城中村社区治理的政府购买服务途径研究
——基于对两个“城中村”的访谈

尹曦粲，周忠丽

(1.南京大学 社会学院，江苏 南京 210023；2.江苏省委党校 党史党建教研部，江苏 南京 210009)

城中村社区治理的政府购买服务途径研究
——基于对两个“城中村”的访谈

尹曦粲1，周忠丽2*

(1.南京大学 社会学院，江苏 南京 210023；2.江苏省委党校 党史党建教研部，江苏 南京 210009)

“城中村”现象备受关注，它的存在和中国的城镇化进程有着重要的联系。在前人的研究基础上对“城中村”概念和定义进行了界定，通过对外来务工人员聚居的浙江省台州市下包村和上海市沪星村进行入户访谈，对比分析这两个外来务工人员聚居的“城中村”。运用韦伯的多元分层理论和舒尔茨的社会资本理论对收集的访谈观察资料进行分析，了解外来务工人员聚居的“城中村”的社会状态，从而探索政府购买社会组织服务来进行“城中村”社区治理的途径。

城中村；政府购买服务；社会组织；访谈观察

法国社会学家孟德拉斯曾在他的著作《农民的终结》中预示了小农这一阶层的终结：由于工业化、城镇化和农业现代化的发展，农民的走向问题成为20世纪下半叶社会科学领域关注的主要问题之一[1]。正如该书所言，20世纪下半叶开始对社会科学方面所要探索的主要问题，就是农民的未来社会转向问题。在中国也是一样，随着城市的快速扩展，许多农民成为“城中村”的居民，他们以原有的农村生活方式和习惯被裹挟在新兴的城市圈之中[2]，面临着许多问题。通过政府购买服务的途径，可以有效解决“城中村”社区治理方面的问题。

1 研究背景

1.1 国内对“城中村”的概念界定及相关定义

“城中村”现象，于2000年前后受到学者的广泛关注。曾有许多学者提出过相似的名称，如“都市里的村庄”[3]“城市里的乡村”[4]“城乡结合部的无地队”等[5]。不同的学者从不同的角度对“城中村”也有着不同的定义。张建明[6]将“城中村”定义为“位于城乡边缘带，一方面具有某些城市特征，也享有城市某些基础设施和生活方式；另一方面还保持着乡村的某些景观特征，以及小农经济思想和价值观念的农村社区”；李俊夫[7]将“城中村”定义为“位于城市规划区范围内或城乡结合部，被城市建成区用地包围或半包围的、没有或仅有少量农用地的村落”；李诚[8]认为“城中村”是指“城市建成区范围内所保留着的在社会结构、经济生活、人员身份及管理方式等方面依然传承农业社会特点的农村聚落点”。在这些不同学者对“城中村”的定义中我们大略地可以看出“城中村”具有的一些特点：地理方面处于城市的建设用地范围内；经济方面失去土地，但仍有着农村的经济思想；结构方面处于城乡二元结构分化的状态，虽然空间上“城中村”统筹了城市和乡村的分化，但在经济和社会方面还处于分化状态之中，存在诸多的问题。

1.2 国外与“城中村”相关的概念及定义

国外也有类似于“城中村”问题的研究，如对“城市蔓延(urban sprawl)”“城市过渡地带(excessive urban areas)”“贫民窟(slum)”以及“都市村庄(urban village)”等方面的研究。

1.2.1 城市蔓延

“城市蔓延”是1950年左右在美国最早提出来的。它是郊区化过程中的一个现象，是由于城市远郊土地的开发与利用所带来的新型城市空间形态。最为典型的美国“城市蔓延”的是20世纪50年代前后有许多富人拥有私家车，并且向往一种比较好的生活环境，开始迁徙到郊区生活，开始了城市郊区化进程；随后20世纪70年代，许多蓝领工人在私家车普及的情况下也前往郊区生活，使城市空间进一步蔓延到郊区；到80年代后，许多工厂区、办公园区也开始前往郊区。这样在郊区外围，发展出可以既有一个好的生活环境又能及时到达上班的工作地点生活区域，这就是“城市蔓延”现象[9]。

