北京城市发展的十大关系

北京城市发展迎来难得的历史机遇，特别是中央城市工作会议提出尊重城市发展规律以及五个“三位一体”的统筹指导思想，对北京城市发展具有全面、系统和科学的指导意义。北京作为国家首都，又是一座超大型城市，有着不同于一般城市的特殊性。本文就北京城市发展特有的十个重大关系提出自己的探索性理论思考。这些思考主要着眼于首都城市的特性、经济学的视角、学理的梳理和实践的反思。

一、国家首都与皇城古都

北京是中华人民共和国的首都，人们常常把北京作为中国的代名词，这是这座城市区别于全国其他城市最独一无二的特性，也是它的第一特性。其次，它才是一座城市，具有一般城市的共性和历史形成的个性。作为首都的北京，除受首都特性的影响外，还受特定的历史文化影响，是把首都特性与城市特性有机融为一体的一座城市，这自然也是其他城市所无法比拟的。

作为都城，北京不是历史上唯一被选择的。中国历史上很多城市都曾经是国家首都。但北京有3000年的建城史和850多年的建都史，皇城古都与国家首都的有机融合，这在世界首都城市中是不多见的。这座城市既有不可替代的历史文化遗产，除地缘政治、地理位置、气候条件外，特别是保存完整的紫禁城以及京城特有的皇城中轴对称的城市格局、皇家园林等，更为彰显大国首都的气派。作为中国的首都，又必须是现代化的。皇城古都为首都功能的发挥提供了得天独厚的人文环境，作为首都又使其拥有了特有的优势。因此，北京始终面临着现代化国家首都与皇城古都两者关系在矛盾调和中的平衡与融合。

就北京城市发展的主要演进过程来说，有机融合是主流、是主体，如背靠紫禁城的天安门、天安门广场；中南海、人民大会堂、国家博物馆，从空间布局到建筑风格，形成了国家的政治文化中心和特有的国家象征，堪称古典美与现代美结合的典范。但同时，也存在着城市发展中既影响国家首都形象，又伤及古都风貌的种种偏误。

很多城市，为保持城市历史风貌和特有的天际线，采取了种种保护和限制措施（如曲阜建筑高度不能超过孔庙的大成殿，杭州城市发展保留、保护了西湖风貌）。但也有些城市，现代化的摩天大楼淹没了原来的城市地标性建筑，它们隐藏在高大的现代建筑群和玻璃幕墙之中，显得又矮又小、破旧不堪，显不出原有的辉煌。北京城市发展也存在着这方面的问题，亟需总结教训，辩证把握两者关系。

二、首都功能与城市功能

首都特性与城市特性表现在首都功能和城市功能上。城市的功能定位是一座城市健康发展的前提，功能定位清晰明确，就会发展顺畅健康；功能定位混沌模糊，就可能发生混乱无序。任何城市都与其他城市有共同的城市功能属性，也有不同的城市功能特性。应该说，每一座城市都有自己的功能特性。这是由每一座城市的自然资源、地理环境、气候条件、产业结构、历史文脉等条件决定的。但一个国家定都于某座城市，除其具备首都的基础性条件外，还被赋予特有的首都功能。

首都功能彰显的是首都城市在国家的地位和对整个国家的影响，而城市功能却是就其本身的生存运转发展而言的。一座城市，在定都之前，只具有城市功能；而定都之后，就附加了首都功能，首都功能和城市功能的叠加形成了首都城市的个性。当然，从理论上讲，首都功能与城市功能是完全可以剥离开来的。中国的很多城市都曾附加过首都功能，一旦迁都，首都功能也就发生了转移。从另一个角度看，首都功能与城市功能又是不可分离的。一方面，首都功能一定要以城市功能为基础，任何一个国家的历朝历代的首都选择都不能离开优质的城市功能；另一方面，一座城市一旦被赋予首都功能，其城市功能就会发生天翻地覆的变化和升华，二者既有机融合又发生制约。如首都城市的城市功能只能服务和服从于首都功能，并且不断提升和优化这种服务质量和水平，而不能影响首都功能，这就限制了城市功能的随意扩展。从北京城市的快速发展和急剧扩张所带来的严重城市病来看，处理好首都功能和城市功能的关系是今后需要把握的一大关系。只有从学理上厘清首都功能和城市功能的辩证统一，才能提高疏解非首都功能的自觉性。

三、核心功能与经济功能

北京要不要发展经济？一直是历史的纠结。从中央对北京功能定位的历次批复看，从来不提北京是全国的经济中心；但北京作为一座城市，又不可能不发展经济，不可能没有经济功能。正如中央城市工作会议指出的，“城市和经济发展两者相辅相成、相互促进”。因此，问题的实质是，北京不是全国的经济中心，但不是不发展经济。习近平总书记指出，北京不提经济中心定位，不是要放弃经济发展、产业发展，而是要放弃发展“大而全”的经济体系，腾笼换鳥，构建“高精尖”的经济结构，使经济发展更好服务于城市战略地位。可问题在于，作为首都的北京应发展什么样的经济？

