芜湖市三山区推进农村土地流转发展探析

何良发

摘要 介绍了芜湖市三山区农村土地流转的基本现状，总结其主要发展措施与成效，并针对发展中存在的问题提出相应对策，以期促进当地农村土地流转规模化、集约化健康持续发展。

关键词 农村；土地流转；现状；措施；对策；安徽芜湖；三山区

中图分类号 F301.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）04-0288-03

扎实推进农村土地流转、促进农业规模化发展是发展现代农业、进一步提升生产力的客观现实要求，也是稳定农村土地承包经营制度、发展农村经济、增加农民收入的重要举措。为深入贯彻落实中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，三山区扎实推进了一些土地流转工作，取得了一定成效，但也存在一些问题。

1 基本情况

近年来，伴随着三山区工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农户承包土地经营权流转步伐加快，迅猛推进了农村土地流转，土地规模经营比重加大。三山区国土面积276.1 km2，农业用地面积1.58万hm2（国土二调面积），其中耕地面积9 600 hm2（国土二调面积），可养水面3 000 hm2，山场面积4 120 hm2（第五次二类调查）。截至2016年底，全区4.4万户农户中，3.52万户农户进行了流转，占80%，流转土地面积6 060 hm2，其中流转耕地面积3 860 hm2，占流转土地面积63.7%，占耕地面积40.21%；流转水面1 666.67 hm2，占流转土地面积27.5%，占水面面积55.6%；流转山场面积533.33 hm2，占流转土地面积8.8%，占山场面积12.9%。平均耕地流转价格6 000～9 000元/hm2，水面流转价格750～3 750元/hm2，山场流转价格1 500～4 500元/hm2。按照流转模式，三山区农村土地流转大致可分为以下4个类型。

1.1 大户承包型

種植大户将农民闲散的3 200 hm2土地流转过来集中耕种。种粮大户3.33 hm2以上147户，其中3.33～6.60 hm2 5户、6.67～19.93 hm2 107户、20.00～33.27 hm2 17户、33.33～66.60 hm2 11户、66.67～133.27 hm2 6户。如峨桥镇农庄村徐学林流转土地逾34.67 hm2、浮城村伍茂文流转土地逾41.33 hm2、茶亭村周尤丁流转土地逾41.33 hm2、龙湖街道杨村杨良坤流转土地逾46.67 hm2、螃蟹矶村胡先松流转土地逾73.33 hm2、高岗埠村叶朝荣流转土地逾33.33 hm2，实现了规模经营，提高了土地收益。

1.2 家庭农场型

以家庭生产经营为主，通过较高的生产技术和管理水平，对土地实行规模化、专业化的经营。截至目前全区共培育申报家庭农场27家，低于13.33 hm2 13家，13.33～33.33 hm2 12家，33.33～66.67 hm2 4家，66.67～133.33 hm2 2家。

1.3 企业带动型

以农业龙头企业为主体，发展规模高效农业，占流转耕地的1.7%。如正平粮油有限责任公司流转土地逾86.67 hm2，开发建设高效生态农业，集种植、加工于一体，促进了农业发展的产业化。

1.4 合作经营型

以农民家庭经营为基础，成立农民专业合作社，发挥组织优势，实现规模化种植和标准化生产，提高农业经济效益，占流转土地的13.9%。粮食生产合作社6家，如芜湖市三山区峨桥镇兴年水稻农民专业合作社通过土地托管、土地流转形式，实现流转土地491.47 hm2，同时引进有种植技术的当涂县农民签订托管协议，成功托管土地从事农作物、经济作物种植，进一步提高了机械化水平，实现了合作社、农民的共赢[1-2]。根据目前土地流转总体情况看，可养水面流转已经饱和，山场流转因投入大、见效慢在大户、家庭农场、合作组织等规模较小投资者间流转的空间不大。

2 取得的成效

2.1 促进了农业经济结构调整和农业规模化、产业化经营，提高了农业的市场竞争能力

三山区农村的土地流转是和农业产业结构的调整密切联系、相互促进的。在市政府《关于加快现代农业发展的若干政策（试行）》（芜政办〔2014〕42号）引导下，围绕建设优势农产品基地，较大规模地开展了土地流转，如芜湖市绿地园林专业合作社在峨桥镇岳山村成片流转土地，发展高档花卉苗木；三山区峨桥镇响水涧村怡香园家庭农场在东湾和响水涧村流转土地种植葡萄、提子，发展农家乐休闲观光农业。芜湖市三山区恒畅蔬菜专业合作社通过土地流转，生产无公害蔬菜。通过土地流转，全区的农业生产开始由“传统型”向“现代型”，由“分散型”向“集约型”转变，反映出土地流转在发展现代农业中的关键作用[3-4]。

2.2 促进了农村劳动力转移，加快了城镇化进程

农村土地流转面积的增加，使越来越多的农民从土地上解放出来，安心外出务工经商，加快了农村劳动力向二、三产业转移，加速了农村人口向城镇集聚，推动了城镇化进程。同时有效减少了土地撂荒，提高了土地利用率。

