未来五年北京市城市发展有哪些挑战和机遇

邢华

2016年9月，北京市颁布《北京市“十三五”时期城市管理发展规划》和《北京市“十三五”时期城乡环境建设规划》，两个文件对北京市“十三五”时期城市管理和城乡环境建设的发展思路和发展目标、重点工作以及规划实施保障等作出了具体规划，描绘了北京市未来五年城市发展的蓝图。如何更好地理解和把握《规划》的精神实质，推动《规划》各项措施得到有效实施，需要对北京市未来五年城市发展中的挑战有清醒地认识。同时，要紧紧抓住北京城市发展的历史机遇，充分运用现代信息技术，着力提升北京城市管理水平，推动北京城市管理和城乡环境建设迈上新台阶。

一、未来五年北京城市发展面临的主要挑战

未来5年，是北京市城市发展的关键时期。一方面，中央对北京城市发展提出了新的任务和要求，北京城市管理和城乡环境建设需要突破传统的思维和管理定势，以崭新的面貌迎接新挑战；另一方面，北京市过去固有的特大“城市病”仍然是困扰北京城市管理和城乡环境建设的突出问题，需要持之以恒加以解决。北京市未来城市管理和城乡环境建设必然面临多重复杂环境的挑战。具体表现在以下几个方面：

一是城市规模增长与人口调控不确定性的挑战。过去的20年，北京市人口规模出现了井喷式增长。1995年，北京市常住人口1251.1万人，到2015年，北京市常住人口达到2170.5万人，年均增长约50万人。北京市外来人口在1995年左右开始“爆发式”增长，从1995年的180.8万人增长到2015年的822.6万人，增长近4倍。针对北京城市规模快速增长的情况，北京市从上世纪90年代就开始着手人口调控工作。2015年，北京市提出“到2020年常住人口控制在2300万”的目标。人口调控是非常复杂的系统性问题，不可能一蹴而就。近年来，北京市在人口调控方面取得了一些成绩，主要是从挖掘产业升级的潜力和非首都功能疏解中取得。未来，随着北京市产业升级步伐的不断加快，人口调控的难度可能会进一步加大，能否将人口控制在预期范围内存在着很大的不确定性。这种不确定性对北京市城市基础设施和城乡环境提出了很大挑战，城市管理在较长时期内都可能要处于这种不确定性环境中，管理难度相当大。

二是特大“城市病”治理的挑战。城市规模过快增长导致特大“城市病”问题日益严重。从国内外城市发展的历程来看，北京市未来5年仍然将会面临交通拥堵、大气污染、环境恶化等“城市病”治理的巨大挑战。“城市病”是特大城市发展过程中由于人口激增所带来的普遍性问题，同时也与城市基础设施和管理水平的历史欠账有一定的关联。例如，北京市目前机动车保有量560万辆，而所提供的停车位仅有302万个，停车位缺口达258万个。由于停车位缺口很大，加之缺乏有效的停车位资源调配手段，导致违章停车严重，不仅加剧了交通拥堵，而且导致环境失序。再比如，垃圾处理和资源利用。当前，北京市的垃圾总量年增8%，垃圾处理缺口高达8000吨/日。由于垃圾焚烧处理能力不足，大量垃圾仍需要通过填埋方式进行处理。目前，北京市垃圾填埋占用面积已经达到2020年的规划面积。与此同时，北京市资源回收利用仍处于较为低端的水平。如何从源头上推进垃圾分类，进而实现垃圾处理的市场化和资源的再生利用，是北京市未来五年需要解决的重大课题。另外，雾霾等大气污染的治理，也与北京市的供电、供热、供气等市政基础设施的清洁化改造紧密相关。这些系统性的问题如不加以尽快解决，必然会对北京市城市建设和发展带来不利影响。