1.2.2 城市过渡地带

“城市过渡地带”最早由德国地理学家Louis在1936年提出，20世纪50年代Queen和Thomas在此基础上提出“城市边缘区(urban fringe)”的概念，开始了对“城市边缘区”的研究[10]。在中国相似的是一个“城乡结合部”的概念，是指既具有城市又具有乡村的土地利用性质的城市与乡村地区的过渡地带。而与“城中村”现象相比，两者虽然都是城市和农村的混合区域，都是城乡二元格局中的灰色区域，但“城中村”是已经被城市使用土地所涵盖的区域，而“城市过渡地带”还没有被城市扩张进程中的城市使用土地所涵盖。Daniel和Hui Zeng两位学者在研究亚洲城乡过渡带区域认为：为控制在城市发展中出现更多的“城中村”，实现可持续发展，需要国家控制城市化在一个国家内的过快发展。

1.2.3 贫民窟

“贫民窟”概念的提出，是根据英国地理学者Susan Mayhew[11]的定义“穷人住宅的聚集地，通常以多户混居和拥挤为特征”，可以通过比较看出它和中国的“城中村”有许多相似的地方。两者都居住着拥挤、混杂的贫困人口，以外来人口为主，与外面的城区具有很大的差异性和隔离感，都是发展中国家的突出问题。“贫民窟”一词在19世纪20年代首次出现，指各种低收入住区和糟糕的人类居住条件；换言之，即以低于标准的住房和贫穷为特征的人口稠密的城市区域。而“城中村”与此非常相似，因此可以将“城中村”的研究与“贫民窟”研究相参照。

1.2.4 都市村庄

“都市村庄”曾被学者方明在1999年用来指现在的“城中村”，但是在国外，“都市村庄”和“城中村”有很大的差别。美国学者奥沙利文将“都市村庄”定义为“现代城市郊区的次中心”；在美国近期设计的一个可持续发展社区蓝图中，“都市村庄”被定义为“在生活、工作、游乐中，人与人、人与自然之间达到和谐关系的这样一种地方”[12]。从这三个国外学者关于“都市村庄”的定义来看，“都市村庄”有以下三个特点：首先，“都市村庄”是移民聚集点；其次，“都市村庄”的外来移民不是穷人聚集区，很可能是许多有钱人的聚集区，是高收入人群为避开城市中心的拥挤、污染等恶劣环境而打造的高质量社区[13]；再者，“都市村庄”是一个次中心，是在城市化后期高收入群体的自主追求的成果和产物。

1.3 政府购买社会组织服务

政府购买服务是指将原来由政府直接向社会提供的公共服务，交给相关社会组织完成，由政府评估其提供的公共服务，并向其支付费用，以提高资金使用效率，满足公众需求，实现社会公平的目的[14]。其本质是财政资金的转移支付方式。政府通过与社会组织的合作，降低了公共服务的提供成本。

在公共服务供给问题上存在着市场失灵现象，政府采购公共服务是解决这一问题的必然要求，同时也是政府转变职能的必然要求。政府购买公共服务既能通过市场竞争机制解决政府失灵问题，也能通过政府的干预和调控解决市场失灵问题，将市场和政府这两种主要的资源配置方式有效结合，实现了二者的优势互补，避免了资源浪费，同时有利于推动政府职能转型，建设服务型政府，最终达到“小政府、大社会”的政府转型目标[15]。

2 研究设计

2.1 研究方法

对两个外来务工人员聚居的“城中村”浙江省台州市下包村和上海市沪星村进行访谈调查。主要运用参与观察的研究方法进行，通过在这两个“城中村”进行实地观察和人员的深度访谈，来了解这些外来务工人员聚居的“城中村”地区特定的社会情境，以及对被观察者进行社会活动的原因、态度、行为依据进行归纳之后的理论分析。

2.2 相关理论

运用社会分层与流动的基本理论中的韦伯的多元分层理论和舒尔茨的人力资本理论，对实地访谈的资料进行分析。

韦伯的多元分层理论强调一个人在这个社会上所处的阶层和个人在经济、政治、社会等领域的能力有关，个人的能力越强，所处的社会阶层也就越高。韦伯同时也提出了“社会封闭”这一概念，该概念认为从较低阶层到较高阶层的流动过程中，较高阶层会根据主管意愿设置一些明显的或潜在的限制条件，对流动人群进行筛选，形成一定的阶层稳定和阶层的封闭。

