民族地区创建国家公共文化服务体系示范区研究
——以云南省楚雄彝族自治州为例

耿尚勋，施 敏

（楚雄师范学院，云南 楚雄 675000；中共楚雄州委党校，云南 楚雄 675000）

民族地区创建国家公共文化服务体系示范区研究
——以云南省楚雄彝族自治州为例

耿尚勋，施 敏

（楚雄师范学院，云南 楚雄 675000；中共楚雄州委党校，云南 楚雄 675000）

民族地区创建国家公共文化服务体系示范区，是贯彻落实十八届三中全会 《决定》的重要举措，是坚定文化自信、强化文化担当的重要途径。楚雄彝族自治州经过两年多的实践，探索出了一条具有民族特色的公共文化服务发展道路，被正式授予国家公共文化服务体系示范区的称号。对比楚雄彝族自治州创建示范区前后的变化，并总结其成功经验，对保障人民基本文化权益，逐步实现城乡公共文化服务均等化，为其他地区提供借鉴，都具有现实意义。

国家公共文化服务体系；楚雄彝族自治州；基本情况；成效；启示

党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“构建现代公共文化服务体系。建立公共文化服务体系建设协调机制，统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化。”［1］构建现代国家公共文化服务体系，重点在基层，难点也在基层。深入推进基层开展公共文化服务示范区创建活动并总结其成功经验，对于坚定文化自信，强化文化担当，保障人民基本文化权益，逐步实现城乡公共文化服务均等化，为其他地区作出经验示范，都具有重要意义。

一、国家公共文化服务体系概述

（一）公共文化

公共文化就是为满足公民基本的文化需求，由政府主导、社会参与，国家提供面向全体公民的公共文化设施、公共文化产品和公共文化服务。考量公共文化的标准是普通群众对文化服务、活动的现实需求和可及性、参与性，而不是区分文化的类型、样态和形式。只要是进入了群众的日常文化生活，只要是群众愿参与、有条件、能享有、有保障的文化服务和文化活动，就属于公共文化。发展先进文化、继承传统文化、扶持通俗文化、引导流行文化、抵制有害文化，促进全社会形成健康文明的生活方式和积极向上的精神追求，是中国特色社会主义公共文化建设的根本任务。

公共文化的具体内容是动态的，随着经济社会发展水平和供给能力的变化而变化。2011年，十七届六中全会通过的 《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，把公共文化的内容概括为六个方面，即看电视、听广播、读书、看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动。2015年初出台的 《国家基本公共文化服务指导标准 （2015—2020年）》，共3大类、14项、22条，包括基本服务项目、硬件设施和人员配备，在十七届六中全会的基础上有明显拓展。2015年以来，全国各地相继出台公共文化建设的实施意见、标准，提出的指标和服务项目也各具特色，充分体现出文化需求的选择性和差异性。因此，公共文化服务要多形态、多载体、多渠道、多方式，适应多种基本需求。

公共文化服务是政府公共服务职能的重要组成部分，它以社会效益作为出发点和落脚点，最鲜明的特点就在于 “公共”二字，与追求经济效益为主的经营性文化产业有着根本区别。文化产业实行的是市场化经营，公共文化与文化产业共同构成了国家文化建设的总和。公共文化服务的特点是基本性、公益性、均等性和便利性。其中，基本性是尺度，即保障基本文化权益、满足基本文化需求；公益性是保障，要让政府主导公共文化服务，并以公共财政作支撑；均等性是核心，公共文化服务的最终目标是让每个公民都能享受到文化的阳光；便利性是前提，公共文化服务是融入群众日常生活的文化，是群众身边的文化，必须方便利用。把公共文化服务纳入政府基本公共服务的范畴，从理论上回答了公共文化服务要具有均等性和全民性，回答了公共文化服务要由政府主导、主要由公共财政支撑的合法性，这是形成公共文化服务政策的理论基础。

