外来务工人员公共服务经费投入研究

张颖+吴杰+宋明伟

摘 要：随着城市现代化的发展，城市农民工的公共服务逐渐被人们关注。根据发达国家，如英国与加拿大的历史，我们可以吸取其中的经验，提出一些政策建议。如政府对待城市农民工树立“以人为本”的公共服务理念，政府内部要建立一整套城市农民工公共服务的体系，政府与国有企业建立“绩效导向”制度，提高办事效率等等，并且要注意符合中国的国情。

关键词：公共服务；改革特色；农民工；经验借鉴；英国；加拿大

中图分类号 F249.27 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）05-0026-03

Abstract：Since the reform and opening up，the public service of migrant workers in cities has been gradually concerned by people. According to the developed countries，such as Britain and Canada's history，we can learn from the experience，and puts forward some policy suggestions，such as migrant workers to the city government to establish a “people-oriented”concept of public service，the government should establish a set of migrant workers in city public service system，the establishment of government performance oriented system and state-owned enterprises，improve the work the efficiency and so on，and pay attention to meet the conditions of Chinese.

Key words：Public service；Reform characteristic；Migrant workers；Experience reference；The United Kingdom；Canada

農民工是由于社会城市化、工业化、现代化的发展，农村人口向城市迁移，以弥补城市劳动力不足而出现的一支新型的劳动大军。他们为城市现代化建设做出了巨大努力。然而，大部分城市农民工并没有享受与市民平等的公共服务，如子女教育、医疗、就业、住房和社会融入等方面。英国和加拿大这样的发达国家曾经也出现过这样的情况，他们的公共服务也曾面对多方面的问题，虽然英国与加拿大同我国的国情不同，出现的问题也有所差异，但是这两个发达国家采取的决策值得我们借鉴。

1 英国外来务工人员公共服务投入情况

1.1 英国公共服务改革 在14、15世纪，随着远洋航行以及新航路的开辟，英国涌现了大批新兴的资产阶级和地主贵族。他们采用野蛮的手段压迫农民。他们把抢占的土地圈起来，大力发展养殖业，所以“圈地运动”从此出现。失去土地的农民被迫离开土地，进入城市，以谋求生路。大量的人力与资源从农业部门转移到工业部门，他们为社会的工业发展提供了资源与动力，促进了社会的发展，推动了人类社会的进步。大批的农民工如雨后春笋般涌入城市，但是城市的资源是有限的，在这样的转型期中，城市不能满足农民工的住房、医疗卫生、生活条件与就业的需求。这给农民工们带来了生活上的困难，如社会污染变严重、贫富差距拉大、死亡率上升。在这种情况下，英国政府用“自由放任”的模式管理社会，对农民工不管不问，任由他们自生自灭。因此失去土地和工作的农民工们在城市里引起了各种犯罪问题，如偷盗、殴打、杀人等等，这引发了社会的矛盾与冲突。于是，英国政府采用了“血腥法令”的政策，用暴力压制难民引发的动乱，结果效果并不乐观，它不仅加大了城市与乡村的矛盾，而且加深了资本家与城市农民工的鸿沟。

1601年，英国政府颁布了《济贫法》；1834年，英国国会完善了本法的修订案，规定为城市农民工提供住房与工作；1848年和1875年两次通过了《公共卫生法》以及1866年通过《环境卫生法》，制定了改善农民工居住卫生环境的制度。

紧接着，英国颁布《养老金法》，决定给70岁以上不需要缴纳费用的老人们养老金；1871年的《工厂法》严禁雇佣16岁以下的女工；1880年《雇主责任法》规定雇佣者必须对雇工的工伤承担相应的责任，履行相关的义务；1912年《最低工资法》为农民工基本生活提供了保障，让他们能够在城市里站稳脚跟；1902年《教育法》规定政府可以给贫困儿童提供校园食宿，这些资金由志愿者捐款筹集或者由公共福利基金支付；1890年《住房法》规定地方人民政府可以为其居民建造房屋，从而结束了以前住房只能由通过私人或者住宅公司建造的惯例[1]。

综上可知，这些法律保护对象主要针对从农村向城市迁移的农民工，提供的公共服务也涉及到农民工的医疗、卫生、就业、保险、住房、子女教育等方面问题。英国通过以上改革逐渐由一个自由放任的资本主义社会成为了初具形态的福利社会。在政府部门、企业相关部门与市民的帮助下，外来务工人员的居住环境和生活有了明显的改善，社会经济快速发展，缓解了阶级矛盾，增强了社会的稳定与和谐，它使英国从自给自足的模式改变成了政府无所不能、无所不包的新型模式[2]。