舒尔茨的人力资本理论最初是在经济学领域提出，强调在人的潜在价值上面进行投资以提升个体的整体资本水平。在人力资本理论中，强调人的资源是社会整体发展中最重要的。因此，对人的资本投入也是最为重要的，现代社会对人的教育投资是最为凸显的形式。一个人得到教育的时间长度、毕业学校排名、在校期间的关系积累等因素，在一定程度上决定了个人在社会中所处的社会层次。

2.3 研究对象

本文的研究对象分别是上海市闵行区七宝镇沪星村和浙江省台州市下包村里的外来务工人员，他们具有暂住证，并在当地有工作。

2.4 访谈问题

主要从以下6个问题对外来务工人员展开访谈：住户来源地、住户的房租和收入情况、住户的居住时间和未来预期居住时间、住户与房东的沟通及与当地政府的交往、住户是否有小孩在本地上学及上学情况和住户对本地拆迁情况的了解等。

2.5 研究局限

研究局限主要存在两个方面：一个是由于访谈的只是两个孤立的“城中村”，不能很好地反映整体的社会情况；另一个是访谈问题主要集中在基本生活层面，没有更深入地挖掘被访谈者的内心对社区治理的想法。

3 调查结果

在浙江省台州市路桥区下包村入户访谈15位住户，有4位不愿意接受访谈，抱有较强的戒备心。在上海市闵行区七宝镇沪星村入户访谈10位住户，有1位不愿意接受访谈，其他人都比较积极地配合。

浙江省台州市路桥区下包村属于离城市繁华地段较近的地方，外来务工人员聚居的“城中村”是下包村内部的一块，这里的房屋主要是一层的瓦房，比较破旧，布局也比较凌乱，但这个地方距离市中心仅1 000米。关于入户调查的6个问题，访谈结果如下：

1) 住户来源地：2位是本地原住民，年龄都比较大，他们说儿女都住在不远的小区里了，但自己比较喜欢住老院子；剩余的9位主要来自于河南省和安徽省，来自河南的有5位，安徽的有4位，他们大都是临近村镇互相介绍来到同一个地方，形成一定的小范围聚居，依然保存着原来农村生活的方式和习惯。

2) 住户的房租和收入情况：9位外来务工人员主要从事收废品、临时工和清洁工的工作，他们每月房租为150元/间，平均收入在1 000~3 000元。

3) 住户的居住时间和未来预期居住时间：在这里的外来务工人员一般居住时间较长，有3名住了十几年，3名住了八九年，2名住了3年，1名是半年左右。他们说如果这里没有什么大的变动会继续在这里待下去，如果拆迁的话会换一个地方。

4) 住户与房东的沟通及与当地政府的交往：9位外来务工人员表示只有在收房租的时候房东才会过来一次，其他时候见不到房东。和地方政府的交往上，只有办理暂住证时会有和民警交往，办理一些营业执照时会去找政府的相关部门。

5) 住户是否有小孩在本地上学及上学情况：9位外来务工人员中3位有小孩在这边上学，其中：2位的小孩上小学，1位的小孩上初中，但都是在单独为外来务工人员子女开办的学校上学，本地学校读不上。2位小孩上小学的家长表示，等小孩升初中会让他们回家上学；1位小孩上初中的家长表示，小孩上完初中后将不再读书、外出打工。

6) 住户对本地拆迁情况的了解：9位外来务工人员都不知道有拆迁的情况，另外2位本地原住民也不清楚有拆迁的情况。

通过对下包村外来务工人员的入户访谈可以了解到，在台州这个三线城市，“城中村”发展还处于初级阶段，由于整体的城市经济水平还不是很高，关于城市的“城中村”改造问题还没有提到政府的工作日程上来，“城中村”住户的生活与政府基本上没有联系。

上海市闵行区七宝镇沪星村位于较为偏远的城市外环地区，该村最近两年刚刚进行了部分的拆迁，还有约五分之四的部分没有拆迁。沪星村内部以二层楼的住户较多，内部道路布局比较规整。关于入户调查的相关6个问题的访谈结果如下：