（二）公共文化服务体系

“公共文化服务体系是政府举办的、非赢利的、传播先进文化和保障大众基本文化需求的各种文化机构和服务的总和。”［2］与此相应的是国家公共文化服务体系建设主要包括五个方面的内容：一是体现公共文化基本特征的文化政策与制度设计；二是建设完备的公共文化网络设施；三是提供丰富多样的公共文化产品与服务；四是培养结构合理的专业化人才队伍；五是建立公共文化发展的资金保障机制。受我国的行政管理体制决定，公共文化涉及宣传、文化、出版、广电，乃至全民科普、全民健身、法治文化活动等多个部门。

“体系化”程度低是目前制约我国公共文化服务的最大短板，集中体现在设施体系和组织体系两大方面。

1.设施体系短板

按行政区划 “全设置”的公共文化服务设施并不一定就能实现服务功能的 “全覆盖”。很多单体设施建得很好，但没有互联互通，单一机构也能够把服务搞得很好，但体现不出均衡发展，这些都是不成体系的表现。如何把设施形成体系，具备全覆盖能力，是设施体系需要解决的核心问题。关键不是大拆大建，而是要消灭盲点、合理布局、完善功能。就设施的规模和数量来说，那些中小型的、能够为群众提供方便实用的设施明显不足，设施的覆盖能力也不足，留下许多盲点。要按照 《国家基本公共文化服务指导标准》对公共文化服务设施进行规划建设，消灭设施盲点、实现全面达标。

与设施的规模、数量相比，设施布局的问题更严重。设施建设过程中缺乏有效服务半径、有效覆盖面积的理念，缺乏固定的、流动的、数字化的多种服务设施互为补充的理念。我国很多地区可以做到 “图书馆文化馆县县有，文化站乡乡有”，但一县一个图书馆、一乡一个文化站，是无法实现公共文化服务全覆盖的，这就产生 “设施孤岛”问题。据国家有关部门的调查，“居住地附近无设施或者距离设施较远”是群众享受不到公共文化服务的主要原因，集中体现出设施数量少、布局不合理的问题。公共文化服务全覆盖的基础，在于设施要具备对所有人群有覆盖能力，必须形成体系。设施体系不等于服务体系，它只是服务体系的基础。

2.组织体系短板

设施互联互通的背后，是组织体系在发挥作用。公共文化设施应该是一个组织体系，而不是一座座孤零零的建筑。所谓组织体系，实际上就是图书馆、文化馆的总分馆体制。总分馆体制的实质，就是通过总分结合的组织架构，把单个设施组织起来，联结起来，形成一个设施群，在设施群内实现资源共享、服务联动，实现设施功能的最大化，从而解决基层，特别是农村公共文化资源不足、服务质量不高的问题，促进城乡一体均衡发展。国家实行的图书馆、文化馆总分馆体制，以县级为中心，完全符合公共文化发展规律，也符合我国的实际国情。

总之，破解公共文化服务的设施体系和组织体系两大短板，是构建公共文化服务体系的重大任务，也是提高公共文化服务的体系化水平的关键所在。

二、楚雄州创建示范区前的基本情况

在2013年创建示范区之前，楚雄彝族自治州的公共文化建设既面临一些有利条件，也存在不少困难和问题。

（一）有利条件

1.历史机遇

为推进社会主义文化强国建设，党的十八大明确提出全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴，必须推动社会主义文化大发展大繁荣等重要论断，并部署了四个方面、二十六项具体任务，为楚雄州创建国家公共文化服务体系示范区指明了方向。国家深入实施新一轮的西部大开发、滇中城市经济圈、滇中产业新区等重大战略的加快实施，为创建示范区提供了难得的历史机遇。全州各族群众文化需求普遍提高，文化权益意识不断增强，为示范区创建提供了内在动力。全州文化建设经过多年努力，取得一定的成效和经验，为示范区创建打下了坚实基础。经济全球化发展趋势加快、国际文化交流交融日趋频繁，为示范区创建提供了广阔空间。

2.文化资源丰富

被称为 “亚洲人类摇篮”的楚雄州，“有汉、彝、傈僳、苗、傣、回、白等26个民族，2012年，全州少数民族人口91.6万，占总人口的33.7%。”［3］州内具有丰富的历史文化资源——距今170万年的 “元谋人”，800万年的禄丰腊玛古猿，1.8亿年的恐龙化石群，万家坝铜鼓，十月太阳历，以 《梅葛》《查姆》《阿鲁举热》为代表的彝族叙事史诗，以火把节、赛装节为代表的节庆文化以及绚丽多彩的民族服饰……