北京城市战略定位是：全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，也就是首都的核心功能。而城市的基本经济功能就是：人口的高度集聚和土地的高效集约。具体讲，就是在有限的空间内，形成紧凑集约的产业体系，为城市提供丰富多彩的商品和服务的有效供给，产生强大的就业吸纳能力，为市民提供满足生存发展需要的可靠收入。同时，城市的经济功能还表现在公共产品和公共空间的供给上，即在紧凑空间布局中，提供便捷的城市交通，安全的水、电、气、暖和卫生的污水处理，垃圾消纳等城市公共基础设施；以及以人为本、宜业宜居的生产空间、生活空间和生态空间；社会保障和社会生活的制度安排。经济功能是城市的基本功能，没有经济功能就没有城市功能。首都的核心功能是与国家联系在一起的，“四个中心”面向全国；但又必须扎根于北京的城市功能，核心功能只有与经济功能有机融合，才能使核心功能得到优化和提升。简单概括，北京的经济特色是政治经济、文化经济、国际交往经济和科技经济。

就政治经济来看，首先是中央政府的国务活动、公务活动、办公需求及其公务人员的消费，会对城市公共基础设施、公共服务和消费市场供给产生巨大的需求。这种需求所要求的供给是高标准、高规格的，这是首都独有的经济优势。其次，首都有比其他城市更多的事件经济，如国庆、阅兵、奥运、庆典、国际会议等，这些国家级的重大事件会对城市发展起到极大的拉动作用。北京奥运，使城市发展规划的实现提前了11年。当然政治经济也有对经济发展的制约，如价格不能更充分发挥市场的调节作用；工资也不能在全国率先提升。

同理，北京的文化经济、国际交往经济、科技经济都可以进一步深化和展开，综合起来，可以概括为首都经济。限于篇幅不一一论述。

四、首都经济与首都经济圈

首都经济是北京市第八次党代会提出的历史性概念，在北京城市发展上起到了重要作用。后来随着实践的发展，认识逐步深化，在“十二五”规划中，进一步提出首都经济圈的战略构思。首都经济圈的推进始终面临着经济区域与行政区划的矛盾，在习近平总书记的直接指导下，中央强力推动的京津冀协同发展取得了历史性突破。为了北京城市的瘦身健体，中央对疏解北京非首都功能提出了具体的要求和任务，并指出，要形成以北京为核心的世界级京津冀城市群。概括起来，我认为：疏解是突破口，京津冀协同发展是途径，世界级城市群是目标。因此，北京的城市发展在坚持首都经济特性的同时，必须有新的定位：这就是京津冀世界级城市群的核心城市。而其实质仍然是处理好首都经济和首都经济圈的关系。

五、规划编制与规划实施

北京城市发展和建设存在着与城市规划严重脱节的问题。规划是规划，建设是建设。规划编制没有考虑实施，城市建设也没有根据规划行事。比如：北京南城与北城形成的巨大差距和城市空间的失衡，以及中心城区与周边城镇和城乡结合部以及城中村的强烈反差。

首先，必须要明确表明“城市发展必须有规划”。十年树木、百年树人，现在应该再加一句：千年树城。城市大的建设项目一旦建成很难改变。比如，中央电视台新台（俗称“大裤衩”），无论从选址看、还是从造型看都有着历史尴尬的难言之隐，但木已成舟，难以改变；横切北京古城的平安大道，也有着各种不同意见，对于古都风貌究竟是福是祸，有待实践的检验。好在北京城市副中心的建设，强调要“规划”好每一寸土地再建设，我以为这是非常正确的。

其次，城市规划要成为具有指导作用的硬规划。北京的城市发展不能说没有规划，但规划似乎没有起到应有的作用，规划编制与规划实施存在严重的不协调、不匹配，不搭界。不但规划编制部门没有考虑规划实施，城市建设部门也没有考虑实施规划，就连主管城市建设的政府部门实际决策时也另有自己的根据和道道。所以，北京的城市规划是个软规划，至少是规划不够硬，弹性太大。因此，规划编制与规划实施是我们又一个绕不开的重要关系。规划编制一定要与规划实施相关联，编制出可行性规划；规划实施一定要以规划为行为准则和办事依据。要让规划硬起来，成为具有指导作用的硬规划。

