对于农村集体资金推行“三权分立”的政策，即要保证资金的使用权、审批权和管理权由不同的机构部门、不同的工作人员来实行。

3.乡镇政府将下属的所有会计工作人员共同努力的果实进行严谨的分析汇总，促进司法监督，为了顺利推进农村集体财务工作而努力。

二、村财乡管对村民自治有效实施的影响

改革开放以来，为了加强基层民主建设，我国农村推行村民自治管理制度，但村民自治实施过程中也出现乡镇政府与村委会的矛盾，尤其是乡镇政府与乡村之间缺乏有效的财务衔接和沟通机制，导致财务混乱，影响了村民自治的有效实施。

（一）村财乡管对民主选举的影响

由村民依法直接选举产生的村委会，代表着农民群众的利益，这是它实现村民基本自治的必然要求，其下属的村级财务部门的人员一般是通过某种手段干预选举产生的，在一些地区财务人员甚至不经过选举而由村里直接任命，存在舞弊的嫌疑，使得财务人员几乎听命于村委干部，与群众的交流沟通较少，脱离了群众的监督，只起到传达财务指示的作用。

（二）村财乡管对民主监督的影响

从调查反映，目前通过加强对村委会村财乡管的控制，新的“三权分立”的实现，即农村集体资金的使用权、管理权、审批权分开管理，村民委员会将委托由乡镇会计工作站或农村财务会计中心所成立的核算中心，会计核算中心按照有关财务制度，代理村会计核算工作，对村级财务进行实时监控。但是，村财乡管作为一种强制性的制度，一些地方违背了村民自治的基本精神，不利于村民对村里的集体资金进行自主监督。

（三）村财乡管对民主管理的影响

在某种程度上，村财乡管在磨损村民自治制度，是一种损害农民权益的行为。村财乡管的实施，把村里的集体资金、资产上交到乡镇，由乡镇监督管理，当村里用钱时，要通过上报乡镇进行财务审批，程序复杂，资金不到位，村里建设项目就无法展开，村民的工作积极性就不高，不利于农村经济建设，给村里日常工作带来不便，不利于乡村基层组织的管理决策。经济基础决定上层建筑，农村经济搞不活，如何发展基层民主，实现村民自治？

三、村财乡管制度存在的问题

随着农村税费改革和新农村建设的行动推进改革的不断深化，中央和省市县的投资也增加到了农村。但是因为农村的财务管理执行进度和深度的不够，农村财务管理存在一些问题，需要我们进行分析之后制定方案进行有针对性的解决。

（一）思想认识层面存在盲区

虽然有些乡镇领导明显通晓上级部门对财务做出的法规和要求，但个别领导干部“重生产，轻管理”思想的存在，片面理解太严格的财务管理是不利于乡镇各项经济指标的完成和增长，导致松弛的思想，没有真正把会计委托代理制度的工作做到位，只注重形式，不重视财务管理的内容，人为加大了财务管理的难度，使会计代理制及其对财务管理的系统不能在乡村地区的得到全面实施和普及。

（二）财务公开落实不到位

农村财务管理问题一直都是政府部门开展新农村建设的核心，它事关人民群众的切身利益。为此，在重大问题上，村里的财务就应该及时如实向公众公开。在村里财务公开情况调查中，大部分人反映村里财务一般是在公告栏公开，每半年公开一次，公开程度不彻底、半透明，只公开了一些简单的财务报表，而涉及重大事项的财务收支却不公开或公开不详细，有时地方的经济收支状况不经过村民大会讨论，只能由乡、村领导交际的主要领导人沟通之后把情况传达给理财方面的人员，民主财务管理形同虚设。当前乡村财务公开重表面轻物质，公共事务的表面揭露的多，深层次问题的公众披露少，未建立村务信息反馈系统，不能及时听取群众的意见。在村里，有些财务工作人员业务能力不高，没有将责任机制落实到位，严重影响了财务公开的质量。

（三）缺乏引入和培养财务专业人才的机制

继续推进新农村建设，农村财务的管理也越来越复杂，这就要求会计人员在农村工作的能力进一步提高，然而，农村会计人员的现状不容乐观。目前，乡村会计人员基本通过村民大会民主选举产生，学历较低，拥有较少的专业方面的知识，再加上会计人员工资待遇低，大部分年轻人都外出工作，会计基础工作的任务由老年人担当，根据对农村财务会计年龄的调查显示，80%的会计由年龄超过50岁的人来担任，认为年老者经验丰富，却忽视看他们接受能力差，没有经过专业的培训，因此容易出现

（四）监督机制不健全

当前我国对会计信息质量的监督体系主要包括内部会计监督体系、政府监督体系和社会监督体系，它们相互依赖、相互联系、相互制约，构成了一个有机整体。财政、审计、会计准则、税收等方面的不统一，各个管理部门都以自我为中心，造成各种监督制度不能结合，不能发挥整体监督作用。由于目前Y村财务会计人员的职业道德规范不完善，没有形成专门的和完整的监督体系，以及农村会计人员几乎听命于村支部书记的指挥，这样农村财务与会计工作的随意性比较大，不利于该村财务管理。

