国家电信行业经营者行为的反垄断法规制

摘 要 当前我国电信行业仍呈现独家垄断或者寡头垄断的局面，使得电信行业的有效竞争无法得到实现。要打破这种垄断局面，仅靠市场经济的自我调节是不够的，更重要的是要由政府从宏观上对电信行业进行监管，运用法律手段对经营者的垄断行为进行规制。本文在对我国电信行业的垄断现状进行分析的基础上，进一步探讨该行业反垄断规制中存在的问题，以期对我国电信行业经营者行为的反垄断法规制提供建议。

关键词 电信行业 垄断形式 反垄断 法律规制

作者简介：沈心怡，中南财经政法大学法学院。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.047

一、我国电信行业垄断现状

无论是从经济学还是法学的角度，在现代社会，完全竞争的理想状态是不存在的，各行各业都是处于不完全竞争的状态，只是存在程度各异的差别。而有些行业由于自身行业的特点、规模经济性等原因形成自然垄断，电信行业就是其中之一。从电信行业发展伊始，绝大多数国家都是将其定性为自然垄断企业而由国家垄断经营。然而，随着现代科技的飞速发展，电信行业无论是在自身性质还是业务范围等方面都经历了巨大的变革。电信行业作为关系国民经济根本、深刻影响国民生活的基础性行业，若继续实行国家垄断的经营方式，不仅不利于电信行业的健康发展，更不利于国家经济结构的布局与调整。

我国自改革开放以来，对电信行业进行了大刀阔斧地改革，当前我国电信行业的格局是中国电信、中国移动以及中国联通这三家电信企业“三足鼎立”，占据绝对优势的市场份额。尤其是中国移动，其近年来的发展势头迅猛，数据显示，截至2015年年底，中国移动的总用户数已超过中国电信和中国联通两家企业用户数的总和，最具代表性的是在4G业务领域，其4G总用户数已占据全国4G用户总数的80%之多。在移动通信领域，说中国移动已“一家独大”并不夸张。而这种独家垄断或者寡头垄断的局面必然影响着电信行业的健康发展，使得该行业的有效竞争无法实现。接下来笔者将对我国电信行业经营者现阶段存在的几种主要垄断行为进行归纳总结，主要是以下三种表现形式：

（一）滥用市场支配地位

滥用市场支配地位在经济法中是指具有市场支配地位的企业滥用其优势地位，与其他市场主体进行不公平交易或不公平竞争的行为。表现在电信行业，则主要包括强制交易、拒绝交易、掠夺性定价等经营行为。其中拒绝交易的一个典型例子便是在2001年，中国联通为进行业务拓展而访问由中国电信所控制的公共电信企业网络时，被中国电信拒绝，这对其业务范围的拓展也有很大影响。 中国联通作为我国电信行业的三巨头之一尚且遭受如此待遇，其他新兴、弱势电信企业的生存状况和经营处境可想而知。而对普通消费者而言，电信企业捆绑手机业务、宽带业务等强制交易行为屡见不鲜，严重侵害了广大消费者的经济利益。

（二）行政垄断

行政垄断是指政府及其部门滥用行政权力，妨碍、排斥或限制市场竞争的行为。 中国电信行业的几个大型国有企业即使已历经近二十年的改革，但政企不分的现象并没有得到彻底得根治，无论是在企业资产还是在人事管理、利润分配等方面，这些企业与相关政府主管部门之间存在的千丝万缕的关系都广受质疑。我国目前的电信行政垄断主要包括内部和外部两个方面：在外部，相关政府部门通过行政许可等方式限制新兴运营商进入电信市场，保证现有国企占据国家通信网络的基础硬件设施，使得目前的六大运营商得以垄断经营；在内部的六大运营商也因和相关政府部门的联系程度的差异受到差别待遇，形成不公平竞争的局面。

（三）联合限制竞争

联合限制竞争行为是指两个或两个以上的企业采取合同、决议等形式，妨碍、排斥或限制市场竞争的行为。在电信行业主要体现在通过限制竞争协议固定价格和划分市场等行为。2007年中国电信集团公司中国网通签署了一份《竞争合作协议》，其实质就是一份联合限制竞争协议，主要体现在“双方停止在非主导区域发展新用户、停止发展公众用户”等规定中。这种以地域为界划分市场、约定各自垄断其地域市场业务的行为，毫无疑问属于联合限制竞争的范畴，限制了消费者的自主选择权，违背了市场经济的竞争规律。

二、我国电信行业反垄断法律规制现状及问题

在我国的法律体系中，对电信行业垄断行为进行规制的主要包括《反垄断法》和《反不正当竞争法》这两部基本法律以及《电信条例》这一行政规章，从电信市场的业务许可、电信网间互联、电信资费、资源以及电信服务等方面对电信行业经营者的行为进行规制。我国电信行业反垄断法律规制主要存在以下几个问题：

（一）缺乏系统性

我国电信行业反垄断的法律体系相对而言是较不完善的，主要体现在我国至今尚未出台一部针对电信行业的基本法律，这导致在对垄断行为进行规制时，司法机关和执法机关主要还是依靠行政法规乃至位阶更低的部门规章，缺乏更有力的法律依据。同时由于缺乏统一的法律指导，行政法规与相关主管部门的部门规章之间还存在相互抵触、矛盾之处，执法标准也存在差异，可谓体系混乱。