楚雄州已初步建立起国家、省、州、县四级非物质文化遗产名录体系，“有各级非遗项目437项，各级非遗传承人724人。有各类不可移动文物820处，各级重点保护文物342处。另外，还有26个省、州级民族传统文化保护区，5个中国民间文化艺术之乡，1个国家级历史文化名镇，4个省级历史文化名镇名村。楚雄州长期坚持民族文化资源在保护中开发、在开发中保护的原则，文化发展逐渐步入良性循环轨道。”［3］

（二）不利条件

1.经济社会发展水平不高

“2012年，全州生产总值570亿元，地方财政总收入124.4亿元、地方公共财政预算收入46.3亿元。城乡居民收入分别为20292元和5418元。人口自然增长率4.72‰，城镇登记失业率3.25%，城镇化率 32.2%。”［3］“全州土地总面积90%均为山区和山地，盆地及江河沿岸的坝区所占面积不到10%”，［4］工业化和城镇化程度低，总体来看，楚雄仍是一个典型的经济欠发达的山区农业州，经济社会发展程度处于中等水平。

2.公共文化服务体系薄弱

一是文化基础设施不发达，公共文化设施网络不完备。虽然楚雄州内的22个公共图书馆和文化馆都达到了部颁标准，但是建设年代久远，设备陈旧，设施不全，已越来越难以适应经济社会发展的需要。“按照示范区创建标准，需要新建或提升改造的图书馆就有6个，文化馆3个。全州103个乡 （镇）综合文化站中，不达标的还有20个，需要新建或改扩建。”［3］大部分行政村 （社区）的文化室处境艰难，亟须提升改造。农村公共文化设施普遍总量不足、布局不合理，在山区、半山区和民族贫困地区尤为突出。由于缺少科学规划和统筹协调，公共文化资源难以有效整合，重复建设、条块分割、多头管理等问题普遍存在，公共文化设施功能不健全、服务效能低、管理不规范等问题较为突出，总量不足与资源浪费并存，难以发挥出整体效益。

二是公共文化产品供给不足，服务质量不高，文化产品的供给能力与人民群众日益增长的精神文化需求尚有较大差距，广大人民群众的基本文化权益还未得到充分保障。在广大农村，特别是山区、少数民族地区，由于交通不便，居住分散，群众难以享受到丰富的精神文化生活，公共文化服务的基本性、均等性、便利性在这些地区难以实现。“全州共有1000多支业余文艺队伍，但长期缺乏人员、演出、奖励等方面的保障机制，严重制约了群众开展自发性的文化活动。”［3］

三是文化人才缺乏，人员素质偏低。既缺文化管理人才，也缺文化创作人才。一方面，现有的基层文化工作人员综合素质偏低，工作能力、工作方式都难以适应公共文化发展的需要，多数行政村 （社区）还未落实财政补贴文化辅导员的政策。另一方面，大量乡土文化人才散落城乡，并未得到充分利用。

三、创建后的成效

自2013年9月以来，楚雄州把创建国家公共文化服务体系示范区与西部大开发、滇中城市经济圈、滇中产业新区等战略紧密结合，以“公益性、基本性、均等性、便利性”为基本遵循，以民族文化强州为长远目标，积极探索民族地区公共文化的发展道路和服务模式。经过两年多的创建，初步实现人民群众基本文化权益充分保障，城乡文化协调发展，文化育民惠民富民，成为同类型区域 “云南率先，西部一流，全国示范”的典型。“2016年4月，国家文化部、财政部对楚雄州的示范区创建工作进行了检查验收，在接受验收的25项、65个指标中，有62个指标被评定为优秀，优秀率达95.38%。2016年10月26日，楚雄州被国家文化部、财政部正式命名为国家公共文化服务体系示范区。与创建前相比，取得明显成效。”［5］

