养老服务体系发展状况分析
—— 以四平地区为例

赵雅轩

养老服务体系发展状况分析
—— 以四平地区为例

赵雅轩

（吉林师范大学，吉林四平，136000）

近年来，随着改革开放和体制转轨的不断深入,四平地区政府牵头引领社会养老服务体系建设和发展，市场和社会团体积极参与响应并积极探寻有效措施，积极针对人口老龄化问题出谋划策并制定相应的行动计划，兴办现代养老院并在社区设置养老服务机构，通过这种形式满足不断更新的养老服务需求，基本建立起以家庭养老为依托，以社区养老服务机构为辅助，以养老院养老为补充的社会化的现代养老服务体系，由此四平地区的现代养老服务体系框架基本成型。

四平；养老服务；发展

一、四平地区养老服务体系的发展状况分析

（一）老年人口及养老服务基本状况

截止2016年末，四平地区总人口约70万人，老年人口约14万人，约占人口总数的20%。到目前为止，四平地区共有各类养老机构63所，其中政府出资公办的有8所，市场、社会团体出资、集资创办的共55所。政府出资公办养老机构主要是用于收养城市“三无”老人和农村五保老人等城乡特困人员，在城乡养老服务中充分发挥着托底和示范作用。市场企业、社会团体创办的50多所养老机构主要用于收养社会上能够承担养老服务自费的老人。从养老服务的具体硬件设施上讲，四平地区的养老服务机构床位数约为4000张,其中政府出资床位700余张，企业、社会团体、第三方部门筹建的床位3000多张。总体说来，四平地区城市社区居家养老服务站建设已经基本实现广履盖，共有80多个社区建立了日常老人养护中心，并有几十个村子建立了乡村老年福利机构，为本辖区的老年人提供饮食、体检、家政、精神慰藉等老年服务。

（二）四平地区养老服务体系建设的优势分析

1.初步建立起相对完善的现代养老服务事业建构制度体系

近几年，四平地区政府制定了相关政策和意见，比较清晰地制定了四平地区的现代养老服务体系事业之建设目标、依靠主体、项目覆盖人群、项目体系的具体内容，从养老院建设用地供应、养老资金增加补充、养老服务人员教育、市场化养老机构税费减免等方面提出一系列优惠扶持政策，为四平地区养老服体系的稳定快速发展提供了制度保障，为四平地区养老服务事业发展的连续性和稳定性提供了保障。

2.社会机构养老服务设施发展迅速

按照“大政府、小社会”、“政府主导、社会参与”的大背景要求，四平地区政府部门不断加大资金投入，在推进养老服务机构设施建设方面起到了很好的牵头引导作用。不仅如此，四平地区通过广泛宣传、积极动员社会力量，筹集了专用于养老服务事业的基金，在此基金的支持下，共创建养老机构建筑面积两万平方米。其中社会福利院养老综合楼工程建筑面积一万平方米，基金总投入三千多万元，功能集生活、医疗、康复、娱乐为一体。不仅如此，通过扶持民办养老机构，通过民办公助、政府补贴等方式途径，政府积极牵头引导带动社会、市场资本参与兴办养老机构，不断带领民办养老机构发展。

3.社区居家养老服务与社会养老服务需求相适应

四平地区坚持以家庭养老服务作为养老福利体系建设工作的重点，主要通过社区建构家庭养老服务机构，解决居家老人生活照料、健康服务、文化娱乐、精神慰藉、心理咨询等问题。已有将近10年的时间，四平地区全面进行社区居家养老服务站建设，为实现社区居家养老服务站的基本履盖而不断努力。社区中的居家养老服务机构对本社区范围内的老年人信息进行采集并建立档案，对有迫切养老服务需求的空巢、高龄、困难老人建立了特殊绿色服务通道。早在五年前，按照上级民政主管部门的要求，开始逐步建立社区日间照料服务中心，功能定位是为辖区内的老年人提供生活、医疗、日间照料、康复、文体娱乐等服务。