1.2 英国外来务工人员公共服务改革的特点 政府增加了对外来务工人员公共服务的投资和关注。据英国数字统计，针对城市外来务工人员的社会福利与保障支出，从1951年的20.74亿英镑增长到1983年的685亿英镑，增长27倍，然而国内的经济生产总值增长却不足1倍。1977—1979年，社会福利开支占国民收入的43.5%。[3]

建立完善的法律体系。圈地运动后早期颁布的《济贫法》，随后颁布《国民补助法》《国民医疗保健法》等一系列法律法规，都涉及到了城市外来务工人员公共服务的方方面面。

加强政府干预。自由放任的资本主义国家容易出现一部分人的需求得不到满足，此时需要政府出面调控，将公共事业国有化，监督和执行公共服务。

实际上，传统公共服务模式也存在不足之处：（1）福利支出过大，政府财政压力过大；国有企业缺乏有限管理，效率变低和全民劳动积极性变低；（3）政府过多的干预，严重地牵制社会经济发展，也就是“政府失灵”[4]。

2 加拿大外来务工人员公共服务投入情况

2.1 加拿大公共服务现状 加拿大经济实力雄厚，外来务工人员相对较少，有着完整的公共服务保障制度，均等化的福利制度已经深入民心。尤其是对贫困弱势群体，有着可靠的保障底线，以化解所有人民突发情况遭遇的经济风险和危机。

加拿大不實行城乡户籍制度，没有农村与城市户口差别的待遇。因此外来务工人员可以随意去城市居住，也不会遇到城市长期居民的排挤，加拿大城乡公共服务同等享受最主要原因是：第一，加拿大城乡之间收入相差不大；第二，城乡之间生活方式差别也不大，城市里提供的公共服务，农民居民也照样享受。尤其是在网络发达的今天，城乡已经实现了一体化，公共服务也实现了均等化。

自加拿大联邦福利政府成立以后，国家开始加强公共服务的建设，颁布了系统性的福利保障法案。极大地提高了外来务工人员的生活保障水平和生活质量，如失业保险、医疗保险、收入维护计划、义务教育等方面。具体规定：（1）失业保险。在加拿大工作的人可以享受失业保险，失业可以领取一年的保证金，其数目相当于其最近从事工资的60%；（2）医疗保险。加拿大全面实行全民保健计划，居民可以免费享受医疗服务；（3）家庭津贴。凡是有18岁以下儿童的贫困家庭，均可享受政府部门给予的家庭津贴。（4）中、小学义务教育。加拿大实行12年制义务教育[5]。

2.2 加拿大外来务工人员公共服务经费投入特点

2.2.1 国家政府树立“以人为本”的公共服务的思想 “取之于民，用之于民”的服务态度。加拿大在政府提供公共服务时人性化特色主要具体体现在以下五点：（1）18岁儿童以下接受义务教育不缴纳学费；（2）失业人员可以维持基本生活标准；（3）全民可以享受最基本医疗服务；（4）养老有保障；（5）全民住房有保障，政府还会提供补贴[6]。

2.2.2 绩效管理体系的建立 加拿大对各项提供公共服务的流程，设立了一套全面的绩效考核指标，用于评价政府工作人员和政府的工作态度、办事效率等。另外，将政府提供的公共服务在网上予以公示，使得民众了解提供的公共服务的范围以及程度，并且通过民众的反馈建议和评价，督促、评估公共服务体系的系统。除此之外，加拿大政府实行政府预算制度，使各个部门能够被合理地安排各种有效资源。

2.2.3 政府组织和机构进行改革 在1993年，加拿大政府削减内部机构及工作人员，从大约40个单位到合并为24个单位，基本精简为原来的1/2。将很多负责财务支持和提供卫生服务的机关整合，产生了人力资源部，这一举措融合了不同部门的用途，并构建了清晰的关系机构，明确各单位的责任，提高办事效率。1994年，自由党实施“调整政府机构，削减人员”方案，这个计划尝试融合政府相关部门的职能，再次深度地简化了政府机构。直到1998年，加拿大政府部门削减为23个，大约减少为原来的2/3，公务员减少了2/3，政府财政支出大幅度减少，这明显地降低了政府财政赤字，使政府工作效率明显提高[7]。

2.3 英国与加拿大公共服务投入对我国的启示 根据英国与加拿大两个具有代表性的发达国家，我们能够达成一个共识：随着社会城市化、现代化、工业化的潮流，农村的多余的劳动力转移到城市是一个不可避免的趋势。那么要保证城市现代化的建设，以及社会经济的发展，就必须要保障城市农民工公共服务。我们可以借鉴以下六点：

