反洗钱在“治裸”中的作用

【摘要】贪腐裸官的配偶和子女移民境外，同时赃款通过洗钱转移到境外，以规避反腐败调查和财产申报，并为日后案发跑路作准备。可以看出，裸官的贪腐行为与洗钱活动联系得越来越紧密。洗钱保护贪腐，贪腐推动洗钱的蔓延。因此，在治理裸官的工作中，必须加强反洗钱工作。本文主要阐述了裸官洗钱的途径和危害，反洗钱在“治裸”中的作用及其不足之处，并提出相关政策建议。

【关键词】裸官 腐败 跨境洗钱 反洗钱

一、裸官洗钱及其危害

（一）裸官与洗钱的关系

裸官是指“配偶已移居国（境）外、或者没有配偶，子女均已移居国（境）外的国家工作人员”{1}。主要包括政府官员、金融行业高管、国企高管、中资驻外机构负责人等。裸官不一定是腐败分子，但裸官的腐败更加猖狂。

贪腐裸官的配偶和子女移居境外，赃款通过洗钱转移到境外，以规避反腐败调查和财产申报，并为日后案发跑路作准备。可以看出，裸官的贪腐行为与洗钱活动联系得越来越紧密。洗钱保护贪腐，贪腐推动洗钱的蔓延。一定程度上讲，贪腐裸官如果不能将赃款转移到境外，就不太会将配偶和子女转移出去，因为要在国外过上体面生活尤其是不劳而获的奢侈生活，是需要高昂成本的，投资移民更是需要巨额资金。因此，在治理裸官的工作中，必须加强反洗钱工作。

（二）裸官跨境洗钱的主要途径

1.现金走私。裸官在行李中夹带现金直接携带出境，这种方式可转移的金额较少，风险也比较大；有些雇佣专门跑腿的“水客”走私现金，偷运过境后再兑换成外币。这种“蚂蚁搬家”的方式虽然比较麻烦，成本较高，但是风险较小，难以追查。

2.地下钱庄。地下钱庄在境内外均有机构，其境外分支中存有外币资金，裸官把人民币交给地下钱庄的境内分支，其境外分支就在扣除手续费后，按约定汇率将外币转给裸官或其妻儿在境外的账户。地下钱庄利用账面“对冲”平衡境内外两地资金，人民币与外汇的兑换和汇付不以直接汇兑的方式完成，而以间接的方式进行，人民币不必流出境外，外汇也不必流入境内，即在无实际跨境资金流动的情况下实现资金的跨境转移。

3.海外投资。使用这种方法转移资金的大多为国企高管。国企以正常海外投资的形式，将资金以合法的形式转往境外，但在境外被非法占有或挪作他用。

4.信用卡境外大额消费或提现。目前我国对信用卡境外支付没有严格的外汇限制。银行对信用卡没有累计消费或提现的限制，只需持卡人在信用额度内消费或提现且按时还款即可。这就为其利用信用卡将资金转移到境外提供了可乘之机。

5.利用离岸金融中心。离岸金融中心如开曼群岛、巴哈马群岛、英属维尔京群岛等具有保密性高、无外汇管制等特点。这些特点很容易被腐败分子所利用。腐败分子往往先注册一家离岸空壳公司，再在国内以亲友的名义注册一家空壳公司，通过离岸空壳公司与国内空壳公司签署虚假贸易合同，从而将资金以贸易款的名义汇往离岸金融中心。从近年来的腐败案例看，离岸金融中心已成为贪腐资金重要的转移和运作平台。

6.境外特定关系人。“特定关系人”是指“与国家工作人员有近亲属、情妇（夫）以及其他共同利益关系的人”{2}。裸官的配偶和子女都已定居境外，境内的裸官可以通过配偶和子女以合法手续携带或汇出资金；同时，配偶和子女利用其境外身份在境外成立公司，然后以投资形式在中国开立企业，通过关联交易等形式转移赃款。

（三）裸官洗钱的危害

1.影响党和政府的公信力。裸官的行為反映了他们对国家的不忠诚，也反映出他们从未打算与自己的百姓患难与共，而是随时准备跑路。“一粒老鼠屎坏了一锅汤”，占公职人员极少比例的裸官，以他们的贪腐行为破坏了公平正义，在百姓看来是典型的“身在曹营心在汉”，难以赢得百姓的信任，严重破坏了国家的凝聚力，严重影响了党和政府的公信力。

2.造成国家巨额经济损失。近年来，裸官携款外逃的金额越来越大，涉案金额几乎都是上亿元人民币，对我国的经济发展造成了巨大的损害。同时裸官向境外大量转移资金，会造成资金的异常流动，扰乱金融市场，干扰国家的宏观调控，也会加剧金融风险，冲击社会和金融稳定。