（五）村财乡管模式影响村民自治权

村民自治制度的基本内容和核心，是“四个民主”，即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，其施行的本质就是为了让广大村民实现自我管理、自我教育、自我服务、发展基层民主，推动新农村建设稳步向前，实现小康社会，因此对农村财务方面的管理就应该由农民群众和村干部自己来进行。乡村集体资金、资产、财务收支预算、利润收益、债权债务等都由乡镇财务部门管理控制，虽然这样实施防止村干部以权谋私和腐败现象的发生，但在一定的层面上不利于农村财务支配，不利于当地村民自治的实现。

四、村财乡管制度改革建议

随着村财乡管财务管理模式的执行，乡村财务管理方面引发的问题得到了有效的缓和，但在实施过程中有些地方与发展农村基层民主，实现广大农民的自我管理、自我教育、自我服务的村民自治原则相违背，影响了该村村民自治的有效实施，阻碍了新农村建设的步伐，因此我们必须要认真思考实行村财乡管的真正目的是什么，该如何改进这些不足。

（一）提高思想认识

农村基层党组织的干部是开展农村各项工作的领头羊，是带领群众走上共同富裕道路的坚强领导核心，在促进农村改革、发展、稳定的新农村建设和维护中起到关键作用。为了防止领导干部以权谋私，同时也为了能够更好的为村民服务，对村民负责，就必须要提高基层组织领导的思想认识。在改革财务管理模式，就要选拔一批党性强、会管理、体察民情、受拥护的人担任村级领导干部，切实加强对领导干部的教育管理和培训，全面提高党员干部的素质，切实增强基层干部对农村政治、经济、文化建设的创造力，从而形成一股凝聚力和向心力，共同为建设小康社会，实现村民自治而努力。

（二）引入和培养专业人才

针对农村财务人员专业性不强、年龄偏大的现象，我们在选用村级财务人员方面要提高用人标准，要引进和培养具有一定学历和财务专业素质的年轻人，实行工作责任制，提高财务工作人员的整体专业素质和水平，提高工作效率。同时要建立一套激勵制约机制，提供与其工作能力相匹配的工资福利待遇，加强对财务人员的考核，对其工作水平、业务素质、思想作风等方面进行全面的考核，完善财务人员工作规范。

（三）恪守村民民主自愿原则

实施村财乡管，乡村自己管理自己的财务，乡镇不能越俎代庖，不能独揽乡村的财务大权，而是要真正的落实村财乡管的职责，确保村级对财务的自主权利，坚持公平、公正、公开的原则，真心实意为乡村建设服务，确保村民自治的有效实施。

（四）完善财务管理制度建设

正是因为村财乡管的各项规章制度不够健全，才容易出现了许多问题，影响了村民自治的实现，因此应该在农村建立规范有序的财务管理制度，包括民主理财制度、财务预算制度、财务审批制度、财务决算制度、财务反馈制度、现金管理制度、财务公开制度、财务监督制度等，使村级干部组织严格按照这些规章制度进行管理，与村民共同加强监督，对违规操作者要进行惩罚。

首先要在乡镇建立审计监督部门，使乡镇两级相互配合，具体来说除了加强乡镇两级监督机构的监督和村民的监督等内部监督之外，还要加强审计部门的监督、大众媒体的监督等外部监督。无论哪种形式的监督，其出发点都是为了加强对农村财务的监督，防止贪污腐败，积极推进村民自治的有效实施，构建社会主义和谐社会。同时还应该考虑农村对资金的使用权。本着村民自治章程中自我管理的原则，农村自己的集体资金使用权应该掌握在村委会手中，在农村推行会计电算化，由专门会计人员进行村里财务的核算，自己掌握资金的使用权，但对于一些重大财务问题，应及时向镇反映协商，接受上级的监督控制。对农村财务管理适当放权，既保证了农民自己当家作主的权利，又将运行情况反馈给上级部门，使该村村财务管理得到有效的监控。

四、结语

通过研究我们发现村财乡管管理理念的应用，既发挥了一定的积极作用，也对村民自治的有效实施起到了消极阻碍的影响，如果我们对农村的管理稍有松懈，尤其是财务方面，就有可能造成农村财务混乱。经济基础打不好，上层建筑也会受到影响。因此，为了加强村民自治建设，推进民主管理，我们必须要在新农村建设的新形势下，充分认识到加强村级财务管理对推进基层组织建设，推动村民自治有效实施的重要意义，认真研究村财乡管出现的新情况、新问题，积极寻求符合村民自治有效实施的管理方法，把农村财务管理工作搞好，这是农村经济的发展，农民实现自我管理、自我教育、自我服务的一个坚强后盾。

〔参 考 文 献〕

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〔责任编辑：张 港〕