浅析地方政府引导基金对区域经济发展的影响

戴毅

【摘要】2008年，国家发改委、商务部和财政部联合发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》指出：“创业投资引导基金（以下简称“引导基金”）是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。”[1]

政府引导基金作为政府扶植战略新兴产业发展及参与创业投资的重要手段和战略举措，其示范效应带来的有效性可预见此种形式的政策性产物将存在很长一段时间。通过对与当地区域经济的适配性产业的支持以及国家产业指导方向的战略性产业的直接参与，所带来的示范效应将引发社会资本更主动地涌进该产业领域。

【关键词】地方政府 引导 基金 区域经济发展 影响

一、政府引导基金的定义及发展历程

从广义上讲，政府引导基金是由政府设立的一种政策性基金，政府产业引导基金、创业投资引导基金、科技型中小企业创新基金等都属于引导基金。而狭义的引导基金主要就是指政府设立的创业投资引导基金。

自2015年起，各地政府纷纷开始积极设立政府引導基金，设立的主题也从省级单位延伸到了市县级，据清科集团旗下私募通的数据显示，截至2016年9月底，政府引导基金的数量达到了980支，总体的基金规模超3.3万亿元。

我国创业投资引导基金的发展经历了探索期，这段时期为2002～2006年；第二个阶段是快速发展期，时间段为2007～2008年；第三个阶段即从2009年至今，为规范化设立与运作时期。

（一）探索期

自我国在1998年提出了“科教兴国”战略后，创业投资的热潮开始出现，从北上广等一线城市到江苏、山东等地，数家带有政府背景的创业投资公司纷纷成立，且迅速成为了我国创投界重要力量。从某种意义上来说，北上广深及江苏等地的政府主导型的创业投资机构虽然不是以“创业投资引导基金”的名号，但实际运作中却扮演着政府引导基金的角色。

2002年，全国第一支政府引导基金——中关村创业投资引导基金成立，而当时国内甚至还没有“引导基金”一词的概念，通常所说的“基金”更多指的是证券投资基金。这个引导基金由北京市政府辖下的中关村科技园区管理委员会设立。截至目前，北京中关村创业投资发展中心作为该引导基金的主体，资金全部来源于中关村管委会，主要采取参股创业投资企业、种子基金和跟进投资三种方式运作。

考虑到财政资金无法大量参与创业投资，2005年底，由国务院十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》明确规定：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保的方式扶持创业投资企业的设立与发展”。附加“具体管理办法另行制定”。[2]至此，“引导基金”这一概念第一次以法规的形式出现在正式文件上，其法律地位从而得以确立。科技部和财政部也在2007年联合出台了《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》，明文规定了科技型中小企业创业投资引导基金的设立目的、资金来源、运行规则、引导及管理方式。[3]

随着《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》等政策的相继出台和鼓励下，北京海淀区、上海浦东新区、苏州工业园区及无锡新区都陆续设立了各自的政府引导基金。2006年底时，全国已经设立的政府引导基金为6支，总基金规模为40亿元。

（二）迅速发展期

国内的创业投资自2007年开始进入了迅速发展期，连地级市一级的政府也纷纷开始设立各自的引导基金。不仅北京、天津、江浙等地区的引导基金数量迅速增加外，山西、云南、四川、重庆、吉林、山西、广东等地也纷纷加入此列。据统计，全国在2007～2008年间成立的政府引导基金为33只，其总规模达到200亿元。其中，财政部和科技部设立了一支首期规模为1亿元的创业投资基金，这是我国第一个国家级的科技型中小企业创业投资引导基金。

尽管很多地方政府都成立了引导基金，但由于相关的引导基金其监控考核、性质、管理、运作模式和风险控制等关键环节出现的很多问题导致很多的地方引导基金一直没有运作起来。针对这一问题的，为了有效指导国家相关部门和地方政府对政府引导基金的规范设立和运作，2008年10月，国家发改委联合商务部及财政部共同出台了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，该意见的出台第一次清晰定义了引导基金的概念，且对引导基金的资金来源、运作、监管、风险控制等等都作出了要求。