3.危害国家安全，败坏我国国际形象。很多裸官在国内拥有一定的权力，有的还掌握一些国家机密{3}。逃往境外后，为了避免自己被遣返回国接受制裁，便会寻求境外有关势力的保护，甚至不惜出卖国家机密，这将严重危害到我们的国家安全。同时大量的裸官外逃和跨境洗钱，极大的败坏了我国的国际形象和声誉。

二、反洗钱在“治裸”中的作用机制

（一）反洗钱是裸官赃款外逃的“防火墙”

贪腐裸官追求的是赃款的转移。根据这个特性，充分发挥反洗钱的作用，将裸官转移赃款出境的通道堵死，不仅可以消灭裸官贪腐的动机，也可以有效阻止贪腐裸官外逃。

我国《反洗钱法》规定“在中华人民共和国境内设立的金融机构和按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构，应当依法采取预防、监控措施，建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度，履行反洗钱义务”{4}。裸官转移赃款绝大部分依托金融体系（包括正规金融和地下钱庄）完成，而当前金融机构客户身份识别的高效履行有助于将每笔金融交易具体到每一个自然人和法人，进而迅速发现资金转移的实际受益人，使得裸官无所遁形；客户身份资料和交易记录保存的高效履行，可将裸官赃款转移轨迹，转变为一条条清晰的交易记录，为侦查、起诉及时提供可追踪线索，为贪腐金额的认定提供充足证据支撑。依托完善的反洗钱监测分析体系，建立大额交易和可疑交易报告制度，能第一时间发现裸官赃款转移线索，为反腐败工作提供第一手情报信息。更为重要的是，可将裸官赃款的转移暴露在阳光之下，给裸官的心理带来极大震慑，使其在贪污犯罪时有极大的后顾之忧，为不敢腐的惩戒机制的建设完善提供了强大支撑。

当前，支付结算手段不断发展创新，资金的跨境流动变得越来越方便和迅速，赃款一旦通过洗钱转至境外，就很难被追踪和追回。我国《反洗钱法》规定“客户要求将调查所涉及的账户资金转往境外的，经国务院反洗钱行政主管部门负责人批准，可以采取临时冻结措施”{5}，在紧急情况下有效阻止赃款转移。

同时，人民银行与公安部等其他部门保持密切沟通与协作，联合开展打击利用地下钱庄和离岸公司向境外转移赃款的跨境洗钱行动，重点针对地下钱庄违法犯罪活动，利用离岸公司账户（OSA）、非居民賬户（NRA）等协助他人跨境转移赃款等，有效切断了裸官向境外转移赃款的主要途径。

（二）反洗钱是打击裸官腐败和追回赃款的重要途径

裸官现象在我国早已暗中流行。当官的时候，将配偶和子女全部移民境外，这样既能在国内“安心”的捞钱，又便于将赃款转移出境，一旦腐败行为暴露，随时脚底抹油。即使不慎“翻船”，又没能成功出逃，一人“受过”，却能保得家人在境外安全富足，抱着“一人坐牢，家人幸福；腐败我一个，幸福几代人”的冒险心理。有的时候，贪腐裸官虽然被撤销了职务，也接受了刑事处罚，但执法机关收缴的赃款却少得可怜，因为赃款都已经转移到境外了，妻儿在境外过着逍遥富足的生活，而刑满出狱之后的裸官去国外与妻儿团聚，依然“土豪”一个。这样不仅直接助长了裸官想腐败、敢腐败的动机，也间接的破坏了执法部门在群众心目中的形象和威信。因此，追回境外赃款不仅是贪腐裸官量罪定刑的重要依据，也是切断其贪腐思想的重要途径。“治贪必当夺其财”，要让每一个腐败分子既失前途，又失“钱途”。

1.国内外反洗钱立法是打击裸官腐败和跨境洗钱的法律保障。《联合国反腐败公约》规定“各缔约国均应当至少将其根据本公约确立的各类犯罪列为上游犯罪”{6}，要求各缔约国将公约规定的贪污贿赂等九种腐败犯罪列为洗钱罪的上游犯罪。2006年，我国颁布的《反洗钱法》明确规定了贪污贿赂罪为洗钱罪的七种上游犯罪之一，为打击腐败犯罪的洗钱活动提供了法律依据。2009年，最高人民法院发布的《关于审理洗钱等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，为依法处理洗钱犯罪案件提供了司法认定和程序适用依据{7}。2013年第二次修正的《刑事诉讼法》，增设“违法所得没收特别程序”，这是中国国内法与《联合国反腐败公约》衔接的具体立法措施。

2.反洗钱国际合作机制是打击裸官赃款外逃和追回资产的制度保障。近些年来，我国裸官跨境转移赃款现象日趋严重，不但加大了打击难度，还大大增加了司法成本。同时，世界各国也逐渐认识到，打击跨国洗钱活动依靠单个国家的力量是远远不够的，必须加强反洗钱的国际合作。

