国家监察体制改革来龙去脉

监察委员会实质上是反腐败机构。职能的优化和反腐败力量的加强，是此次试点工作最核心的地方。

2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了一项重要决定——《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）。《决定》规定了试点工作涉及的最主要、最基本的制度。在全国人大常委会就试点工作作出有关决定后，试点地区检察机关反贪等部门的转隶就要开始。

为什么进行国家监察体制改革？

据新华社报道指出：国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。

监察委员会实质上是反腐败机构，监察体制改革的任务是加强党对反腐败工作的统一领导，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委员会，作为监督执法机关与纪委合署办公。

由谁组成，实质上是讲整合反腐败资源力量。《决定》称：在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水称，这可不是简单的监察部门升格的问题。

庄德水表示，“整合反腐败资源力量”这句话很关键，虽然目前并不清楚具体做法，但有可能把现有的监督力量整合进来，可能包括审计和反贪的力量。各试点地方的监察部门会取消，由新设立的监察委员会来行使国家监察的职能。他认为，职能的优化和反腐败力量的加强，是此次试点工作最核心的地方。

“一府一委两院”构想

针对监察体制改革的呼吁，由来已久。

中共十八大以来，中央加大反腐败力度，成绩斐然，与此同时，时有呼吁“整合监察力量”的声音。

早在2013年6月，中纪委驻国家粮食局纪检组长赵中权就曾发文提出，根据中国反腐败需要，可考虑对现有分散在纪检监察机关（预防腐败局）、检察机关（反贪污贿赂局）等的反腐败专门机构进行整合，成立相对独立的反腐专门机构。

从接近中纪委的知情人士处获悉，去年下半年，中纪委主要领导对监察体制的改革方向有了比较明确的思路。这之后，新的国家监察体系建设，开始出现在高层话语中。

在今年初的十八届中央纪委六次全会上，中共中央总书记习近平提出，“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。

7月14日，中央党校主办的《学习时报》刊发《通过修法完善国家监察体制》一文。作者马怀德是中国政法大学副校长，2012年曾受邀同中纪委领导座谈。

马怀德称，目前中国的反腐败机构分布于行政机关、党的机关和司法机关等不同性质机构中，不仅有纪检监察机构，也有检察机关的反贪机构，还有政府机构中的监督机构，比如审计部门。“应该设立国家监察委员会，整合现有监督机构和监督力量，扩大监察对象、实现监察全覆盖。”马怀德还建议，将“行政监察法”更名为“国家监察法”。

10月27日闭幕的十八届六中全会提出：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”这是中国第一次将“监察机关”与人大、政府、司法机关并列，预示着一场影响深远的改革即将到来。

11月7日公布的《试点方案》提出，作为行使国家监察专责机关，监察委员会将由人民代表大会产生。这意味着，在改革试点地区，监察机构将从原来的行政部门中单列出来。马怀德表示，“可以预想的是，今后的国家机构体制会变成‘一府一委两院（政府、监察委、法院、检察院）。”

反腐专家、中国纪检监察学院原副院长李永忠也认为，由人民代表大会产生监察委员会，有利于强化监察职能的独立性。

他表示，监察体制最重要的改革，是改变“同体监督”的模式。“‘同体监督是一种低效、无效、成本很高的监督，如同再锋利的刀，也砍不了自己的刀把。”在他看来，此次监察体制改革，监察委员会由人民代表大会产生，是破解“同体监督”难题的利好。

着眼反腐败治本大局

《决定》提出，实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段。建立起一个“集中统一、权威高效的监察体系”。

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安表示，监察委将整合四大反腐机构，即检察院反贪局、反渎局、监察部预防腐败局（副部级单位），以及各监察厅、局。“整合反贪局、反渎局，使得监察委具有了刑侦权力，从而大大提高了监督能力。”

最高人民检察院11月17日召开党组会，强调各级检察机关全体检察人员要从党和国家工作全局出发，深刻认识深化国家监察体制改革的重大意义，“坚决拥护改革、支持改革，积极支持配合做好各项工作，确保监察体制改革试点工作任务如期顺利完成”。

姜明安表示，当下的反腐流程是纪委监察部门查案，交送检察院核实，核实过程中就包括刑侦。核实后，由检察院提起公诉。未来该流程会得到简化，监察委直接查案和刑侦，交由检察院提起公诉。

国家行政学院教授竹立家认为，监察委类似于香港的廉政公署，相對权力较大且相对独立，既可以日常监督，也有对刑事案件、对职务犯罪的调查权。

根据我国《宪法》规定，检察权属于司法权，由各级检察院行使。检察权中就包括了侦查权。姜明安表示，侦查权的移交，会导致一系列的法律，包括《检察院组织法》《刑事诉讼法》需要调整，如要必要则可能修宪。

中国政法大学副校长、中纪委特邀监察员马怀德在接受媒体采访时表示，根据国外的成功经验，要建立一个良好的监督体系，“首先还是要通过立法，来保障监察机关行使监察权的独立性和权威性；第二个是要对国家权力运行进行全面监察，对象和范围都应该广泛；第三是要赋予监察机关更加有效的监督方式”。

具体的改革效果，则需要关注试点的运行情况。如何推动监察人员融合和工作流程磨合，探索出可复制、可推广的成熟经验，尤值关注。