2.3 促进了农民增收，提高了农业经营效益

三山区租金标准一般每年为6 000～9 000元/hm2不等，这样通过土地流转农民可以获得相对较高的和比较稳定的有偿收入。有的土地流转收入甚至高于自己的传统作物收入；土地流转后有的农民外出务工，有的就近为承租经营的新型经营主体务工，使农民从原来的直接生产经营者，变为龙头企业、合作社或家庭农场主的农业工人，从而增加了工资收入。三山区通过土地流转，重点发展经济作物种植、苗木以及农家乐旅游休闲等。当地农民不但可以直接从土地上收入7 500元/hm2租金，还可作为新型经营主体服务人员，人均年劳务收入可达5 000～8 000元。同时经营者通过规模经营，也较大幅度地提高了农业经营的效益。

2.4 促进了农村社会分工，更新了农民的观念，促进了农业适用技术的推广应用

龙头企业和种养殖大户一般都具有比较先进的生产经营理念，他们积极采用优种良法，争创品牌，对当地农民起到了潜移默化的作用，改变了农民传统的生产观念，使农民学到了先进的生产技术和管理经验。如三山区峨桥镇响水涧村怡香园家庭农场利用避雨栽培和肥水一体化技术种植葡萄，品质大大提高，在它的示范引导下，附近种植户纷纷采用此技术，既节省劳力又增加了收入。土地流转形成规模经营后，有利于开展水利道路等基础设施建设，有利于采用多种农业机具、优良品种和先进农业适用技术，也有利于专业技术人员的指导。

3 主要措施

3.1 完善机构，强化领导

区农委成立了由农委主要领导为组长、分管领导为副组长、相关职能部门负责人为成员的工作领导小组，形成了统一领导，分级负责的工作机制。镇街也成立土地流转中心，负责土地流转管理工作。先后在各级会议和培训班进行了广泛宣传动员，使三山区干部充分认识到了规范流转土地的重要性和必要性，统一了群众思想，消除了群众顾虑，赢得了群众的理解、参与和支持。

3.2 坚持基本原则，不断增强土地流转动力

一是群众自愿的原则。土地是否流转，以哪种形式流转，由农户自主决定，不用行政手段强行流转。二是平等协商、有偿流转的原则。土地流转的转包费、租金等应由农户与受让方或承租方平等协商确定，镇村不得干预。其流转收益归农户所有，镇村不得擅自截留。三是依法有序的原则。土地流转严格遵守国家法律、法规和有关方针政策。在土地流转中，不改变土地所有权权属关系，不随意改变土地承包关系，不擅自改变农业用途，流转的期限不得超过二轮土地承包剩余期限。四是规范操作的原则。农村土地使用权流转涉及多方面的利益关系，必须健全制度、严格程序。具体工作中农经部门在组织、指导流转双方签订土地流转合同书的基础上，建立土地流转台账，使土地流转合法规范。

3.3 服务到位，确保土地流转取得实效

区农委和镇、办事处常跟踪到村开展指导工作，解决在实际操作过程中的实际问题，规范相关资料，解释有关政策，现场点评工作，促进了土地流转工作的顺利开展。

3.4 积极稳妥地推进土地确权登记工作

明晰和落实土地承包经营权是推进土地流转的前提条件，也是建立农村土地流转市场的基础性工作。按照中央提出的“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”的要求，在落实农村土地集体所有权的基础上，2015年以来全面认真组织开展确权登记工作。

3.5 注重问题化解，维护土地流转秩序

在确权颁证和土地流转过程中，因多年来土地出让、租赁、互换和分户等造成的土地权属纠纷集中爆发，区农委高度重视这些问题的化解，充分发挥村调委会作用，坚持小问题随时解决、大问题会商解决的办法，耐心细致地向当事人双方进行政策讲解、调解说和，成功化解了土地矛盾糾纷。同时积极协调处理各方关系，及时解决土地流转中遇到的困难、问题，化解承包大户与群众因灌溉、用电和公共设施维护等发生的纠纷，确保了流转双方的合法权益，维护了土地流转的秩序。

4 存在的问题

4.1 土地流转市场化有待加强

一是市场化机制尚未形成，土地经营比较效益低。土地流转的市场运作体系和相关服务平台缺失，土地评价缺乏依据，流转信息不对称，流转层次不高、渠道不畅，土地流转的对象与范围选择余地小，流转形式较为单一。目前农民因土地流转收益成效不明显，农村也未实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置。二是土地交叉细碎，部分基础设施较差。由于农民承包的土地较为分散，质量也有所不同。在实行大面积土地流转时，要与所有村民进行协商，难度较大。交叉细碎的耕地对于农业机械的使用也产生了较大的制约，机械化程度低，耕地成本较高。部分土地渠道堵塞、生产条件恶化、基础设施落后，对耕种造成一定程度影响。

4.2 土地流转程序有待规范

部分土地流转无序、随意、分散。具体表现：一是部分流转双方仅为口头约定、没有签订流转协议，土地流转期限短，一般在1～2年内；二是流转协议不规范，内容过于简单，对双方权利义务及违约责任等缺乏明确具体的规定；三是有的合同未经管理机构审查、签证或公证机关公证。以上情况若当事人双方出现纠纷，则难以解决。与此同时，土地流转登记备案制度也在具体执行中存在漏洞，且多数流转缺乏相关备案登记和土地承包经营权变更手续，流转双方主体资格不明确，不符合法律规定。