（二）存在滞后性

电信行业的最大特点就是技术更新换代的迅速，各种电信业务、产品以及营销手段花样百出，而相关法律法规却没有及时配套的更新，不能有效应对日益复杂的电信市场的实际情况，甚至严重脱节。例如《电信条例》从2000年颁布至今，仅在2014年及2016年对少数几个条款进行了修改，例如电信资费的定价，但在整体上并没有做很大的实质性改动。

（三）缺乏针对性

《反垄断法》和《反不正当竞争法》作为指导电信行业反垄断的基本法律，并不是针对电信领域的专门性法律，其适用于电信行业的主要是以程序性和原则性的规定为主。而电信行业的另一个特点就是专业性、技术性强，对该行业内的垄断行为规制更是需要更具专业性、针对性的法律来指导。《电信条例》虽然在一定程度上解决了这一问题，但对电信行业的市场主体、经营行为等还需制定更具体、更有針对性的法律规定。

（四）反壟断规制机构体系混乱

根据我国《反垄断法》的规定，反垄断的执法机构体系是由国务院反垄断委员会统一领导全国反垄断工作，发改委下设的价格监察与反垄断局、商务部下设的反垄断局以及工商总局下设的反垄断与不正当竞争执法局各司其职。而电信行业的监管部门则是工业和信息化部及设置在各省、直辖市的通信管理局。由于电信产品、业务的多样性、复杂性，现实中不乏几种垄断行为同时发生的情形，此时便存在多个执法机构享有管辖权的问题，即反垄断执法机构和电信行业主监管部门间的权力交叉问题便凸显出来，既可能出现多个部门同时管、浪费行政资源的情况，也可能出现数个部门相互推诿、监管不力的现象。因此，电信行业监管部门与反垄断执法机构之间的分工权限、沟通机制亟待明确和完善。

（五）电信行业经营者的法律责任不完善

对电信行业经营者的垄断行为的法律责任主要规定在《电信条例》中，责任形式主要是罚款、责令改正和责令停业整顿。但很明显的是，这些行政处罚的力度都过轻，起不到应有的抑制、制裁垄断行为的作用。

以《电信条例》第72条为例，对拒绝其他电信业务经营者提出的互联互通要求的行为，其法律责任仅为责令改正，处5万元以上50万元以下罚款。这样的处罚力度相对于电信业务经营者通过垄断行为牟取的不正当利润而言可谓是九牛一毛，如此低廉的违法成本不仅不能有效打击甚至会无形中助长了其实施垄断行为。

三、建议

（一）加快出台电信行业基本法

目前专门规制电信行业的、法律效力最高的就是《电信条例》，然而在科技迅速发展的今天，《电信条例》已经不能适应电信行业发展的需要，其法律效力低、处罚力度小、规制范围窄等弊端日益凸显。《电信法》自1980年开始起草，然而至今其的出台仍遥遥无期。这部全国性的统一规范电信行业的法律的缺位，使得电信行业反垄断的执法缺乏有力依据，地方各级电信行业监管部门也缺乏统一的指导和标准。自2014年以来，福建、贵州、黑龙江等省相继出台了相关的地方法律法规，但这些地方立法无论是从法律效力还是标准、统一性方面都不能解决我国电信行业面临的问题，因此电信行业基本法——《电信法》的出台已刻不容缓。

（二）处理好电信行业监管部门与反垄断执法机构间的关系

电信行业监管部门对电信行业进行反垄断监管的优势在于其专业性更强，相应的其执法水平也会更高，而反垄断执法机构要对各行业内的垄断行为进行监管，面对电信这一技术性要求较高的行业可能会较为乏力。但电信行业监管部门的劣势在于作为行业主管部门，难免会更多的考虑行业利益、部门利益，在执法过程中不能保持中立而向电信行业经营者一方倾斜，甚至存在滥用行政权力形成行政垄断的可能。因此将电信行业监管部门与反垄断执法机构结合在一起无疑是十分必要的，关键是要处理好两者之间的关系，使两者协调合作，更高效、有力地完成电信行业反垄断工作。

首先是应通过法律形式规定两者之间的分工权限，明确各自的职责范围。如反垄断执法机构主管联合限制竞争、滥用市场支配地位等行为，而电信行业监管部门则主要通过对经营者的经营行为进行规制来实现反垄断，如对经营者履行普遍服务义务、互联互通要求的情况进行监管。另外，应建立并完善两者之间的沟通机制，促进其在执法过程中的协调与合作以及信息、政策的交流。当面对经营者实施多种垄断行为、多部门均有管辖权的情况时，可以尝试进行联合执法，建立并完善相应的联合执法制度。

注释：

申健.论我国电信行业反垄断的法律规制.广东财经大学硕士学位论文.2014.

杨阳.电信行政垄断法律规制问题研究.中国政法大学硕士学位论文.2008.

参考文献：

[1]白让让、王光伟.结构重组、规制滞后与纵向圈定——中国电信、联通“反垄断”案例的若干思考.中国工业经济.2012（10）.

[2]郑艳馨.公用企业垄断之法律规制——中国电信垄断案引发的思考.理论导刊.2012（10）.