用法治思维与法治方式反腐治权

摘 要 “深入推进全面从严治党，必须坚持标本兼治。” 是习近平同志在十八届中央纪委七次全会上作出的再次重申。所谓兼治，就是既要惩防并举肃贪腐，又要依法治腐建机制。换言之，管党治党需要“严”，从严治党需依“法”，因此，本文认为厘清法治化反腐概念、特点，把握法治化反腐的推进举措，对当今腐败治理具有重要意义。

关键词 反腐二元论 治权 法治化 国家监察体制

作者简介：陈曦，中共大庆市委党校。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.069

十八大以来，反腐败斗争正以前所未有的力度与广度向前推进，其产生的政治影响和社会意义，都值得在反腐倡廉建设史上留下浓墨重彩的一笔。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”这一重要论述深刻揭示了在新的历史时期下，运用法治思维与法治方式对党风廉政建设意义非凡。

一、法治化反腐概说

（一）新中国反腐败的历史演变

新中国成立以来，反腐斗争大体上经历了三个阶段：运动反腐、权力反腐和制度反腐。

1.运动反腐。1949年11月9日，中共中央成立党的纪律检查委员会，新中国首个反腐机构诞生。当时我国法制建设工作刚刚起步，反腐领域相关法律几乎空白，因此只能依靠政治运动。而后近三十年，相继展开了三反运动、五反运动、新三反运动、四清运动等声势浩大的群众运动。这一系列运动有着共同的哲学理念，即毕其功于一役的速胜论。上述运动式反腐虽然能够充分发挥群众监督，快速、灵敏、便捷，但在实施中也存在诸多问题，那就是非常容易陷入无序状态。脱离法律约束，群众运动的主观性、随意性非常大，不重证据、不讲程序公正，并且极易引起扩大化和极端化。

2.权力反腐。即通过领导人指示，以行政命令的形式来进行反腐，但在实践中，领导者的想法改变，反腐政策随之改变，领导者的注意力变化，反腐力度也随之变化。总结不难发现，这两种反腐方式都有着暂时性、随意性和不彻底性等缺点。究其根本，是因为它们遵循的仍然是人治逻辑而非法治精神。

3.制度反腐。是指通过加强整个国家的制度体系建设，使得社会各阶层、组织、个人的权利和义务在符合该政权性质和宗旨的基本前提下得到合理的调整与归位，解决因制度本身的矛盾、冲突、缺陷而导致的腐败行为的反腐方法。迈入制度反腐新阶段后，更加看重的是长效、稳定并且有强大约束力的制度建设。

（二）法治化反腐概念及特点

法治化反腐，是指通过制定和实施法律，限制和规范公权力行使的范围、方式、手段、条件与程序，为公权力执掌者创设公开、透明、公正的运作机制。它的精髓在于科学配置公权力。并且有着天然的平等性、民主性、程序性、低风险性。

二、推进法治化反腐是必然选择

（一）腐败发生的二元因素

古今中外，关于腐败成因的理論不一而足，其中最具广泛共识的是腐败二元因素论，本性趋腐的公共权力和天生自私的公职人员造成了腐败。公共权力天然的劣根性预设了腐败的可能，而公职人员的贪婪逐利成就了腐败行为，这两者都是腐败的必要条件。

（二）反腐核心是“治权”

以往反腐实践中，往往更加强调成因中的个人因素。人们认为更为关注公职人员的贪婪，因而过去所采取的阶段性、运动式的反腐方式也将焦点聚集在人的身上。它通过单一地对人进行惩罚来起到震慑目的，忽视了引发腐败的核心因素——缺乏限制和制衡的公共权力。

2011年4月，因涉嫌违纪问题，时任河南省交通厅厅长董永安被纪检部门“双规”。这是河南省交通厅自1997年以来因腐败问题而落马的第四名厅长。之前，曾先后有曾锦城、张昆桐和石发亮三名厅长落马。甚至有媒体表示，交通厅长被双规已不是新闻。目光放至全国，截止2016年就已有20余名交通厅干部因经济问题而被查处。原因出在了交通部门的权力运行机制。作为基础设施建设的主导部门，交通部门在道路交通的规划、设计、配套设施等等方面掌握着庞大的行政授权，围绕公路尤其是高速公路建设预（决）算弹性十足。此种权力结构不合理、权力规则不健全，权力过于集中最终导致公共权力部门化、甚至部门利益个人化。此种权力过于垄断导致问题在国企中表现更为明显：2015年落马的115名高管中，能源领域占21%；机械与制造领域约占12%；建设投资领域占11%；电信领域占10%；交通运输领域约占5%。就是因为能源、建设、电信这样的行业关系国计民生，它们掌握着稀缺的市场资源，并且处于垄断地位，权力过于集中。

（三）治权关键是“依法”

法国哲学家孟德斯鸠曾说：“任何拥有权力的人们都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”权力趋向腐败，绝对权力绝对腐败。任何一种权力，不管它以神授还是人民赋予的名义出现，也不管掌权者怀有怎样美好的理想，只要它失去约束就会演变成腐败。由此，习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上强调：用权一定要依法。依法治国，最重要也是依法治权，使权力在法律范围内活动，必须给权力运行“划红线”、“布雷区”，“法无授权不可为”。由此不难看出，只有用相对完备的法律制度为权力运行提供良好指引和约束，才能对变异的权力进行及时的纠错和惩戒，也正是法治化反腐的必然性所在。