（一）改变了过去公共文化基础设施薄弱的局面，城乡差别逐步缩小

公共文化基础设施得到大力提升。“新建了图书馆5个、文化馆2个、文化站4个、青少年文化宫81个、文化室182个以及一批文化体育活动场地，提升改造了图书馆1个、文化馆1个、文化站75个。目前，全州已建有博物馆4个、图书馆11个、文化馆11个、乡镇文化站103个、农家书屋1119个、村 （社区）文化室2198个。按部颁标准，图书馆和文化馆达标率均为100%，文化站达标率为80.5%，村文化室、农家书屋和文体活动广场覆盖率达100%。”［6］公共文化基础设施实现了州、县、乡、村全覆盖，有效地促进了城乡公共文化服务均等化，城乡差距明显缩小。

（二）改变了过去公共文化产品和服务不足的问题，人民群众幸福感明显提升

开展创建工作以来，“楚雄州共组织各种文化活动16516场次，受众480万人次，与创建前相比，服务人次增长了15%。全州已形成‘县 （市）周周演、乡 （镇）月月演、村级季季演’的文艺演出体系。农民文化素质教育网络培训学校组织培训2万多期，培训农民200多万人次，扶持农村种养大户1万多户，建立农业科技示范基地800多个。”［6］农村涌现出大量的经济能人，一批农村企业也逐步成长起来，有效促进了农民增收。示范区创建让基层广大群众既富了 “脑袋”，又富了 “口袋”，人民群众幸福感明显提升。

（三）文化育民惠民效果明显，城乡经济社会协调发展

以 “文化育民”为抓手，组织开展大阅读、大培训、“文化结亲”“文艺大展演”“农民工艺术节”等活动，提高了农民群众的思想道德素质和科技文化素质，诚实守信、敬业奉献、见义勇为、助人为乐、孝老爱亲等先进典型不断涌现，维护了社会和谐稳定。依托民族特色品牌，着力加强文化与旅游的深度融合，促进了文化旅游的进一步发展，旅游收入大幅增长。 “2015年，全州文化旅游实现增加值36.6亿元，增长11%，占GDP的5%。”［6］

（四）数字公共文化服务成为全省示范

全州按标准建成 “三馆一站一室”公共电子阅览室；“三馆”网站全部开通，实现了数字博物馆、数字图书馆、数字文化馆、文化信息资源共享工程网络互联互通；建设了全州公共图书馆、乡 （镇）文化站图书室数字管理平台，“书目数据库达80%。全州广播电视达标率、人口综合覆盖率均为100%；2015年放映广场数字电影1052场，服务人数76万人次，放映农村数字电影12669场，达到 “每村每月放映1场电影”的目标。”［6］

（五）公共文化服务实现制度机制创新

建立公共文化服务体系协调机制并正常运行，全面实施州基本公共文化服务标准，建立公共文化单位业务规范，不断健全完善公共文化服务考核体系和文化志愿者服务体系，社会力量参与公共文化服务建设正在兴起。“农文网培学校”示范项目成果得到进一步巩固提升；建立了 “十有”“九有”“七个场所”等基层文化阵地建设的新要求；探索出基层公共文化工作的新方法，如农村业余文艺队伍扶持“3＋1”模式、“七小文化工程”、乡镇文化站“八个一”管理模式等。

（六）保护传承了民族文化，丰富了公共文化资源

成功地探索出了 “政府引导、企业赞助、群众参与”的民族节庆文化活动模式。打造了彝族 “火把节”“赛装节”“插花节”等影响较大的文化活动品牌。广场文化富有鲜明的彝族特色，建设了火把广场、梅葛广场；扶持成立了花灯、左脚舞、大三弦、梅葛说唱等民间业余文艺队伍；创作改编了一批群众喜闻乐见的民族文艺作品。文艺精品不断涌现，《太阳女》《杨善洲》《彝人三色》《疯娘》《彝·歌》《喜洋洋》《喝三秒》等，“在近年创作的178件作品中，获省以上奖励的有66项。”［6］

四、几点启示

（一）党政重视，认识统一

中共楚雄州委、楚雄州人民政府高度重视示范区创建工作，形成了政府负责、部门牵头、县市配合、社会参与的 “四位一体”创建工作格局。全州各级各部门从民族文化强州的高度，充分认识创建工作的重要作用，把思想、行动统一到州委州政府的决策部署上来，切实增强做好工作的责任感、使命感。先后出台了 《楚雄州关于加强农村公共文化服务体系建设的实施意见》《楚雄州民族文化强州建设规划》《楚雄州加强公共文化惠民服务体系建设的实施意见》和 《楚雄州创建国家公共文化服务体系示范区规划》等一系列政策措施。