《联合国反腐败公约》规定“缔约国应当相互合作，以预防和打击根据本公约确立的犯罪而产生所得的转移，并推广追回这类所得的方式方法”{8}。同时，各国金融情报中心自愿组织成立了埃格蒙特集团，旨在加强各国反洗钱信息交流、情报分享、可疑交易线索移交等合作，有效开拓了反洗钱国际信息交流渠道{9}。

我国作为《联合国反腐败公约》的缔约国，积极参与反洗钱国际合作框架内的国际司法、执法合作。在平等互惠原则的基础上，与多个国家和地区签订了反洗钱信息交换合作备忘录，在反洗钱情报的收集、利用和分析方面进行合作{10}。2015年12月15日，中美签署了《关于反洗钱和反恐怖融资信息合作交流谅解备忘录》，进一步提升了双边反洗钱合作水平。这有利于中美两国在未来签署引渡条例，彼此更方便地将逃到对方的犯罪分子绳之以法，而不是成为他们的避风港。

为协调复杂的国际追逃追赃工作，中央反腐败协调小组在2014年设立了国际追逃追赃办公室，建立起了集中统一、顺畅高效的国际追逃追赃工作协调运作机制{11}。2015年4月启动针对外逃腐败分子的“天网”行动，联合公安部、最高检、人民银行等单位，“抓捕一批腐败分子，清理一批违规证照，打击一批地下钱庄，追缴一批涉案资产，劝返一批外逃人员”{12}。自“天网”行动开展以来，共追回外逃人员1000多名、追回赃款30多亿元，其中党员和国家工作人员200余人，首次实现追回人数超过新增外逃人数。

三、跨境洗钱监管存在的问题

首先，FATF在2012年新修订的《四十项建议》第六项中建议“对政治公众人物（Politically Exposed Persons）而言，除履行常规的尽职调查措施外，金融机构还应有适当的风险管理系统以判断客户是否属政治公众人物；在与这类客户建立业务关系时应获得高级管理层批准；采取合理措施确定其财产和资金的来源并对业务关系持续加强监控”。我国反洗钱系统和金融监管机构尚未有政治公众人物识别的系统和名单，这使得可疑交易报告无法识别裸官的身份，大量裸官跨境洗钱未被有效识别。

其次，我国现行反洗钱规则中的可疑交易报告制度难以满足现实需求。目前我国绝大部分金融机构仍是以法定异常交易为标准的可疑交易报告制度，但随着经济的发展和反洗钱手法的不断出新，这种规则不仅会产生大量冗杂无效的可疑预警，而且无法有效识别真正的洗钱行为，既浪费了大量的人力物力，也降低了打击的精准度，反洗钱效果大打折扣。

再次，金融机构建立的反洗钱监测系统在数据采集范围和完整性方面都存在一定缺陷，无法对金融数据进行全面准确的分析。同时，反洗钱监测中心无法直接获取海关、税务、工商等部门的数据。面对大量的金融交易数据和日益隐蔽化、网络化、专业化的洗钱活动，这种局限性很大程度上影响了我国反洗钱监管的有效性。

同时，反洗钱监管的范围需进一步加大。我国《反洗钱法》虽然规定了我国金融机构和某些特定非金融机构应履行反洗钱义务。然而，如移民中介机构、拍卖行等洗钱的高发非金融机构尚未纳入反洗钱监管范围，给裸官以可乘之机。

最后，我国与一些国家在反洗钱合作问题上存在协调不力的问题。反洗钱国际合作的情报交换与合作范围有待进一步扩大。我国在追缴跨国赃款时，常常因为他国法律制度、适用标准、理念的不同，导致无法顺利引渡贪腐裸官或追回赃款。

四、政策建议

（一）建立“国家公职人员监控名单”制度

借鉴我国对上市公司高管及其家属股票交易监控的成功经验，尽快建立“国家公职人员监控名单”制度，对满足一定标准的国家公职人员及其特定关系人的各类账户和资金进行监控。同时学习国外的经验，在银行客户端安装政治敏感人物（peps）查询系统。银行在办理peps客户大额存款前，需要调查其资金的来源，而且开户需由银行高级管理层作出决定，从而全面掌握一定级别以上公职人员的开户及资产状况。

（二）建立以腐败犯罪为基础、基于“合理怀疑”的反洗钱监测机制

我国应尽快改变当前法定异常交易标准和报告要求的反洗钱监测机制，允许反洗钱义务主体在法律法规、监管指导下，自主识别判断可疑交易，结合自身实际建立腐败资金的风险监测和预警模型。同时反洗钱义务主体要加强客户身份识别，在客户风险分类中将公职人员单独归类。结合客户身份职业、收入水平和交易情况，基于“合理怀疑”的原则，进行资金监测，发现异常及时上报可疑交易。