回顾我国反腐败斗争，从群众主导的运动反腐模式，到纪委、监察部等专门机关主导的权力反腐再到建立健全惩治和预防腐败体系的制度反腐模式，其实是从短期到长效的过程，从治标到治本的过程，更是不断接近腐败二元论真相、不断加强法治化力度的过程。

三、法治化反腐的实现路径

（一）严惩——加大惩戒力度不敢腐

2013年中共中央印发《建立健全惩治和预防腐败体系2013- 2017年工作计划》，其中明确要进一步加强腐败案件的惩戒力度，充分发挥惩戒机制的震慑作用。

腐败动因主要取决于两“率”：第一个“率”是腐败案件的查处概率，即案发率。它强调的是风险系数。第二个“率”则是腐败收益和违法成本之间的比率，也就是获利系数。当腐败行为的预期收益远远超过其预期成本时，腐败分子就更容易放手一搏、选择腐败。因此，要推进“不敢腐”，一要努力提高案件查处率，在数字上形成震慑；二则要保持惩治腐败的高压态势，对于已浮出水面的案件，加大惩治力度，提高违法成本。刑法修正案（九）审议并通过终身监禁制度就起到了极大的警示作用，它彰显了中央加快推进反腐败国家立法、完善惩治和预防腐败体系的坚定决心，以法治方式加大了腐败成本，形成震慑。

（二）严防——明确权力界限不易腐

腐败，是一种权力的失控，这种失控包括来源环节的失控与运行环节的失控。正常来讲，公共权力的创设本应当受宪法和法律的严格限制，但是现实中，却不自觉掺杂了人为因素。以部门审批为例。截止2016年，全国范围内就有20余名现任或曾任发改委系统的官员落马，其中副部级一名，正司级9名，副司级7名，处级2名。其中的价格司在反腐风暴中几乎“人去楼空”。这种现象被成为“审批坍塌式腐败”。国家发改委价格司下设的11个处，掌控煤炭、电力、石油、天然气、医药、银行收费等诸多与人们生活密切相关的定价权，被称为“天下第一司”。发改委此种频发、坍塌式腐败究其根本，就是因为发改委集各领域的审批权于一身，审批权限过大，权力过于集中。此后，国务院分7批取消和下放了632项行政审批事项，2016年的2月，国务院取消第二批行政审批事项152项。这意味今后行政许可只能依据《行政许可法》的规定设定。

这种用法律的形式规范公权力边界的举措已经越来越普遍。尤其是像审批这种极易影响到百姓生活的权力领域，“权力边界法定化”已经形成了一种常态。限权的法治思维正在筑起一道不易腐的高墙。

（三）严管——杜绝暗箱操作不便腐

除了权力来源环节失控，另一种失控通常在权力运行过程中发生。主要原因就是不公开、不透明。2008年起正式实施的《政府信息公开条例》标志中国政府信息公开的时代全面到来，破除权力运行的隐蔽性，为治理腐败提供预防机制。从舆论监督层面看，政府信息公开有利于激励公民参与权力监督，为治理腐败提供监控机制。

（四）严查——改革监察体制不能腐

2016年11月中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会。这一举措拉开了国家监察体制改革的序幕。

1.监察委员会概念。央政治局常委、中央纪律检查委员会书记王岐山给出了一个明确的概念：“监察委员会实质上是反腐败机构，作为监督执法机关与纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”

过去我国的监察结构是“一府两院”模式，现在由“一府两院”变成“一委一府两院”，其中这“一委”就是国家监察委员会。它将成为“一府两院”之外的第四种权力。截至目前我们的反腐大多以纪委为主导，而纪委只是党的一个机关，很多涉及腐败的行为并不见得是党员所为，因此需要一个国家层面的机构来全面统筹反腐。国家监察委员会负责对所有国家机关和公务人员进行监察监督，包括刚刚提到作为监督主体的一府两院，实现了真正意义上的监督的全覆盖。

2.监察委员会特点。首先是独立性。《方案》提出，监察委员会要由人民代表大会产生，这意味着，隶属于政府的监察部门将成为独立的监察机关。此前的十八届六中全会公报中也首次将监察机关与人大、政府等并列提出。监察委员会将并不再是一个政府机构，而是一个跟政府“平行”的机构。从“隶属”到“独立”，看起来是行政监察的一小步，其实是同体监督变成异体监督的一大步。其次是集中性。从前各反腐机构之间力量分散、边界不清，职能重叠、标准不一并且缺乏规范高效的衔接配合。这次改革实际是将现有分散的机构整合，有的放矢，保障反腐败机构权力的集中性。

该模式让人自然地联想到一个非常相似的机构——中国香港特别行政区廉政公署。作为专门打击贪污的独立执法机构，它的运行模式遵循了法治、独立、高效、零容忍与全覆盖。而我们此番改革，正是要借鉴这样的模式，构建国家监察委员会这样一个集中统一、权威高效的国家反腐败机构。并与执法、司法机关有机衔接、相互制衡，加快构建起“纪律管全党”与“法律管全体”相结合的腐败治理运行体系。

梳理以上法治化反腐的四個举措，既有对贪婪人性的震慑，又有对公共权力的治理，严字当头，惩防并举，内外兼顾。用法治思维与法治方式形成了不敢腐、不易腐、不能腐不想腐的长效机制。

参考文献：

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[4]董金友.着力构建反腐倡廉长效机制.求是.2015.