物业专项维修资金分级管理体系构建研究

周爱军

[摘 要]物業专项维修资金作为房屋的“养老金”，对于保障业主住房安全和改善居住环境发挥了重要作用。但在我国现行物业专项维修资金管理体系中，各管理和参与主体存在权责利划分不清等问题，进而引发物业专项维修资金的使用难、增值难和监管难等问题。本文重点剖析了相关主体在维修资金管理中存在的问题，并借鉴国内外先进经验，提出了构建未来我国物业专项维修资金分级管理体系的建议。

[关键词]物业；维修；资金；分级管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.04.001

[中图分类号]F299.233 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）04-000-02

0 引 言

1998年财政部、建设部联合发布《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》，我国正式建立物业专项维修资金制度。物业专项维修资金（以下简称“维修资金”）专门用于物业共用部位、共用设施设备在保修期满后的维修、更新和改造。根据相关规定，我国维修资金管理实行专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监管的原则。实际上，由于全国各地住宅小区的业主委员会成立率普遍较低，且运行情况差强人意，目前绝大部分的维修资金依然由政府机构代管。据物业维修资金研究专委会的不完全统计，截至2014年，全国维修资金归集总量已逾6 000亿元。与此同时，维修资金表决难、使用难和增值难等问题近年来日益突出，以2014年、2015年新华社连续关于“沉睡的维修资金”的新闻报道和“两会”追问为代表，维修资金监管问题迅速成为全社会普遍关注的焦点。而现实中，房产行政主管部门与业主委员会在维修资金的管理上到底存在哪些不足；两者作为维修资金的管理主体，在责权利划分和管理层级关系上是否清晰；未来如何构建完善的维修资金管理体系，这些正是本文试图讨论和探索的问题。

1 现阶段我国维修资金管理体系存在的问题

目前，我国维修资金管理体系主要涉及房地产主管部门、业主及业委会、物业管理企业，以及专户管理银行与维修施工单位等第三方。从全国范围看，现阶段我国维修资金管理体系仍不健全，相关主体存在权责利划分不清，具体表现在维修资金监管机构管理上的地方特色突出，业主及业委会自主决策不足，第三方机构专业化服务缺失等方面。

1.1 维修资金监管机构代管问题

根据2008年颁布的《住宅专项维修资金管理办法》（简称《办法》）规定，住宅小区在业主大会成立前，其维修资金由物业所在地的房地产主管部门代管。维修资金代管是指房地产主管部门将住宅小区首次归集的维修资金，存入当地维修资金专户管理银行，并按要求设立物业区域账户和分账户，维修资金的日常使用、划拨、存储和续筹等均由其负责管理与审批。具体来说，当住宅小区出现需要使用维修资金时，由物业管理企业或相关业主提出维修建议，在通过住宅小区“双三分之二”（双三分之二是指维修资金列支范围内专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主）表决后，根据维修方案组织施工，维修结束后由物业管理企业或相关业主持相关材料向房地产主管部门申请资金列支，房地产主管部门审核同意后，通知专户管理银行向维修单位划拨相关费用。但在全国各地的实践中，维修资金代管主要有以下几方面的问题。

1.1.1 机构设置问题

现阶段，我国上海、深圳、成都与长沙等主要大中城市基本已设置独立的维修资金监管部门，专职负责本市维修资金事务的监督管理。但其他大部分城市，特别是中小城市仍是由公积金管理中心、物业管理中心、房管部门或财政部门的内设机构等代履行维修资金监管职责。面对各地大规模的住宅小区和维修资金量，监管机构定位不清，机构设置不统一、不健全，或者缺乏足够数量与专业素质的管理人员，这不利于全国维修资金政策的贯彻落实，尤其是当未来住宅小区共同迎来大规模维修改造时，将大大降低维修资金应发挥的作用，甚至影响业主的生命财产安全和居住环境。