4.养老服务团队逐步走向专业化

一方面组织养老服务管理知识与护理技能培训，逐步推行养老服务从业人员必须持证上岗，提升养老服务机构工作人员的整体专业文化素质和吃苦耐劳精神。另一个方面，严格依法执行养老机构设立许可规程。依托全省养老机构管理服务平台，实现养老机构设立许可工作信息化管理，切实规范养老机构设立许可，加强监督管理，促进养老机构健康发展。依法设立许可民办养老机构，不仅如此，尽快建构信息化的养老服务体系，加紧推进四平地区养老服务的信息化网络建设。近几年来，通过集中采购资源的方式，建立四平地区养老服务信息系统，主要用于采集各社区辖区内老年人基本信息及重点需求信息。到目前为止，养老服务信息系统录入老年人数为四万余人。需要特别强调地是，积极开展了四平地区养老机构的安全防火、防盗检查。积极组织对四平地区养老机构开展安全生产检查，确保入住老人生命安全。

二、四平地区养老服务体系建设过程中面临的主要困境

由于四平地区现代养老服务工作起步相对较晚，加上东北老工业基地原有的养老服务基础比较薄弱，养老服务工作还面临不少困境。

（一）现代养老服务设施不能较好满足现代社会养老需求

尽管最近几年四平地区在现代养老服务体系以及相关设施建设方面取得了一些不错的成绩和进步，但是相较于不断增长的老年人口数量和不断扩大的养老服务需求而言依然是明显滞后和不足的。

这主要体现在官方公办养老机构发展分布不合理。农村乡镇养老机构设施、规模、环境、功能落后于市区养老服务机构。其次是从养老机构特别是企业创办的养老机构的安全管理上讲，四平地区大多数养老服务机构安全问题比较突出。在多次整改的前提下仍存在诸多方面的隐患。尤其是民办养老机构，多数未经许可无证经营，安全隐患较多，很难达到消防、食品卫生安全管理部门的要求而成为养老院管理的灰色地带。最后一点体现在设施功能不能得到有效的发挥。这个问题在公办养老机构中也有比较突出的体现，除了正常的生活照料及娱乐活动服务，缺少医疗康复方面的功能项目是最集中化的体现。尽管在四平市的层面上建立了条件较好的卫生所,但远没有达到国家关于医养结合的要求和社会现代化养老需要。

（二）现有的家庭养老服务设施与不断扩大和变化的家庭养老服务需求依然存在较大差距

首先要强调的是，受场地制约因素突出。多数社区养老服务用房普遍不足，设施简陋、场地陕小，发展受到严重制约；其次是服务功能不全、内容单一。多数社区由于没有足够的场所，服务功能和内容比较单一，只能有限制地提供娱乐休闲等最基本服务，对于护理、康复、日间照料、医疗、保健等需要占用一定场地和设备的养老服务项目上不能满足老年人需求。

最后表现为养老服务设施配套建设没有得到落实。需要强调的是养老服务信息平台建设不够完善。目前，四平地区虽已建立了利用现代信息化手段支撑的养老信息管理系统和网站，但服务功能远没有达到养老社会福利的要求，与互联网上的养老服务模式要求存在相当大的差距。

(三)养老服务人员专业化层次较低且工作人员整体素质偏低

首先，护工配置严重不足，专业人才短缺，护理水平较低。二是培训机制不健全。我市大专院校还没有开设养老服务专业，以致养老服务机构的管理人员基本上没有受过专业教育;市场中很多现代养老院为了能最大化减少经营消耗，基本忽略对养老服务人员的职业培训和教育，不仅绝大多数服务人员缺少专业的护理知识，而且在思想意识上也没有对养老服务这一神圣职业的内涵形成正确的、有境界的理解。三是一线的养老服务人员工资福利待遇很低，基本不能与其所付出的劳动强度相匹配，不仅如此，由于社会普遍将养老服务人员定义为保姆和钟点工，社会地位不高也是导致很多人不愿从事养老服务行业的原因。

（四）养老服务监督机制的缺失

众所周知，四平地区市场化的、民间创立的现代养老院在四平现代养老服务体系建构中发挥着非常重要的作用。与政府官办的养老机构相比，私营养老服务机构对于社会需求的把握更为及时和准确，表现出了极大的合理性和机动性。但是私营养老机构也有其短板和软肋，也就是在监督相对缺失的环境下，私营养老院会表现出为盈利而忽视服务质量的状况，从而影响了其正常功能的发挥。私营养老院中的多元化缺失性运作逻辑需要被改变，并植入监督机制，建立其多元化、全方位的现代养老院运作机制。