1) 住户来源地：9名接受访谈的都是外来务工人员，3名来自安徽，3名来自四川，2名来自江苏，1名来自陕西。在访谈的时候被告知，他们的房东都是和他们一样住在沪星村内。这里的住户组成部分，就是绝大多数的外来务工人员和一些本地原住民房东。

2) 住户的房租和收入情况：9名外来务工人员有7名是工厂工人，1名餐饮经营者，1名自由职业。他们的房租是每月每间650~800元不等，他们说由于最近拆迁了一部分房屋，进而导致房租暴涨，房租每间每月涨了一百多元。7名工人的收入是每月3 000~5 000元，两名个体经营者月收入在8 000元左右。

3) 住户的居住时间和未来预期居住时间：9名中有2名在这里住了十几年，4名住了6~7年，3名住了2~4年。他们不确定在这居住的时间，正常情况下会继续住下去，如果经济情况发生变动会寻找新的地方。

4) 住户与房东的沟通及与当地政府的交往：房东经常会主动上门和他们进行沟通和交流。由于房东就住在他们附近，他们和房东混得比较熟，但是和当地政府没有什么交流。

5) 住户是否有小孩在本地上学及上学情况：有4名外来务工人员表示他们有小孩在这上幼儿园，其中3名明确表示小孩不会在这上小学，因为一方面当地小学收费高，另一个主要的方面是在当地上小学要办长期居住证、交社保等，太难满足这些限制条件。有一名月收入8 000~9 000元的外来务工人员表示，正在考虑让小孩在上海闵行区上小学。

6) 住户对本地拆迁情况的了解：9名外来务工人员都知道附近已经拆迁的情况，有3名离拆迁地比较远的住户不知道自己这里是不是也要拆迁，6名离拆迁地比较近的住户知道不会再拆迁。有一名外来务工人员表示，在最近拆迁了一部分房屋后，有约五分之四的外来务工人员因为房租上涨和无房可租而离开了这个地方。

上海市作为中国一线城市，由于2010年开展世博会，在2008~2009年拆迁了大量的“城中村”。如今，剩余的“城中村”多处于城市边远地区。通过对沪星村的入户调查可以了解到，上海市“城中村”处于发展的后期阶段。这里面临着被拆迁的情况，居住人员大多有固定的工作，收入和房租都比较高，有更大的可能性实现下一代更高水平的生活。

4 结论与讨论

从访谈结果中可以看出，“社会封闭”对处于农民阶层的务工人员而言，仍然是效力巨大的。虽然中央政府对于外来务工人员的福利政策进行了颁发和推行，但是对于地方政府而言，经济发展仍然是执政的首要因素，执政者首先考虑的是如何让自己的城市经济水平更上一层楼，而不是怎样吸纳这些低层次的人群。

4.1 “城中村”改造模式

我国现在许多城市都有根据本城市实际情况实行的“城中村”改造计划，总结起来有以下几种类型：政府改造模式、村民自主改造模式、半市场化改造模式和市场化改造模式[16]。

4.1.1 政府改造模式

它是最容易引起争议的一种“城中村”改造建设的模式，主要是因为整体上的操作是在政府的掌控下进行的，拆迁安置的问题既麻烦也复杂，并且也存在潜在的寻租问题。政府改造模式中比较有代表性的案例，是浙江杭州的“撤村并居”模式。该模式由政府进行统一的土地规划设计，在拆迁改建后将农村村民转变为城市居民，由原来的村委会变为社区的居委会进行管理。原有的集体用地进行社区改造建设，剩余部分的土地收归国有。由农村村民转为城市居民的人员全部可以享有养老保险等福利，拥有城市居民的社会保障。这种模式在中国许多其他的大中城市都实践过，它有利于政府有序地进行整体推进“城中村”改造，有利于政府充分利用有限的城市发展空间，最大限度地整合土地资源，改善城市环境。

4.1.2 村民自主改造模式

村民自主改造模式，是在专业性和有权威性的政府部门的指导下，村民自己运用资金进行社区改造、建设、管理的一种模式。代表性的案例是西安市莲湖区李家庄的改造。

4.1.3 半市场化改造模式

该模式是村民在自己主动进行社区改造建设的情况下，由村委会协助寻找合适上的房地产企业进入社区改造，该模式中比较有代表性的是深圳市。

4.1.4 市场化改造模式

又称为开发商主导的改造模式。该模式是以招标的形式进行的，由政府审核通过并公布改造方案和具体要求后进行招标，获得竞标之后的房地产企业可以对原有的“城中村”进行改造。该模式比较有代表性的是珠海市的“拆一免二至三”的模式。