1.1.2 监管职责问题

除了维修资金管理机构设置的不统一，全国维修资金的监管层级亦各异。一种是以乌鲁木齐为代表的一级监管体系，其是指全市仅设立一个监管部门，既负责政策规则的制定，又负责资金归集、使用备案等业务的受理；一种是以深圳、长沙等为代表的两级监管体系，其是指设置独立的市级监管机构作为决策部门，负责全市维修资金政策制定、资金代管，各区（市）县房产行政主管部门作为执行部门，负责本行政区域内资金归集和使用的监管。然而，不论何种监管体系，目前都存在监管机构集“运动员、教练员和裁判员”于一身、监管责任不清、权力过于集中的问题。这不仅不利于规范化、高效化管理工作的开展，也可能导致相关机构滥用职权从而有损业主的权益。

1.1.3 经费来源问题

目前，大部分城市监管机构的工作经费是由政府财政拨款，但仍有少部分城市的工作经费是来自于维修资金增值收益的提取。根据《办法》规定，维修资金的所有权属于业主，而维修资金的监管作为政府公共职能，其工作经费理应由财政承担，计提维修资金增值收益作为工作经费显然有损业主的利益。

1.1.4 资金管理问题

一方面由于维修资金监管部门的设置不一和行政低效，另一方面由于监管机构要负责管理全市范围内的住宅小区太多，从而导致维修资金在现实申请使用中的程序复杂、时间冗长和效率低下，造成“维而不修”的情况频现，引发业主和社会媒体对于维修资金使用难问题的关注。此外，根据《办法》规定，维修资金仅能用于银行存款和购买一级市场新发国债，由于央行对国债购买对象的限制，以及存款利率不断降低、CPI指数连连攀升，维修资金保值增值的需求迫切。

1.2 业主及业主委员会自管问题

根据《办法》规定，业主大会成立后，房地产行政主管部门应将业主交存的维修资金划转给业主大会开立的维修资金账户，并将有关账目等移交业委会；业主大会应建立维修资金管理制度，负责本物业区域的维修资金管理工作。而实际上，全国为数不多的业主大会及业主委员在维修资金的自管上也存在较多问题。

1.2.1 業主大会运行能力问题

据中国物业管理协会不完全统计，全国业主委员会的成立率不到50%，运行较好的仅占15%，仅上海、成都、长沙和赣州等4个城市存在业主大会申请划转维修资金进行自管的需求。以成都市为例，自2006年首个业主委员会维修资金专户开设以来，至2014年5月，全市已划转资金的38个业主委员会维修资金专户，近一半的专户因业主委员会未到专户银行办理年检，导致账户不能正常使用。造成维修资金自管率低下和自管能力低下的主要原因：一方面是我国社会目前共同财产理念缺失，公共权力意识淡薄，从而缺乏成立业主大会和参与公共决策的积极性；另一方面我国业主委会成员几乎均为兼职志愿服务，缺乏小区维修资金等公共事务管理的时间精力与专业水平。

1.2.2 业主大会表决问题

即使是在业主委员会运行良好的物业小区，由于维修资金的使用需要通过“双三分之二”表决同意，并受小区入住率低、业主对维修资金认识了解不够、公共表决平台缺失等因素限制，往往导致业主表决意见征求时间漫长，甚至出现不能通过表决等现象，使维修资金使用难矛盾突显。

1.3 物业管理企业等第三方专业服务的问题

根据《办法》规定，结合现实情况来看，无论业主大会成立前后，物业共用部位和共用设施设备的维修、更新和改造建议方案，组织实施维修方案，申请列支维修资金支付维修费用等事项，一般都由物业管理企业负责。物业管理企业作为盈利性质的社会组织，具有减少经营成本支出的天然动力，并且一般来说，大部分住宅小区初始聘用的物业管理企业均系开发建设单位指派的利益相关企业。因此，在物业维修中，不论保修期内外或维修责任范围，物业管理企业都会设法动用维修资金，实际中的诸多案例也印证了这一点。由此可见，物业共用部位和共用设施设备损坏的质量认定、鉴定检测、工程咨询、施工维修及工程监理等第三方专业服务就显得非常重要。但是，目前除上海、成都等个别城市的试点探索外，我国维修资金的第三方专业服务几乎处于空白状态。

2 我国维修资金管理体系改革与重构路径

现阶段我国维修资金管理体系中的各个参与主体责权利划分不清，维修资金监管机构责任和权力过于集中，而所有权主体的业主与业委会以及第三方服务机构参与度不够或缺位。为扭转上述局面，结合境内外的先进实践经验，本文提出构建一种新型的维修资金分层管理体系，该体系既是对目前管理体系的有效补充和完善，又是对我国未来维修资金改革方向的大胆探索。