（二）目标管理，督导有力

及时成立创建工作领导小组，由州长任组长，各县市也成立了相应领导机构，由主要领导亲自抓。楚雄州政府与各县 （市）签订了《创建工作目标管理考核责任书》，明确创建任务、指标和工作进度，县 （市）再把责任分解到乡 （镇）、村 （社区）。州创建办负责对重点项目、重点地区、重点环节的监督检查，盯紧措施到位、责任落实、问题整改、规定时限等方面的情况，每月督查通报一次，确保创建工作落到实处。另外，聘请专家、学者组成专家委员会，成立课题研究小组深入开展调研，为相关决策发挥了重要作用。

（三）突出重点，对标创建

各级各有关部门按照 《创建标准》，深入查找问题，紧紧抓住 “牛鼻子”，集中研究破解办法，扎实有序开展创建工作。重点规划建设州文化活动中心、州图书馆、博物馆等一批标志性文化工程，新建或提升改造基础薄弱的楚雄市、牟定县、南华县、双柏县、元谋县、武定县6个县级图书馆和牟定县、元谋县、楚雄市3个县级文化馆；新建大姚县核桃博物馆、楚雄市广电中心、永仁县体育馆和非遗展示中心、牟定县体育馆和广电中心。新建或改扩建硬件不达标的乡 （镇）文化站、广场、篮球场，确保乡 （镇）文化站 “十有”、村 （社区）文化室 “九有”。建设公共电子阅览室，开通 “三馆”网站。在全州实施图书馆文化共享、数字推广、移动阅读工程。推进州、县（市）图书馆、乡 （镇）文化站、图书室虚拟集群网络系统建设。加快文化设施向基层延伸，打破行政体制对公共文化的制约，努力构建 “州—县 （市）—乡 （镇）—村 （社区）”四级服务网络。

（四）落实政策，资金保障

先后出台了一系列政策，加大配套经费投入，把公共文化产品、文化服务、公益性文化活动等项目纳入公共财政预算，形成稳定的经费保障机制。落实了村 （社区）文化辅导员财政补贴、县级非遗传承人补贴。同时，鼓励和引导社会力量参与示范区建设。 “两年多来，各级财政和社会力量共投入创建资金23亿元，超额完成规划中预定的投资计划。楚雄州财政每年安排1400万元的文体基础设施建设资金、500万元的文化产业发展资金、400万元的农村文化惠民资金、200万元的文艺精品创作资金和200万元的业余文艺队伍扶持资金，并逐年递增。”［3］

（五）全面宣传，扩大影响

以 “美丽楚雄·身边好人”活动为主题，以 “身边人讲身边事、身边人讲自己事、身边事教身边人”为载体，大力宣传社会主义核心价值观，为全州创建国家公共文化服务体系示范区奠定良好的思想道德基础。制定周密的宣传方案，充分利用广播、电视、报纸、新媒体、户外广告牌、电子显示屏、标语、宣传单等，开展灵活多样的宣传活动。加强与国家、省级媒体的沟通协作，争取 《人民日报》《光明日报》、中央电视台、云南电视台到楚雄宣传报道，扩大示范区建设的影响力，着力营造浓厚氛围。建立专门的信息报送制度和宣传考核奖励办法，及时宣传创建工作中的好做法、好经验和新成效，充分发挥典型的引领带动作用，推广示范区建设的阶段性成果。

（六）健全机制，规范管理

按照示范区创建过程的管理规定，严格规范各项工作程序。建立例会制度，领导小组、各工作组定期召开例会，加强组织沟通协调，形成合力，并专门研究解决创建中的困难和问题。建立绩效跟踪测评机制，加强对重大建设项目、重点建设内容的调研、督查和考核，每季度督查1次，并以书面形式通报。建立经费管理制度，加强专项资金监管，提高资金使用效率。建立联络员制度，每月召开1次联络员工作会议，通报相关情况，协调落实创建工作的具体事宜。建立奖励机制，定期表彰奖励为创建工作做出突出贡献的集体和个人。