（三）建立信息互通共享机制

央行应与纪检监察、海关、税务、工商等部门联合协作，打破部门壁垒，解决信息共享不畅的问题，充分利用各部门的数据信息。同时，加强大数据的开发与应用，提高发现、追踪和打击贪腐犯罪行为的精准性和高效性。

（四）加强对移民中介机构的监管

近年来，大量裸官的产生与国内火爆的移民中介机构密不可分。投资移民要将大量的资金从国内转移至移民目的国，而投资移民一般最低的投资额是50万美元，另外还要交一些律师费、服务费等，而澳大利亚、加拿大、美国等投资移民的投资起点高达500万美元。一些遵纪守法的投资移民中介机构会要求客户提供合法的资金来源证明；投资移民国对于移民资金，也会要求来源合法并会进行审查。但这些证明材料对某些“神通广大”的官员来说就是“小菜一碟”。而且投资移民中介机构间的竞争日益激烈，某些移民中介机构为了争夺客户，不惜放宽审查标准，甚至越过法律红线提供洗钱服务，沦为腐败分子的“帮凶”。官员只需将资金交给这些移民中介机构，其他手续一概由其办妥，官员的配偶和子女就能顺利的拿到“绿卡”，这个投资移民过程本身就是洗钱的过程。因此在目前治裸和反跨境洗钱工作中，必须加强对移民中介机构的监管，将其纳入反洗钱监控体系。

（五）深化反洗钱与反腐败的国际合作

深入了解发达的反洗钱模式，为我国反洗钱机制的完善提供借鉴经验。同时进一步扩大双边情报交换与合作范围，与更多国家建立双边情报交换机制{13}。深入研究国际反洗钱惯例、他国反洗钱法律制度，提升我国法律法规与国际反洗钱惯例、他国反洗钱法律制度之间的协调性。充分利用《联合国反腐败公约》规定的国际合作机制，积极推进司法国际合作，促进与更多的国家和地区达成引渡协议。

我国在赃款的追缴与返还过程中是否与协助国分享，一直是对外反洗钱合作的争议焦点之一。“赃款分割协议”是国际上较为普遍的做法。通过利益驱动，在很大程度上能激励协助国缉捕外逃裸官。而且在缉捕外逃裸官的过程中，协助国也确实需要付出大量的成本。因此，我国可以借鉴这种办法，与协助国分享国际合作追缴到的赃款，促进外逃裸官的抓捕与遣返、赃款的追缴与返还。

注释

{1}中组部2014年下发的《配偶已移居国（境）外的国家工作人员任职岗位管理办法》第二条.

{2}《最高人民法院最高人民检察院关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》第十一条.

{3}柴小梦.“裸官”现象产生原因及其应对措施探究[J].当代经济，2011，（4）：26-27.

{4}《中华人民共和国反洗钱法》第一章第三条.

{5}《中华人民共和国反洗钱法》第四章第二十六条.

{6}《联合国反腐败公约》第三章“定罪和执法”第二十三条第二款第二项.

{7}杨智国.反洗钱在惩防腐败中的作用[J].中国金融，2013，（19）：73-74.

{8}《联合国反腐败公约》第五章“资产的追回”第五十八条.

{9}欧阳卫民.联合国《反腐败公约》对反洗钱工作的重要意义[J].中国金融，2005，（24）：33-34.

{10}郭静红.国外反洗钱经验对我国的启示[J].内蒙古金融研究，2014，（2）：59-63.

{11}新华网《“反腐败协调小组”是一个怎样的存在？》http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-03/26/c_127625719.htm.

{12}和讯网《“天网”行动将让贪官逃无可逃》http：//opinion.hexun.com/2015-03-27/174477183.html.

{13}陈英.跨境资金流动中的洗钱渠道分析及监管策略研究[J].金融经济，2015，（5）：119-121.

参考文献

[1]柴小梦.“裸官”现象产生原因及其应对措施探究[J].当代经济，2011，（4）：26-27.

[2]杨智国.反洗钱在惩防腐败中的作用[J].中国金融，2013，（19）：73-74.

[3]欧阳卫民.联合国《反腐败公约》对反洗钱工作的重要意义[J].中国金融，2005，（24）：32-33.

[4]郭靜红.国外反洗钱经验对我国的启示[J].内蒙古金融研究，2014，（2）：59-63.

[5]陈英.跨境资金流动中的洗钱渠道分析及监管策略研究[J].金融经济，2015，（5）：119-121.

作者简介：徐佳佳（1989-），男，江苏苏州人，毕业于华东政法大学，供职于浦发银行苏州分行合规部，研究方向：反洗钱。