（三）规范化设立与运作期

为了政府引导基金运作产生的股权投资收入收缴的规范化，国家财政部和科技部在2010年发布了《科技型中小企业创业投资引导基金股权投资收入收缴暂行办法》，指明了政府引导基金的股权投资收入包括：所进行的股权投资项目中退出时的原始投资和投资收益；若是以跟进投资的方式进行的投资，则为在持有股权期间应取得的投资收益；若所投企业被破产清算，则为企业清算剩余财产的清偿收入。

为了使得新兴产业创业投资计划快速落地、加强资金管理，2011年国家发改委和财政部制定了《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》，要求中央财政参股的引导基金应集中投资于战略新兴产业和高新技术改造提升传统产业的领域，如新能源及新能源汽车、新材料、生物与新医药、海洋装备、航空航天、先进设备制造、信息及节能环保等产业。此暂行办法明确表明了引导基金的投资范围，此举有利于推动我国战略新兴产业在各个地方的快速落地、促进中小型创业企业的快速发展，且政府资金也起到了杠杆作用，加大了资金的使用效率。

随着以上各办法的颁布，给各地政府引导基金的规范化提供了实质性的法律指导。此后，全国各地政府开始迅速设立各自的引导基金，且还针对性地制定了配套的实施办法。自此，政府引导基金的发展步入了繁盛时期，各地区的政府在引导基金方面迅速发展，不仅体现在规模上，也体现在基金的数量上。如上海、内蒙等地方政府相继成立了规模在30亿左右的大型引导基金。据统计，2009年～2013年期间，全国已设立的各地方的政府引导基金总数达150只，基金规模超700亿元。

二、政府引导基金的意义和作用

政府引导基金目前已成为了创业投资领域最重要的力量之一，在国家对地方的产业规划及经济推动上扮演着至关重要的角色，此举有利于政府对宏观及中观经济的调控和指导，同时也为我国创投领域创造良好的环境。政府要努力克服“市场失灵”的问题以及尽量避免或降低财政政策可能造成的“挤出效应”。[4]政府作为引导基金的实际主导者，应参与到资本市场的实际运作中来，所以政府应该发挥良好的示范效应，通过直接或间接的方式没规范并引导资本市场中的投资行为给市场一个稳定的资本环境。

目前我国政府参与创业投资的方式主要有五种，分别是：引导基金、设立创投公司及产业基金、财政补贴、设立创业孵化器、制定政策法规。近年来，政府参与创业风险投资的角色正在慢慢转变，设立创投公司的方式逐渐淡化，更多的是以设立引导基金的方式参与，此举能更好地吸引和撬动的社会资本进入创业投资领域，财政资金也得到了杠杆放大，同时也吸引了更多的民间资本进入新兴产业和政府鼓励的领域，极大地克服了社会创业投资因自由配置所導致的“市场失灵”问题，促进新兴产业和创新型中小企业的发展，加快我国产业升级的步伐。

政府设立引导基金的意义体现在如下几个方面：

（一）优化社会资本配置，促进产业政策落地

我国政府引导基金主要的投资对象是创新型企业，借此引导和吸引社会资本也参与投资这类行业。我国创投界的投资机构目前偏向于投资短期就能见效并识别的IT类、互联网类、餐饮、教育类项目，而对于如节能环保、生物医药、高科技研发型这等项目周期长、见效慢的投资项目偏好有限，而这与国家所鼓励和规划的产业布局和战略方向有偏移，创投资金无法有效发挥其对产业升级、调整、发展的促进作用。

政府通过设立引导基金，以其示范性效应和信用来吸引、鼓励和撬动社会资本，能起到对社会资本的配置按照国家产业政策规划的方向进行调整，引导资本流向国家所鼓励的如新能源、新材料、生物医药和节能环保这类战略新兴产业，从而加快孵化一批研发能力强、市场敏感度高、竞争力强的创新型企业，如此我国产业结构的调整和升级才能尽快实现。