2.3.1 取消城乡户籍制度，从根本上实现城市农民工与市民均等化 保障城市农民工种种权力和利益的基础就是改进城乡户籍制度。在我国社会体制改革的背景下，过去的户籍制度很显然阻碍了我国城市现代化的发展，增大了城乡收入差异，激化了社会的矛盾与对立。首先，它切断了城市农民工加入城市的机会；另外，它们被权利所绑架，这毫无疑问使得城市的农民工不能享受应有的权利。

由此可知，改革户籍制度，意味着我们要打破城乡二元结构，让城市农民工能够像城市居民一样，在权利和地位上实现均等化。

2.3.2 确立“以人为本”的公共服务思想，建立一整套城市农民工公共服务的体系 建立以人为本的理念要求政府人员要深入民众，进行调查城市农民工真正最急迫、最需要的公共服务，以这样的需求为依据建立一系列的公共服务体系。让大量农民工涌入城市而产生的压力得以缓解，使得因劳动力迁移给社会带来的消极影响得以减轻，同时降低了城市化的社会成本。

2.3.3 加强保障农民工权益的法治建设 政府要建立一套完备的法律体系，全面覆盖城市农民工的基本利益，保障农民工能平等地享受公共服务。首先，加大对农民工《劳动合同法》《就业促进法》的了解与宣传，确保农民工在就业时和雇主签署劳动合同，通过法律手段保护自己的权益，并且监督部门要认真检查执行力度；其次，要加快编制和完善基本的相关法律和规范性文件，比如完善《劳动法》等一系列的劳动法律制度，细致地划分与之配套的有关法律，独立地制定《反歧视法》《企业职工民主管理条例》，经过以上一系列法律手段，确保城市农民工在就业中的权益的均等化[9]。

2.3.4 建立“绩效导向”制度，提高办事效率 对政府部门而言，让政府人员了解考核标准，流程和细节，将绩效与薪酬与晋升绑定在一起，从而提高政府人员的积极性，提高办事效率；对于国有企业，选择目标管理制度，从上而下，将目标逐层分解，责任分明，责权到人。这样的管理模式的优点是易管理、易考核、调动每个人的积极性；与此同时要将国有企业与政府提供公共服务的详细情况公开给公众，这样不仅可以让民众了解具体的公共服务政策，而且民众作为强大的监督机构，避免腐败。

2.3.5 雇主和政府的协调配合，确保各项措施落实 社会保障体系保障农民工基本的生存权利，政府的绩效考核保证社会保障制度落实，但是雇主也要承担一定的责任，给农民工提供一定的社会保险金的同时，农民工缴纳一定的社会保险金、失业金及承担一定的医疗费用，以减轻政府财政压力。在政府和企业主同时重视城市农民工社会保障，双方积极合作而不是相互推脱义务的情况下，城市农民工才能合理、有规律地转移，从而增进社会的稳定和加快社会的进展[9]。

2.3.6 探寻适合国情的城市农民工公共服务部门改革道路 由传统的早期英国公共服务弊端，我们可以得出结论：增加投资和过分的政府干预会带来人民群众对救济金的过分依赖性，政府部门管理失效等一系列问题，因此，英国的早期传统模型不适合当时的国情。同理，我国有我国特殊的国情，在同外国经验进行对比、分析的时候，要分明异同之处，量体裁衣，不能在战略和谋略上“一刀切”，只有如此，才能建立适合中国国情有特色的公共服务体系。

参考文献

[1]丁健.英国现代社会保障制度的建立[J].史学月刊，2002（3）.

[2]曹现强.当代英国公共服务改革研究[M].济南：山东人民出版社，2009.

[3]过惑明.论英国的“福利国家”陷阱[J].滁州职业技术学院学报，2006（9）.

[4]周学荣.英国公共服务改革及其启[J].国家行政学院学报，2010（3）.

[5]国家发展与改革委员会宏观经济研究网站.http：//www.amr.gov.cn/qi-kanshow.qsp？articleid=600.

[6]荣跃明.社区服务：加拿大的重要社会福利制度[J].社会观察，2004（11）.

[7]仇雨临.加拿大社会保障制度选择对其中国的启示[M].北京：经济管理出版社，2003.

[8]李方芳，蔡小娥.农民工权益保障研究[J].湖北社会与科学，2008（12）.

[9]李正.国外农民工社会保障制度对我国的启示[J].湖北函授大学学报，2014（27）. （责编：张长青）