4.3 土地流转服务跟不上发展需求

一是宣传工作不到位。在实际工作中，部分镇村干部对土地流转的认识存在误区，认为土地流转是农户自己的事，应由农户自由协商，没有引导村民自愿、依法、有偿进行土地流转。有些农户不知道通过土地流转可以提高农业规模化经营程度和家庭收入，也不知道以何种形式进行流转。二是镇街混编混岗严重。绝大多数农技人员抽离岗位，峨桥镇仅2人负责农业工作，3个街道仅1个负责农业工作，基层缺乏农业管理人员现象严重。一方面镇（街道）的农经工作队伍人员不固定，数量不足，都是兼职；另一方面，镇（街道）农经机构撤并后，人员职责不明，且兼职较多，镇街拆迁等其他工作抽调多，无力应对土地流转工作进行指导和管理。

4.4 财政对规模经营户扶持力度小

由于区级城市化发展需要，对农业发展投入较少，在涉农资金补贴方面，区级财政无投入，影响了规模经营户的积极性。

4.5 原承包耕地四至界限不清

规模经营户从农户手中流转的土地面积小、地块分散，为方便生产，重新规划机耕路、合并地块等，造成原地块四至界限缺失，留下矛盾隐患。

4.6 粮食仓储、管理和卖粮难

规模经营户为便于农业生产，都要求建设适当经营管理用房和仓储用房。2016年11月长达20 d的阴雨天气和粮价低迷的原因，造成三山区单季粳稻收获推迟，大面积出现倒伏，造成了经营户大额经济损失。

4.7 土壤地力下降

当前规模经营户合同期均为3～5年，规模经营户，特别是外地经营户，为提高生产收益，超量使用化肥、农药，使土壤地力严重下降，短期恢复难。

4.8 发展与流转受制

当前三山区是以工业化、城市化、生态化发展为重点，这势必造成了规模化发展农业与发展现代化新兴城区之间的矛盾。近来，峨桥镇为发展环响水涧旅游，在引导上措施不当，与规模经营户未协商达成一致，从而造成了规模经营户信访。

5 对策

5.1 强化组织领导，加强土地流转监管

一是提高认识，镇街主要领导要亲自过问，明确责任，提高村级对土地流转的重视程度，抓好落实。二是为推进深化农村改革，建立农村土地流转市场，提高社会化服务，健全区、镇、村三级管理服务网络建设，改变当前农技部分机构虚设、效率低下的現状，确保有专人干事、有平台做事。

5.2 健全服务体系，促进土地流转规范化

一是建立区、镇街、村三级服务体系；另一方面，要完善工作机制，切实抓好政策咨询、信息发布、价格指导、合同签订、纠纷协调等服务职能的落实，确保土地流转合理合法、规范有序地进行，统一流转合同格式，完善土地流转台帐和备案制度。按照国务院〔2006〕30号文件的要求，镇（街道）应有专人（1～2人）负责农村土地承包和流转工作，认真做好农村土地承包的日常管理工作和农村土地流转的指导工作。

5.3 尊重农民意愿，突出政府引导重要性

一方面，推进农村土地流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则，充分尊重农民在土地流转中的主体权利、选择权利和谈判权利，改变行政单位过度干预土地流转的状况。另一方面，要根据区情实际和区域发展方向目标，做好引导工作，确保农业生产和区域经济发展相互促进、共同发展。

5.4 完善政策扶持，提高土地流转积极性

一是要加大财政扶持力度，适当增加对土地流入的规模经营大户的扶持资金，鼓励他们多种地、种好地。同时，结合三山区流转工作实际，对土地流出的农户委托村委会或社会中介组织也给予一定的资金补助或奖励，提高广大农户的积极性和主动性；并且也要对村级提供工作经费，提高村级工作积极性。二是建立土地流转纠纷调处和仲裁机构，完善土地流转交易制度、纠纷调解和仲裁制度等，使土地流转进入有序的市场化轨道。三是引导农户以入股形式参与土地流转，利润统一核算、按股分红。

5.5 开展已征地合理利用，推进棚户改造区土地流转

一是建议以村为主开展土地流转，才能统一要求，为以后项目建设顺利开展提供保障；二是对棚户区改造能够既为群众解决后顾之忧，也为转让方规避风险；三是合理利用闲置已征地，解决抛荒问题，避免群众在地块上因农业生产而出现的系列问题。

6 参考文献

[1] 常金海，刘建军.当前农地流转中存在的主要问题及成因分析：以潍坊市为例[J].理论学刊，2005（1）：57-59.

[2] 沈芳，王海岭.浅谈土地流转与适度规模经营的问题与对策[J].现代经济信息，2011（4）：225.

[3] 胡建萍.关于农村土地流转问题的思考[J].现代农业科技，2009（8）：258.

[4] 孙翱翔，刘远风.当前农村土地流转热的理性思考[J].农业现代化研究，2014（1）：43-47.