（二）撬动和引导社会资本，为创新型企业的孵化及发展提供资金来源

创业投资具有投资风险大、投资周期长以及流动性差等特点，故我国现阶段投资领域中的创业资本占比极小，更多的资本偏好流动性更高的投资方向如证券投资。如此造成投资领域中资本配置的严重失衡，创投界的投资资本供给严重不足，造成这一现象本质是因自由市场机制在目前阶段的配置失衡造成的。只有通过政府的手段，才能扭转这一局面。而政府引导基金的设立，一方面能补充投资领域中创业投资方面的供给，从而解决创业投资的资金来源问题；另一方面，由于引导基金是以政府为运作主体，其参与创业投资对社会资本的引导也起到了引导和撬动作用。所以，政府设立引导基金，以其财政资金和信用作背书，吸引社会资本、国外资本参与到创业投资领域中来，是对创投界资金供给端的一个巨大补充。

（三）引导投资资金的流向，扶持创新型企业成长

引导基金因其政府主体背景，因此具有明显的政策意义，即扶持和培育创新型或创新能力强的中小企业。从整个全球投资资本的投资偏好来说，包括我国和国外投资机构更偏向于中后期的项目，即商业模式和盈利模式较为明确已得到验证的项目，典型的就是即将登陆资本市场（即Pre-IPO）的企业，造成成长初期的企业投资资本供给端相对缺乏。而种子期和初期的项目由于其风险巨大，投资回收周期不明确等特点，很难吸引到投资机构的投资。即整体格局呈现中后期项目供给过剩，甚至出现投资机构争抢融资份额的情况，而偏早期的项目融资困难，随时可能因资金无法支撑而被迫倒闭。

通过政府设立的引导基金，以自身的示范效应加上政策的支持，撬动和吸引社会资金加入到投资初创期企业的行列中来，如此才能培育出潜在创新能力强、市场竞争力强的初创企业，加速其成长，为社会资本的投资进入降低风险，从而创造后续良好的投资合作，吸引更多的投资机构出资帮助这类创新型的企业做大做强，最终建立起企业与创投资本共同发展、政府资金与社会资本相互促进成长的创投体系，形成良性循环，培育出更多的创新型企业或者符合当地发展需要的企业。

（四）平衡社会资本的区域流向，促进区域间经济均衡发展

如果单纯依靠市场机制的作用，会使得创投资金和资源在区域间分配不平衡的分化更加严重，会造成强者愈强的格局，这样经济基础好、商业环境好的地区更加容易吸引创投资本的青睐，各地的资金纷纷向这些地方用来，类似于极化效应地使得相对落后地区的资源愈加贫乏。这种不平衡会加大区域间经济发展的分化，与国家政策方向亦不相符。通过设立政府引导基金，以政府的示范作用和排头兵作用，吸引社会资金和注意力投向中西部地区，发掘更多的投资项目，培育出一批当地的创新型企业，引领当地经济的发展，从而有利于缓解区域经济发展的不平衡状态，对促进区域经济平衡发展具有积极作用。

设立政府引导基金具备的多项积极作用，从加大创投机构对创业期企业的关注，到加大初期项目的资本供应；从培育符合国家战略方向及地方产业方向的创新型企业，到平衡区域经济的发展等，为各地培育起一批具备创新能力和符合当地产业方向的企业起到积极作用。

参考文献

[1]国务院办公厅.关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见[Z].2008-10-18.

[2]国家发展和改革委员会.创业投资企业管理暂行办法[Z].2005 -11-15.

[3]中华人民共和国财政部，中华人民共和国科技部.科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法[Z].2007-07-06.

[4]黄武俊，万青.我国政府引导基金发展现状、问题与对策[J].商业经济，2013（12）：106-107.