监督需要进一步强化。强有力的官方监督具有不可违抗性，是国家法律体系对私营养老机构的有力监管，监督效果快速明朗，从不拖泥带水。换言之，官方的监督是权威的不可违背的，是入住养老院老人利益保护和保全的最后一道防线，是最基本层次的保护伞。在我国实行改革开放的方针政策以来，市场在社会福利建设中发挥着举足轻重的作用，很多的福利事业也吸引市场主体进行参与和加入，因为市场是资源配置合理化的能手，可以满足社会的多元化需求。尽管如此，这种有利于经济的机制往往会在监督缺场的情况下呈现出见利忘义的负面效应。这需要政府重新调整其与市场化养老服务主体之间的关系，从而保证私营养老机构正能量的正常发挥，不仅如此家人也要参与其中，家人不能将老人送入养老院后就不再参与和关注，这无疑会增加养老风险。总之，要尽快建立起政府、市场、家庭、社会共同参与其中的多元化养老服务监督机制。

三、四平地区现代养老服务体系建设的对策分析

（一）政府的牵头、带动、主导作用依然不可忽视

进一步强化养老服务体系建设的重点和难点，强化帮扶持措施是首要任务。要尽快形成以家庭为基地、以社区为辅助、以养老机构为补充的体系化、完整化社会养老服务体系，对特殊的弱势老人要给予优先照顾。特别是养老机构建设中遇到的困难，有关部门要尽可能的帮扶，促进其合法经营，规范发展。需要特别强调的是，完善养老服务监管体系，着力实现政府服务整体效应。社会化养老服务工作涉及面广，政策性强，社会关注度高。各级政府要按照属地管理原则，强化对属地养老服务业发展监管责任。

（二）尽可能调动市场和社会力量推进养老机构服务发展

首先必须重视政府创办养老服务机构的作用。专注于服务型养老服务机构的创建和发展，针对需求提供扩大硬件设施建设。以社区为单位，要积极建立能够收养失能或不能半自理老人的综合性养老机构，尽快改变社区老人近处无养老院可住的情况。在此基础上大力兴办市场化的养老院，发挥市场的积极作用，鼓励成规模、有品质、连续性的养老服务机构建立，满足不同消费需求老年人的养老需求。政府积极将闲置无用的公共用地发展建设或置换为养老机构建设用地，变废为宝，加强养老用地资源的开发和利用，政府出地，市场经营，共同推进养老服务发展。

（三）家庭养老服务要尽快发展

一是要尽快解决社区养老服务用地紧张和不足的问题，要让社区老人餐桌、老人日常服务等需要依托的场地和场所尽快有所着落，使得社区养老服务的建设尽快落到实处。二是在农村乡镇要帮助村委会搞好养老服务设施建设，并要求村委会拓展养老服务功能。三是在居家养老方面，要不断推进官方出资购买养老服务的模式，尽快将养老服务纳入到政府采购的项目明细当中，满足特殊困难群体养老需求。

(四)推进养老服务队伍专业化和组织化的建设。

一是注重对从业人员的培养和招聘。要在高校中开设老年社会工作、养老护理等专业，人才是养老服务发展的根本，没有人才，一切都无从谈起，养老人才的专业化教育是重中之重。二是要尽快解决养老服务人员工资福利待遇低下的问题，工资福利待遇是留住人才的基础性保障，没有这一保障，养老服务的品质就很难提升上去，也很难确保养老服务队伍稳定。三是壮大养老助老志愿者队伍。要动员广大志愿者开展为老服务活动。

可以利用互联网技术提供养老服务，现在微信养老已成为一个非常重要的养老服务供应平台，类似于此的现代化、科技化养老模式需要不断推进和发展。

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C913.7

A

1008-7346（2017）05-0066-04

2017-07-23

本文系四平市社会科学基金项目——四平市现代老年福利体系建设探究（项目编号：201427）的阶段性研究成果。

赵雅轩，女，天津人，吉林师范大学经法学院助教。

[责任编辑：钟 晴]