4.2 “城中村”改造重点

对浙江省台州市下包村和上海市沪星村这两个“城中村”的访谈调查得出的一些观点和看法，根本上还是城乡二元格局下农民的未来走向问题的探讨。虽然近些年政府在打破城乡二元格局上采取了诸多措施，但效果如何？社会层级的分化是在缩小，还是在扩大？社会上不同分层的人群的流动是进一步固化了，还是取得了较好的融合？地方性的“社会封闭”为什么那么难打破，为什么地方政府要一直固守？通过对台州市下包村和上海市沪星村这两个“城中村”的访谈调查，我们可以发现：现实情况与理想的状态是有很大差距的，韦伯的多元分层理论在中国的“城中村”尤其是外来务工人员聚居的人群复杂的“城中村”仍然有强大的解释力。有人说中国现在的阶层固化越来越严重，需要做一些打破阶层固化的整体性变革[17]。比如最近几年推行的旨在打破原来历史遗留下来的阻碍人口流动的户籍制度改革，以及农民工福利的推进、教育体制的变革等，都在推进社会阶层间的流动，但地方政府根据自己的利益考虑会做出许多阻碍变革的地方性条件设置。地方政府对于提高自己的城市经济发展水平的追求，与中央政府更注重社会稳定、人民的整体福利的博弈，孰占上风？这不仅牵涉到中央与地方的财税改革，也关乎效率与公平这个终极的社会问题。

以上四种“城中村”改造模式都是基于当地原住民的福利视角来进行的，原住民在拆迁改造后可以获得经济补偿，换一个生活空间，提升一下城市生活水平。但对于租住在这里的外来务工人员，他们在改造中该处于一个什么样的地位呢？他们是否可以直接被忽略掉？或者说他们是寄居者，是外来人员，该从哪里来回哪里去？

因此对于外来务工人员聚居的“城中村”，势必要考虑到如何通过社会组织服务来提高外来务工人员的城市融入感，这样做的目的是为了实现不同阶层人员的有效沟通与互动，通过社工机构或者社会组织来带动外来务工人员主动融入到城市生活中，有效地打破“社会封闭”的存在[18]。但要做到这些，政府购买社会组织服务的改革和落实势在必行。

4.3 “城中村”改造途径

4.3.1 增强社会组织的能力，为政府购买服务创造社会条件

在当前中国国情下，公共服务的提供者力量相对弱小，导致政府采购公共服务缺乏相应的基础和后盾。公共服务的提供者主要包括NGO、社会组织、社会企业、非营利组织等，其中社会组织是最主要的公共服务提供者。虽然近几年，我国社会组织处于良好的发展态势中，但相比发达国家而言，我国社会组织发展仍不成熟。政府应该大力培育社会组织，扩大社会组织的规模，提高社会组织的专业化水平，减少对社会组织的行政性干预，充分对社会组织进行引导和监督[19]。政府还应制定资金、税收、金融等多种优惠政策，支持社会组织的发展。具体来说，可从以下几个方面促进社会组织的发展：

1) 扩大社会组织的范围。将更多的社会组织归入政府采购的对象中，扩大公共服务的购买市场，通过竞争机制，提升政府购买服务的效率。

2) 建立健全监督机制，规范社会组织的行为。对社会组织在资金使用、运作的透明度、绩效等方面进行规范，以此增强社会组织的公信力。政府对社会组织的管理和监督可以使社会组织向更健康的方向发展。

3) 设立专项基金。增强社会组织自身能力建设，有利于发展政府与社会组织的长期合作关系。除了用于购买公共服务的财政资金外，还应设立专项资金，提升社会组织能力，这有利于社会组织自身竞争力的提升，在公开招投标的过程中占据优势，也为社会组织提供长远服务打下了基础。