笔者建议，在当下及未来相当长的一段时间，我国维修资金的管理仍应坚持在政府监督与引导下，多方共同参与。借鉴目前公积金与保障性住房的管理方式，实行构建由维修资金管委会、维修资金监管中心、区（市）县房产管理部门、街道办事处（乡镇人民政府）、第三方机构、物业服务企业、业主及其委员会组成的分级管理体系，逐步实现维修资金决策权、管理权、使用权、监督权的分离和制衡。

本着节约行政资源和集中高效管理的原则，建议直辖市、副省级城市、计划单列市、地级市及县级市设置专门的维修资金管理委员会和监管部门或机构，配备专职的工作人员。维修资金管委会负责全市维修资金重大政策的制定和决策，监管部门负责资金归集、使用、增值等环节的统一监管以及相关政策的执行。维修资金监管机构应实行财政全额拨款，保证单位经费来源。各地立法机构应通过相应的法律法规、地方规章，对监管机构的职责予以具体规定，如具体规定监管机构办理维修资金使用备案时实行形式审查等，有助于进一步明晰维修资金管理中的相关职责，促进政务公共服务走向专业化。

对于维修资金各个管理与参与主体的职责范围应予以明确划分，具体内容如下。

2.1 维修资金政府部门

维修资金管理委员会：依据有关法律法规，制定和调整本市维修资金管理的政策及具体措施；决定专户银行公开招标、资金审计等重大事项；审批资金增值和收益分配方案；制定涉及第三方机构的进入与退出机制；其他重大事项。

维修资金监督管理中心：制订资金增值和收益分配方案；代管资金核算；依据管委会决策，制订相应的实施方案；指导和监督各区（市）县维修资金业务办理；承办管委会决定的其他事项。

区（市）县房产管理部门：资金的首次归集；资金的使用备案；业主委员会的资金划转；承办管理中心决定的其他事项。

街道办事处、乡（镇）人民政府：配合管理中心进行业务流程的宣传工作；配合区（市）县房产管理部门的业务工作；监督指导首届业主大会召开，并指导业主大会制定议事规则；引导已成立业主委员会的小区在制定业主议事规则时规定多样化表决规则，提高表决效率；协助第三方机构对应急维修进行认定。

2.2 维修资金第三方服务机构

物业管理企业：负责小区公共物业的日常维护和管理；发现、收集、记录公共物业损坏信息，并及时报告业主委员会；协助和配合第三方机构做好物业维修相关事宜；代收取业主续缴的维修资金，并及时存入本小区物业维修资金账户。

专户管理银行：管理维修资金，包括资金核算及保值增值；协助政府部门及第三方机构进行账户管理；定期向业主大会提供该小区维修资金变动情况的财务报告。

第三方专业机构：受业主委员会委托，提供维修资金特种设施检测、质量认定、工程咨询、工程审价、维修施工、工程监理、代理记账与财务审计等相关的专业化服务，促进维修资金管理和使用的专业化、透明化和便捷化发展。

2.3 维修资金业主委员会及业主

业主委员会：代表所有业主对小区维修资金进行管理，对使用、增值等相关情况及时公示；发现公共物业损坏后，及时筛选和组织第三方机构进行修缮；收集业主关于维修资金管理的问题和建议，并及时解决和反馈。

业主：及时缴存维修资金；发现公共物业损坏及时报告业主委员会或物业管理企业；及时参与公共物业维修方案投票表决；对维修资金的使用、增值情况进行质询和监督。

除此之外，维修资金管理不仅需要业主委员会、物业管理企业、第三方机构及维修资金监管机构等多主体参与，还应加强与国土资源管理、质量技术监督、人民银行等其他相关部门的联动与协作，积极对接上述部门主管的社会征信管理系统、不动产登记系统、物业健康档案系统、物业管理系统等配套体系，实现维修资金的智慧高效管理。

主要参考文献

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[6]新华网.5000亿元住宅维修资金真在“沉睡”吗？[EB/OL].（2014-09-01）[2016-12-20].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-09/01/c_1112311751.htm.