六、城市更新与规划管控

再好的规划也只是规划，是对城市发展的事先设计；而实际的城市发展会面对实际进程中的千变万化和绕不开的现实难题，形成客观存在的城市更新。

城市更新，学界有不同的解释。我将其解释为：城市发展的实际进程和客观现状，包括自觉的，也包括顺其自然的。顺其自然的城市更新，都有其生成的客观条件。比如：北京旧有的城市道路是适应人力车的交通工具的，由人力车发展到半机械的洋车，问题还不突出，但发展到机动车时矛盾越来越大；再有北京城墙的拆除，当时是缘于北京城市交通的建设需要。在世界历史上，很多城市都曾拆过城墙，但是从经济学的角度看，被毁掉的历史遗产却永远不能修复了。城市的发展绕不开层出不穷的新问题，这是来自城市更新与城市规划的矛盾。面对这对矛盾，除在规划编制的环节尽力做到科学并留有调整余地外；规划的实现必须伴有规划的有效管控，以防止城市建设的短视和短期行为。

七、城市动力与资本逐利

城市发展的动力是个体系，既有公共利益的潜在力量，也有执政者的治理需求；既有市场主体的利益诉求，也有要素集聚后派生的创新；既有科技进步的拉动，也有制度创新的推动。而在市场经济条件下，资本逐利正成为这个动力体系的主导，一方面极大地促进城市的扩张、提升城市的经济效率；另一方面却偏离了城市的本质，产生了城市的异化。事实证明，利益是城市发展的根本动力，资本逐利是不可缺少的动力源。但在这个体系中，应该有来自公共利益和私人利益的不同组合（包括政府购买、非盈利组织等），公共利益必须始终是城市的主导。而不能让资本逐利占统治地位，主导城市的走向。最重要的问题不应是公司想要什么，而应是公民们想要什么。

八、公共领域与市场入侵

最近，我在审读丹尼尔·德拉彻（加拿大）主编的《市场或公共领域：全球治理和权力不对称》（论文集） 的译著时，发现了这两个概念，很能说明我们今天在城市发展上遇到的问题。

城市的本质属性是公共领域，首都城市的这个属性更为明显，这已为世界所有的首都城市所证明。这本书中指出：特别是在这样一个时代，存在着史无前例的互相依存关系，国家边界已不再那么重要，每个社会都需要公共资源、场所、空间和服务这些避难所和保护公共利益的社会空间。在这个至关重要的时刻，公共领域进入了我们的视野。最有效、最打动人心的例子就是这个拥有复杂多样的特征的现代世界城市（Kasinitz 1995）。

所谓公共领域，表现为公共基础设施、公共服务、公共管理、公共事业、公共产品、公共空间、公共政策等。公共领域的基础是公共利益。市场经济虽然是以私人领域为基础，同样离不开市场规则的公共领域。但市场的私人行为常常会破坏市场规则，形成对公共领域的破坏，称之为“市场入侵”。

以市场入侵的概念审视我们今天的城市，我们发现：从平民百姓的挤占道路、随便停车、私搭乱建、开墙打洞，到开发商绑架政府，随意改变公共属性、侵占公地，市场入侵行为可谓比比皆是。城市发展如何保卫和强化公共领域，防止和消除市場入侵，同样是北京城市发展不可回避的挑战。

九、政府意志与市民认同

政府是公共利益的代表，为了实现公共领域的最大、最优，政府还必须有有效的强制力，表现为政府意志。尽管政府意志是公共利益的意志，但可能会与市民的个体利益和暂时的利益发生矛盾，这时就会出现政府意志与市民认同的关系。

政府意志与市民认同的关系每个城市都有，北京的特点是两级政府与三类市民，关系错综复杂。政府有代表国家意志的中央政府和代表北京地方意志的市级政府；而市民又可分为三类：中央政府工作人员的市民、北京市居民的市民、全国流动到北京的市民。一个政策下来，不同的市民有不同的想法，处理好北京城市的政府意志与市民认同关系是北京面临的难题。政府意志还有强弱之分，可以表现为意志强、意志弱。当政府意志与市民的个体利益和暂时利益发生矛盾时，强意志政府可能会保证城市的健康发展，弱意志政府也可能会损坏城市的公共领域。但如果政府意志发生异化，意志越强也有可能使公共领域损害越严重。一座城市不可能没有政府，也不可能没有市民。在城市发展上，只有实现政府的意志与市民的认同有机融合，才能形成城市健康发展的推动力。

十、外在约束与内在自觉

这样一对关系，还可以表述为城市法治与文化治理的关系。

一座城市不可能没有约束。这些约束表现在：资源约束、规律约束、规划约束、法律约束、规则约束、程序约束、行为约束、习俗约束等；一座城市也不能只有外在约束，还必须有内在的自觉。

记得在荷兰，我陪一位教授在湖边散步，湖水很清澈。我曾问道：这里让游泳吗？教授毫不犹豫地答：不让！我说这儿也没有警示牌，有人游了怎么办？答曰：不会有人游。我又问：万一有人游会如何处罚？教授回答：不会有人游！我无语了。人家是有规定、没警示、无罚则，但有人人自觉遵守的秩序；我们常常是有规定、有罚则、无人管、无人听、无秩序，在“禁止游泳”的警示牌下照游不误。

我以为所谓“城里人”，其内涵是能把外在约束内化于自觉的人。