三是城市脆弱性与城市安全运行的挑战。城市脆弱性是指城市在抵御自然灾害、生态环境污染、能源危机以及社会安全事故等自然和社会经济因素干扰的应对能力。随着北京市人口规模的不断增加，城市自然生态承载能力受到严重挑战，加之气候变化和极端灾害天气频繁，北京城市运行的风险不断加大。2012年7月下旬，北京市遭遇特大暴雨，经济损失高达近百亿元，给北京市的城市安全管理敲响了警钟。近年来，北京市出台了《关于推进安全预防控制体系建设的意见》等文件，风险管理意识不断增强。城市安全管理不仅涉及风险的预防和事后处置，而且在规划阶段内就要贯彻“韧性城市”的概念，即在生态、工程、经济和社会等方面使城市系统在遭受打击时可以尽快恢复到原有状态，保持城市系统的原有结构和功能。当前，北京市正在开展“海绵城市”建设，这也是韧性城市建设的具体体现。要做好这项系统工程，减少城市脆弱性，尤其需要规划、建设和管理的紧密配合。

四是公共矛盾与社会管理的挑战。北京市人口和城市规模的快速增长还对城市社会管理带来挑战，具体体现为各种类型的公共矛盾。所谓公共矛盾，是指在公共管理和公共政策执行过程中产生的矛盾。公共矛盾在城管執法过程中表现得尤为突出。其原因主要在于政府和公众的目标不一致、公共政策的共识无法达成以及执法手段过于简单等。随着北京市外来人口的流动性不断增强，如何全面掌握外来人员信息，加强外来人口管理，改善城乡结合部等外来人员聚集区域环境，也是未来北京市城市管理需要面临的重大挑战。

五是城市管理能力相对不足的挑战。建设形成硬环境，管理增强软实力。未来北京市要应对人口规模基数加大、人口增长不确定性及其带来的挑战，必须要提高城市管理水平。从目前情况来看，北京市城市管理还主要依靠重大活动的突击式管理，在管理过程中多采用传统的政府管理手段，这与未来北京市城市发展的新形势不相适应，城市管理能力不足将是制约未来北京市城市发展的重要课题。从未来北京市城市发展的要求以及城市管理的职能角度来看，北京市城市管理亟需提升以下管理能力：一是战略管理能力，即综合分析北京城市发展环境，统筹提出未来城市发展方向的能力；二是协同管理能力，即城管部门与公安、交通、工商等部门协同解决城乡环境问题的能力；三是城市基础设施管理能力，即保障城市基础设施高效运行的能力；四是风险管理能力，即运用“风险灾害分析框架”、“暴露敏感抵抗”等风险管理框架，应对城市脆弱性的能力；五是公共沟通能力，即运用舆情监测、公共关系等提高政府公信力，提高公共政策共识的能力；六是应急管理能力，即应对突发事件的能力。

二、未来五年北京城市发展面临的机遇

随着城市在国家发展中的战略地位日益突出，中央对城市管理工作的要求也不断提高。2015年底中央城市工作会议分析了我国城市发展面临的形势，明确了做好城市工作的指导思想、总体思路和重点任务，对未来城市工作作出具体部署。2015年中央37号文件对深入推进城市执法体制改革改进城市管理提出了指导意见。中央一系列战略举措的提出为推动北京市城市发展提供了方向和指引。北京作为国家首都，要按照中央的部署积极推进城市管理体制改革，为全国城市发展和城市管理水平提升作出表率，同时又要紧紧抓住机遇，推动城市发展战略转型，以更加高效的城市管理和更加良好的环境提升国家首都形象。展望未来5年，北京市城市发展面临的机遇主要表现在：

