农村生态文明法律制度建设研究

【摘要】十八大提出生态文明建设，三中全会提到生态文明建设必须用制度来保障。我国的生态文明制度建设重点在城市和工业，而广大农村地区相关的生态文明制度建设却存在很大缺陷，急需完善，如城乡权利义务不对等、农村生态文明管理体系不健全、现行的法制体系不健全等多方面问题。为了进一步完善农村生态文明制度建设，必须尽力让农村的环保责任和权力相匹配，让农村管理体系和法制体系进一步健全。

【关键词】农村 生态文明 法律制度建设

生态文明是继工业文明之后的一种新的文明形式，这种文明强调人与人，人与社会、人与自然的和谐共生。它以经济发展、社会公正和生态良好为发展目标。生态文明制度体系既指与生态文明建设相关的各种形态和形式的总和，也指与社会主义生态文明建设总目标与总战略决策相吻合的社会基本制度革新或重构。

党的十八大提出五位一体战略总布局，并要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。十八届三中全会提出“必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度，损害赔偿制度、责任追究制度、完善环境治理和生态修复制度、用制度保护生态环境。”我国的生态文明建设正逐步走向制度化、规范化。但是，目前生态文明建设过程中很多制度、法规的制定侧重于城市或工业，而农村作为我国最广大的地区，相应的制度体系建设却严重不足。

一、农村生态文明建设的重要性

据国土资源部统计截止2013年，我国农用地共64616.84万公顷，占国土总面积的67.31%。我国国民经济发展过程中多种原材料来自广大农村，农村除具有生态保育功能之外，还兼具了食品保障、原料供给的功能。保护农村地区的生态环境安全就是保护我们经济社会发展的基础。但我国广大的农村地区却承受着资源能源消耗过大、生态环境恶化的巨大压力。农业生产方式仍然以粗放式生产为主，高投入高消耗高污染的生产方式严重污染了农村环境。研究表明我国单位面积化肥、农药的施用量远远高于世界平均水平，但是利用率却很低。化肥的利用率仅为30%～35%。我国是世界农药生产和使用第一大国。另外，激素、塑料薄膜、畜禽粪便等都在不同程度上污染农村的生态环境。农村作为生态环境最主要的支持者，它一方面承受着农业生产和农村人口生活带来的各种污染，另一方面还兼具城市和工业的各种生产、生活废弃物消纳地的功能。目前我国乡镇企业数量多、布局乱、设备简陋、工艺陈旧、技术落后，资源和能源被大量消耗，环境被严重污染。国家提出生态文明建设的要求后，城市自身发展的生态压力越来越大，有些城市将生活垃圾拉往农村进行焚烧、填埋甚至简单的堆放；很多高污染企业在城市无法生存后也转向农村。

由生活、农业生产、工业生产三大污染源造成的农村环境污染具有污染面广、污染物种类多和地区差异大等特征，这些特征都以直接或间接的方式加大了农村生态环境治理的难度。所以必须用制度来保障农村生态文明建设的方向，通过约束和规范人们的行为来促进农村生态文明建设顺利进行。

二、目前农村生态文明制度建设中存在的问题

虽然生态文明制度建设对整个农村生态环境的保持和改善起至关重要的作用，但是目前农村的生态文明制度建设还存在很多问题。

（一）城乡二元体制下，农村在生态文明建设中所承担的义务和所拥有的权利不匹配，生态文明建设缺乏动力。

在生态文明建设中，农村承担了经济发展和社会生活中大部分原材料供给、生态保育、污染物消纳等责任，不仅为农村当地，也为城市经济、社会和生态的可持续发展发挥了重要作用。

我国农村地区的资源大部分具有公共属性，普遍被无偿使用的，如空气、水资源、树林等。生态资源的所有权和使用权没有明确。农村生态环境建设是一项公共事业，但是由于其责任主体难以辨别或者主体过多，农村生态环境投资回报的周期太长、收益小，有些甚至没有经济回报的，所以很难吸引到社会资金注入。国家财政投入又偏重于城市和工业。国家环境保护十二五规划中明确提出了“提高农村生活污水和垃圾处理水平”，“提高农村种植、养殖业污染防治水平”，“改善重点区域农村环境质量”，并要求“把环境保护列入各级财政年度预算并逐步增加投入”。但是，从资金投入的分配上来看，全社会环保污染治理投资总需求约3.4万亿元，大多被使用在城市环境治理与重点企业的落后产能淘汰和污染治理上，农村地区获得的财政投入远低于城市和工礦区。在具体实施的建设上，也是以城市垃圾和污水处理设施建设为主。计划到2015年，全国城市生活垃圾无害化处理率达到80%。同期农村完成6万个建制村的环境综合治理任务，约只占总建制村数量的10%左右。在目前城乡二元管理体制之下，农民和城市居民在收入分配上的差距也导致一般农民对环境的需求度不高，农村的基础设施建设明显不足等。农村与城市、工业在承担环保责任和获取环保投入上存在的巨大差异是导致农村生态不公正的最大原因。由于生态不公正，农民自主参与生态环境保护和污染防治的积极性不高，能力严重不足，农村生态文明建设进度远远滞后于城市。