4) 政府对社会组织的培育应坚持“适度原则”。

4.3.2 引入市场竞争，逐渐扩大购买范围

中国的很多地方政府购买公共服务，大多采取直接委托的方式，安排相关的社会组织或非营利组织提供服务，并对提供服务的组织进行直接管理，这些组织之间缺乏竞争，公开的竞争性购买则较少。这很难形成二者间的契约关系—一种平等、自愿、互利的民事关系，难以发挥政府采购服务的优势。需要通过促进社会组织自身发展以及政府职能的不断转型来改善此问题。

对于“城中村”的改造必须要秉持以人为本的观念，没有地域歧视地进行资源分享。首先是居住方面，在“城中村”改造的过程中，要考虑到给外来务工人员留下合理的生存空间，制定合理的租房体系，提供便捷的廉租房等，这样才能为外来务工人员将来在本地的人力资本积累提供基础；其次，尽量实现医保、社保等的普及，通过一些资源的共享来解决的生活中遇到的重要问题；再者是教育方面，教育是人力资本投资最重要的环节，努力让外来务工人员的子女享受到平等的本地教育资源，以促进阶层间的流动；最后是管理方面，要让外来务工人员参与到居住社区的管理中来，互相平等的交流和沟通。由于信息的不对称，外来务工人员往往对自己应享有的权利知之甚少，因而他们往往不会主动去了解自己有哪些应有的福利待遇。只有让外来务工人员也能参与到居住社区的管理中，才能更好地发挥福利措施的作用，促进福利措施的落实。

4.3.3 推进政府职能转变，加强政府购买服务的市场体系建设

当今的社会面临着高度的易变性、高度的相互依赖，“城中村”居民所面临的问题是多方面的、易变的、动态的，公共行政官员必须以一种尊重公民权和给公民授权的方式共享权力[20]。通过政府购买，实现对公共服务的供给，政府下放权力，实行参与式管理，引入市场机制，借用市场的力量来推动变革。在多元合作的推动下合理界定政府、市场与社会的协同关系，打破条块分割，促进各生产要素的自由流动，并形成合理的产业分工体系，从而提升“城中村”社区治理的系统性、协同性[21]。

政府购买公共服务也应当遵循市场“公平竞争”的原则。因此，要营造公平的竞争环境，鼓励各种性质的社会组织参与市场竞争，发挥社会组织在公共服务提供上的独特作用。政府购买公共服务本质上是“公共服务民营化”的一种形式。因此，政府购买公共服务时，必须有多个公共服务生产者可供遴选，且这些生产者之间是竞争性的关系。因此，应该有足够的可让政府选择的公共服务生产者，这样才能准确、及时地反映社会公众对公共服务的需求。

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(责任编辑：施建平)

A Study on the Ways of Government Purchasing Service in City Village Community Governance: Based on Interviews with Two “City Villages”

YIN Xican1，ZHOU Zhongli2

(1.School of Social and Behavioral Sciences，Nanjing University，Nanjing 210023，China；2.Section of the Party History and the Party Building，the Party School of Jiangsu Province Party Committee of CPC，Nanjing 210009，China)

As a unique phenomenon in China， “city village” has an important connection with the process of China's urbanization. In this study， the concept and defnition of “city village” are determined based on the previous studies. This study analyzes the relationship between the two city villages occupied by migrant laborers，namely Taizhou Xiabao Village and Shanghai Hu Xing Village. We analyze the interview data in light of Weber’s theory of multiple stratification and Schultz’s social capital theory to understand the social status of the “city village” where migrant workers live in order to explore the approach by which the government can purchase social services to carry out “city village” community governance.

city village；government purchasing service；social organization；interview observation

C916

A

1008-5475(2017)02-0010-07

10.16219/j.cnki.szxbzk.2017.02.002

2017-02-13；

2017-03-18

国家社会科学基金资助项目(16BZZ047)；江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心研究项目

尹曦粲(1994-)，女，河南驻马店人，硕士研究生，主要从事社会政策和社区治理研究。

*通信作者： 周忠丽(1981-)，女，湖南岳阳人，副教授、博士后，主要从事中国政治与社区治理研究。

尹曦粲，周忠丽. 城中村社区治理的政府购买服务途径研究—基于对两个“城中村”的访谈[J].苏州市职业大学学报，2017，28(2)：10-16.