一是中央对北京的战略顶层设计为北京市城市发展提供了新的空间和机遇。2014年，习近平总书记考察北京，提出了北京作为全国“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的城市定位，为北京市在新的起点上推进城市发展转型提供了决策支持。当前，北京市面临着“京津冀协同发展”和“建设北京城市副中心”两大难得的历史机遇，要按照中央对北京市的战略顶层设计积极推进城市工作。第一，加快疏解非首都功能，促进京津冀协同发展。由于历史和政策等各种原因，北京市过去集中了过多非首都核心功能，导致发展空间受到很大制约，经济社会发展对资源环境的压力日益加大。而相比较而言，天津和河北的发展空间仍然比较广阔。《京津冀协同发展规划纲要》对疏解北京非首都功能提出了明确要求，这为北京城市发展提供了新的空间和机遇，应引导企业在京津冀更广阔的区域内进行合理布局。第二，加快建设北京城市副中心，有序调整中心城区职能。过去，北京市也规划了若干城市次中心。但是，由于行政中心没有调整，城市次中心的发展动力不足，效果不明显。此次中央要求北京规划建设城市副中心，以市级行政机构的搬迁为牵引，同时推动教育和医疗等公共资源向北京城市副中心迁移，这必将极大地提升北京城市副中心的吸引力，带动国际商务中心等功能的兴起，从而为合理布局城市功能奠定基础。未来5年，北京市要紧紧抓住上述历史机遇，才能为北京市城市发展打开新的空间。

二是信息技术革新为北京市解决城市管理难题提供了更多可能的选择。当前，移动互联网、大数据、物联网、智能制造等现代信息技术迅猛发展，为解决城市管理难题提供了更多可能。例如，“最后一公里”的问题始终是困扰交通管理的一个突出问题，公共自行车作为解决“最后一公里”问题的方案之一被许多城市采纳。然而，传统政府主导的公共自行车模式无法解决“随时取用、随时停放”难题，公共自行车的可获得性比较差，导致自行车使用率很低。随着共享经济理念的兴起和移动互联网、传感技术的发展，摩拜、ofo等以市场主导的公共自行车模式应运而生。这种模式与传统模式的最大区别在于其基本解决了车辆的“随时取用、随时停放”的难题，成为人们广泛使用的类公共交通工具。虽然这种模式还面临着许多难题，但是它为以技术解决“最后一公里”等交通难题提供了广阔前景。目前，谷歌、百度、特斯拉等高技术公司纷纷布局“无人驾驶”汽车技术，这种技术成熟和得到运用之后，势必会对城市居民出行的交通模式产生深刻广泛的影响。此外，还有在共享经济领域最先试水的网约车等技术革新。这些新技术和理念的应用，开辟了城市交通管理的新领域。作为全国科技创新中心，北京市的城市管理者更应充分认识到技术革新给城市管理带来的机遇，积极引导行业健康发展，为城市发展提供更多更好的解决方案。

三是管理创新为北京市城市发展注入新的活力。北京市是全国科技创新中心，也是城市管理创新非常活跃的城市。创新已经成为北京城市的精神特质，这是做好北京城市管理工作的精神基础和重要机遇。展望未来，北京城市管理创新可能的领域包括：第一，作为首都城市，在承担国际性和全国性重大活动中积累了许多经验，重大活动成为汇聚各方力量迅速提升北京市城市管理水平的重要抓手。未来，北京市将继续强化作为国家政治中心、文化中心和国际交往中心的职能，将重大活动的管理与城市日常管理相结合，推动城市管理再上新臺阶。第二，智慧城市建设将进一步提高对各类城市问题的响应能力，优化城市解决方案。在智慧交通领域，通过大数据处理，可以实时监测城市交通流量，科学调度交通管理力量，提升交通管理效率；在智慧市政领域，通过数据传感技术，可以实现地下管网的可视化，迅速查找问题点并加以针对性处理；在智慧城管领域，通过网格化管理和数字化技术，可以实时上传城市管理数据，及时响应市民需求。第三，海绵城市建设为城市抵御外部风险提供了防御和恢复能力，增强了城市韧性。第四，公众参与使城市管理走向城市治理。在新的形势下，市民不再是被动的接受管理者，而是主动的参与管理者，人人都关注首都城市发展，城市就会变得更加美好。