（七）民众参与，服务人民

坚持 “专业人才领军、基层干部统筹、业余队伍支持、志愿者广泛参与”的原则，广泛动员人民群众参与文化建设。充分发挥人才优势，建立文化专家库、团队库、演员库和作品库，为公共文化服务提供丰富的人才储备。“全州建立2500支业余文艺团队，123支品牌团队，建立文化志愿服务机制，注册志愿者2100人。加强基层文化组织力量建设，全州103个乡 （镇）文化站，每个站落实3名工作人员，每个行政村 （社区）配备1名文化辅导员。”［6］利用民族节庆广泛开展文化活动，举办农民工艺术节、“非物质文化遗产进校园”活动，不断提高公共文化的参与率和受众率。

五、结语

民族地区创建国家公共文化服务体系示范区，必须结合民族地区实际，充分挖掘民族文化特色优势，走出一条文化惠民、文化育民、文化富民的道路。要科学规划，强化组织领导，明确工作任务，既要重视文化基础设施建设，也要加强文化素质提升这个软件工程，建立公共文化后续发展的长效机制，以保证示范区创建工作稳步推进。人是文化工作的核心要素，是示范区创建的依靠力量和根本归宿。必须始终坚持文化建设以人民利益为中心的工作导向，把示范区创建作为民生的重要内容来抓，努力为人民提供更多更好的公共文化服务产品，不断推进公共文化资源均等化，有效丰富群众的精神文化生活，切实做到文化发展为了人民，文化发展依靠人民，文化发展成果由人民共享。民族地区建设国家公共文化服务体系示范区，满足人民群众日益增长的精神文化需求的过程，更是努力建设精神文明，提高人民群众思想道德素质和科学文化素质，改变精神面貌的过程，示范区的创建，必将为当地经济社会发展提供内在动力和精神源泉。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 ［N］.光明日报，2013—11—16.

［2］高福安，刘亮.国家公共文化服务体系建设现状与对策研究 ［J］.现代传播，2011，（6）：1 —5.

［3］楚雄州国家公共文化服务体系示范区创建规划 （2013—2015年）［Z］.楚雄州文化体育局，2013.

［4］楚雄州人民政府办公室.楚雄州州情简介 ［EB／OL］. （2017－03－24） ［2017－07－ 01］.http：／／www.cxz.gov.cn／StateInfoView.aspx？id＝86＆subid＝1271＆tag＝xv2.

［5］佚名.云南省楚雄州被正式授予国家公共文化服务体系示范区称号 ［EB／OL］.（2016－11－08） ［2017－07－01］.http：／／www.whyn.gov.cn／list／view ／1 ／4936.

［6］楚雄州国家公共文化服务体系示范区后续创建规划 （2016—2018年）［Z］.楚雄州文化体育局，2016.

On Construction of Demonstration Zones of National Public Cultural Service System in Areas Inhabited by Minority Ethnic Groups—A Case Study of Chuxiong Yi Autonomous Prefecture

GENG Shangxun＆SHI Min
（Chuxiong Normal University，Chuxiong，675000，Yunnan Province；Chuxiong Prefectural CPC Committee Party School，Chuxiong，675000，Yunnan Province）

To construct demonstration zones of national public cultural service system in areas inhabited by minority ethnic groups is an important step to implement decisions prescribed at the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee and an important measure to foster confidence in and commitment to our own culture.After two years’practice，the Chuxiong Yi Autonomous Prefecture has found a way to develop public cultural service with local national characteristics.Because of this achievement，the Prefecture has been named a national demonstration zone by the central government.A comparison of the Prefecture in this respect before and after construction of the demonstration zone and a summary of the experience gained thereby can be of practical value to other areas in achieving urban－rural equality in terms of public cultural service provision.

national public cultural service system；Chuxiong Prefecture；basic information；effect；enlightenment

G249.20

A

1671－7406（2017）05－0122－06

2017－07－15

耿尚勋 （1980—）男，楚雄师范学院助教，研究方向为公共管理。

（责任编辑 刘祖鑫）