（二）法律体系不完备，生态文明建设难以得到有效保障

我国提出生态文明建设后，相关的环境法制体系也在不断完善，在综合立法、污染防治、生态保护等领域都有相关的法律法规。但是，对于日趋严重的环境问题，现有的法律体系仍有不完善之处。

首先，众多的环境保护法律法规缺乏协调、存有空白。在我国，《环境保护法》被认为是生态环境保护最基本的法律条文，除此以外还有《大气污染防治法》、《水污染防治法》等多部法律。但是由于生态系统的整体性特征，环境污染一旦发生必然会影响到多种生态系统要素的安全和功能稳定，要解决这些问题就必须同时应用多部法律。但不同部门制定的生态环境保护法律之间存在矛盾和冲突，甚至在某些领域存在真空地带。特别针对农村地区，这一问题更为突出。如农业生产中化肥和农药的使用尚缺乏统一标准，过量使用农药、化肥显然影响到农村的生态环境，对农业生产最重要的资源——土地——造成污染和破坏，这种污染和破坏正在逐步威胁到农业生产的安全。但是我国目前不仅没有具体的法律条文对农药和化肥过量使用的问题进行规定，而且，这种污染的防治工作涉及到农业、环保等多个行政部门，执法过程所应用的法律条文不同，结果有时大相径庭。

其次，目前在环境保护与治理方面普遍存在违法成本低、守法成本高的问题。农村很多资源属于不可再生资源或者很难再生资源，但是环境保护的相关法律却对违法现象处罚相对较轻。少额的罚款难于修复违法行为对生态环境带来的的损害，甚至不足以对受影响人群进行补偿。

三、进一步加强农村生态文明建设的对策

（一）改革财税制度，让农村所承担的生态保护义务与权力对等

十八届三中全会提出“坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则”，全会报告为我们下一步发展指明了正确的方向和实现资源节约、环境友好社会的途径。要坚持“使用资源付费原则”就必须明确资源的所有权和使用权问题。全会指出：“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”。所以要加大转移支付的力度，特别对承担重要生态环境保护的地区，按照其在生态环境保护中所发挥的作用和对经济社会可持续发展的支持力度制定相应的生态补偿标准。

在生态文明建设过程中，必须重点加大对农村地区的生态投入，加强农业生产和农民生活基础设施建设，努力实现社会管理与服务的均等化，让农民享有与自己所承担义务相对等的权利。通过项目扶持和税收优惠等多种经济手段发展绿色农业、生态农业和循环农业；调动社会资金对农村地区的投入，实现农业生产方式的转变。通过提高农民收入，改善农村生产、生活方式来提高农民对生态文明理念的理解和认可。实行以奖代补、以奖促治来调动农村农民自主参与生态环境建设的积极性。

（二）完善农村生态环境保护法制体系

十八届三中全会提出“谁污染谁治理原则”。要遵守这一原则必须做到有法可依，有法必依。所以，首先要以《环境保护法》为基础完善现有的生态环境保护法制体系，理顺现有法律条文之间的关系。社会经济发展过程中、各个部门都是从自己部门的角度出发来制定相应的法律法规、以便更方便的对社会进行管理。但是大自然生态圈是整体运作、相互影响的一个复杂系统，生态文明建设相关制度必须符合系统整体运作的规律，才能为生态文明建设作出积极贡献。所以法律制定要打破部门限制，以保障大自然整体的良性循环为最终目标，以生态环境保护与资源的合理利用为基本任务，让生态文明建设中各种法律、制度实施过程更加协调。同时，必须解决违法成本低的问题，建立终身责任追究机制、生产者、经营者、管理者和消费者都负有共同的责任。污染者要承担环境损害赔偿和污染治理的全部费用，没收违法排污者的非法所得。第三、要尽量填补现有法律法规的空白，让法律规定更好为整个社会经济的良好发展服务。让环境管理者有法可依，让生态文明建设中的各种管理工作更加规范合理。

总之，生态文明建设不可能一蹴而就，農村的生态文明建设过程中出现的问题更加复杂，只有不断的完善生态文明各种制度，用制度对社会经济发展加以约束，才能确保农村生态文明建设的方向和步伐，让广大农村地区在实现全面小康的同时、走上生态化、可持续的科学发展道路。

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作者简介：何鹏（1979—），男，贵州纳雍人，中央民族大学法学院2014级博士研究生。